董必武的立法思想对PPP模式立法思想的启示

张雅欣

（西安邮电大学 马克思主义学院，西安 710061）

一、董必武的立法思想

新中国成立之初，在经历了社会激烈的动荡之后，我国的经济极其萧条，生产力水平低下，原有的经济模式也遭到极大破坏。对于政权的巩固以及经济的建设，立法是题中的应有之意，于是，迅速发展经济，改变中国贫困落后的现状是新政权面临的一项艰巨且重大的任务。而这一任务的完成离不开立法。在中国的第一代领导人中，毛泽东和董必武是对法学理论和实践研究的最为透彻的人，董必武是我们中华人民共和国的缔造者之一，是伟大的马克思主义者，卓越的法学家和思想家。在建设新中国和摸索改革的道路中，他创造了一系列法律理论思想，其中，立法思想及具特色并占据着重要的地位。他指出：“新中国政法工作的开展应当时刻围绕经济建设进行，当前的立法工作尤其是围绕经济建设方面的立法工作还十分落后，为了尽快使经济运转起来，立法工作就必须提上日程。”他还特别强调法治建设对经济发展有举足轻重的保障作用，他号召人们重视立法，重视法治社会建设，经济建设需要法律的保障，法律的完善也需要经济的推动。这种立法思想最突出的特点是具有科学性，立法的科学性主要表现为法治现代化和实践化。

（一）法治现代化

法治是社会政治文明发展到一定阶段的产物，是各阶层进步人士的智慧凝聚，是社会发展进步的体现，是我们建设繁荣昌盛的社会主义国家的正确打开方式。它给人民社会以公平、正义、规则和秩序，其作为社会文明进步的重要标杆，是我们始终如一要坚持的方向。董必武强调：“社