保险业参与干旱灾害事件管理研究

朱思颖，郭高平

（南京信息工程大学马克思主义学院，南京 210044）

中华文明发展几千年来，我国一直是农业发展比重占国民经济很大的一个农业国家，农业虽然是国民经济的基础，但也是三大根基产业中现代化程度最低的产业。在三大产业中，农业的发展尤其落后，广大农民总体收入普遍较低，但凡遭受旱灾，后果严重的程度难以想象。我国是一个农业自然灾害仍并且经济损失惨重的发展中国家，不仅给国民财产造成了严重损失，而且危机到了国家安全稳定。因此，农业保险应运而生。从微观角度来看，农业保险的存在对农民尽可能快速地恢复生产发展、稳定农民基本收入起到重要的保障作用。从国家这个层面的宏观角度上看，对农业发展进行保险和再保险，必然有助于农业生产发展，促进农业对外贸易，加强农业方面的国际收支实力，更有利于国家对农业产业的宏观调控，保证国家粮食安全稳定。农业保险是政府部门和广大农民为了规避农业在生产中可能发生风险的重要手段之一。

一、国内外干旱灾害事件的管理研究

旱灾,作为一种影响范围广、危害程度巨大、后续效果时间久的自然灾害，受到了国内外学者的普遍重视。对干旱灾害的识别及其程度的描述和评估，成为当前国内外研究的重难点问题。

（一）农业干旱风险监测和预警研究

鉴于干旱这一自然灾害发生的隐蔽性和突发性特征，其发展时间的长期性，因而对于干旱灾害的有效监控和管理尤其重要。如何有效且准确地检测旱情变化情况并据此进行相应的推理和预报，一直都是广大学者希望做到的，山西、陕西、甘肃、西藏以及内蒙古等地区分别因地制宜地建立了各自适用的监测机制。在农业干旱预报方面，江苏南通的范德新创建出“农业区夏季土壤湿度预测模式”，这对于实时检测土壤湿度和对任何可能发生的干旱情况有着重大意义。

预警是干旱监控的必要手段，在世界范围内已经取得了显著成果，并实施应用到现实生产生活中获得重大成效。干旱预警，就是通过提前指定的一系列干旱预警指标，对目标区域内的水文、气象的变化以及该区域的降水、用水状况进行监测，以便对干旱有早起识别，及时给出应对措施，将干旱预警消息发布相关部门、社会公众，使损失降到最小。干旱预警一般流程大致有：一是因地制宜地制定该地区的干旱预警指标，划分具体指标数值；二是通过对干旱监测，以各项指标数值为参考，实时梳理数据；三是使用干旱预警模式计算干旱指数，通过计算机生成干旱图像。

（二）农业干旱风险评估现状

农业干旱风险管理的基础是农业干旱风险评估，评估结果作为抗灾减灾的科学依据，从而避免工程措施上的不合理和盲目性等缺陷。根据新疆20世纪50年代至90年代的统计资料，姜逢清使用统计学方法和分形理论分析出该时期新疆干旱灾害的特征；20世纪初，任鲁川把热力学中熵的概念和理论引入灾害风险研究中，并提出了可以描述区域灾害风险总体水平的加权熵；2002年，金菊良等研究学家首次提出以加速遗传算法为基础的层次分析法，应用在灾害风险识别方面；2003年，薛平颖等人根据京津唐地区近五十年的冬小麦产量的数据，推理计算出干旱条件下京津唐地区冬小麦产量损失的风险水平。

在国外的研究中,Correia在对干旱定义中引入另外恢复力和易损性的概念，并应用在计量工程风险的相关研究中。Petak根据前任的研究成果，对各类自然灾害的数据分析，提出以概率的形式描述自然灾害风险。国外的灾害风险评估通常将风险划分为几大类，即社会风险、经济风险、环境风险、隐藏风险以及综合风险等类型，各风险类型中又包含不同种类的评估模型。

（三）农业干旱风险管理存在的问题和发展前景

按照传统方法上的干旱风险管理，主要就是采取危机管理模式。在干旱发生后，开始研究制定应急管理措施，最大限度减轻灾害持续过程中和灾害结束后的损失结果，接着部署灾后重建恢复计划。这种传统模式的弊端就是具有被动性、滞后性的特点，缺乏提前准备，轻视灾前防护作用，致使灾后恢复计划无法如期实施。

现如今的干旱风险管理已经逐步走向成熟，正是运用科学合理的管理方法，系统且有组织地加强各方面治理工作，包括灾前防御、灾中控制和灾后恢复等。与传统管理模式相比，风险管理模式的优势不断显现，比如及时安排救灾工作，提前做好防灾准备等。

二、农业干旱灾害案例研究分析

（一）华北平原冬小麦干旱灾害管理现状

华北平原，是我国粮食主要产区之一，种植面积和产量均在全国范围内总量上占一半左右。但鉴于华北地区的气候状况，自然条件下的水资源匮乏，干旱灾害异常频繁，大大制约了华北地区农业现代化发展。这么多年以来，随着全球气候变暖，该平原地区干旱发生较为频繁，而且危害程度逐步加剧，给农业生产和农民生活带来无法比拟的损失。因此，该问题成为这个地区小麦产量稳定上升的重要限制原因之一。

目前，综合地看历史上对农业发展的评估大都是对气候特点、受灾情况、影响程度进行描述，所用干旱指标并未涉及到有关农作物对干旱的反映情况，对经济损失的评估不够全面客观，更别说生产过程中非气象因素的考虑。为有效治理冬小麦干旱灾害风险，尽可能地减少损失，必须进行干旱灾害风险评估和区划。总而言之，正确、客观又全面地评估干旱灾害对华北平原小麦的影响，精确且有效地区划冬小麦的风险，这无疑具有重大的理论和实践意义。风险区划是农业保险的基础，为防灾减灾提供科学合理的依据。

（二）结论

农业干旱发生的概率大小是对历史上不同地区干旱影响程度的主要依据。华北地区冬小麦干旱概率从南至北逐渐增大，相应地，干旱对农作物生长造成的影响也逐步增大，尤其是北京、天津以及河北、河南地区的影响最大。

干旱灾害的影响当然还与农业发展本身息息相关。各个地区农业生产水平高低不同，抗灾减灾能力不同，由此每次干旱造成的损失也会不同。小麦的生产风险较大，比如受影响最大的北京、天津等地区生产力水平较高，抗灾性能较强，即使遭遇干旱灾害，经济损失和减产概率也较低。冬小麦的风险评估理应选择具备农业意义的干旱指标，并结合在不同阶段下干旱对农作物产量的影响进行分析整理。此外，华北平原的大部分地区自20世纪90年以来由于生产水平不断提高，抗灾减灾能力逐步加强，干旱风险度自然就比八十年代以前明显降低。迄今为止，干旱仍然是华北地区冬小麦生产的主要风险来源，各区域应进一步整治，增强抗灾减灾能力，提高灌溉率，这是保证冬小麦稳定生产的重要步骤。

三、问题与展望

（一）农业保险自身的问题

保险是现代社会规避风险的主要做法。作为一种特殊商品，一般应遵循市场规律，由市场决定，但是农业保险作为国家惠农政策的一部分，应该由政府当局牵头，由保险公司具体操作，而不能够简单地抛向市场。

农业保险作为国家的惠农政策，一旦没有充分落实，政府相关部门难辞其咎。从广大群众的反映中，暴露出很多显而易见的问题。一方面是政策宣传不到位，没有让有需求的群众及时了解资讯，更没有让他们明白保险的内涵，使得想买的没有买，该买的不敢买，使惠农政策遇冷。另一方面是制定政策需要灵活性，一份保险的价值在于防患于未然，如果遇险应得到相应的补偿，但从报道看，赔付的金额基本与保费持平。这样的保险根本起不到应有的作用，如何调整，让惠农政策真正起作用是政府相关部门应该考虑的事情。

当然，政府作为行政管理部门并非专业的保险公司，对保险政策的制定不能苛求万无一失，而且一个政策制定、落实并不仅仅是政府一家之事，需要广大人民群众共同参与，只有集思广益，才能使我们的问题解决得更完美。

（二）现行农业旱灾灾后援助机制的缺陷

我国当下旱灾灾后援助行为基本是政府救助，国家主导实施的，其中的少部分社会援助也是通过政府职能实现的。简言之，援助主体单一，容易滋生弊病。政府部门在救助工作中充当了援助的决策者、实施者，也是管理者。救助资金来源仅依靠国家财政收入，资金方面供给落后乃至不足，社会团体和民间组织能够发挥的力量微乎其微。农村遭受旱灾后接受了国家统一救助，但救助能力毕竟有限，无法完全弥补农民自身的经济损失，农业生产不能尽早恢复。救助管理体系没有与时俱进，政府部门之间职能分配不明确，监督工作无法落实到位，救助工作效率提不上去。

世界上多个发达国家都实施着较为完善的灾后援助法律体系，如美国、日本等。我国自始至终都局限于对农民基本生活上的经济救助，缺少旱灾灾后援助法律相关制度，只能是勉强应付灾区农民的日常生活，却完全忽视了农作物的恢复重建工作。当某地区发生旱灾时，由国家统一发布援助命令，颁布一系列救助工作文件，所有救助工作仅仅是依靠政府命令，缺少对援助工作的硬性法律规定，使得工作落实时细节问题产生争议，无法及时有效解决。

市场上的旱灾商业保险援助效果明显，但国家整体上保险能力不足，缺少对再保险职能的运用。单单依靠国家财政收入的灾后救助工作，效果必然不够明显，援助水平远远达不到农民需求。国家对灾后补偿竟达不到损失的3%，主要通过财政方面层层下达救灾款，难以避免被挪用或瓜分的潜在可能。在日本，大都是小规模的农户经营，经历了自然灾害后，很难通过自身进行恢复重建，但显然日本政府当局制定了一系列灾害补偿管理实施制度，灾后救济体系也较完善。

灾后社会补偿机制发挥了一定作用，但效果有限，补偿比例很低。灾害的社会补偿机制是指各种社会力量在政府部门的允许下，被逐步引导规范，发动社会各界人士对灾区农民进行物质上的捐赠和精神上的鼓励支持，这也是灾后援助工作的重要组成部分。我国当前灾后动员救助机制不健全，对社会动员方面缺乏经验和重视，主要依靠国家财政，社会补偿救助的积极作用没有充分发挥，灾后动员机制的优势完全无法显现。既然国家如今财政收入跟不上灾后救助资金需求，就更应该积极发展社会救助事业，发挥出社会补偿机制的优势。

（三）未来农业干旱灾害风险管理的展望

随着我国经济文化等各方面的飞速发展，水资源匮乏问题愈来愈严重，干旱灾害造成的后果更难以承受。这么多年的历史经验告诉我们，干旱无法躲避，但可以尽人类自身最大努力减少干旱灾害对生活、对自身造成的影响。目前，我国对农业干旱灾害的研究已然取得了一定的成果。

为了应对农业干旱灾害，我们应增强国家、政府及农民重视农业干旱灾害保险和再保险的观念。首先，根据一般保险理论原则，为了保证保险费率的充足性及保险公司偿付能力可靠性，必须要确定一个与标的物风险相匹配的费率，这样才能保证风险可以承受。其次，我们应该着重增强全国范围内广大农民对干旱灾害风险的重视观念，从而能够使更多的农民业主积极主动地参加保险计划，这便符合作为保险业普遍运用的基础即大数定律。最后，国家和政府部门需要大力鼓励农民购买再保险，通过这个方法实现干旱风险分散，也能够有效保障原保险公司的经营成果和盈利能力，提供可靠的承保保障。总之，不论是在市场上购买纯粹的保险机制，还是政府大力支持的保险集合来保障自身，都必须把妥善合理的再保险安排规划作为前提条件。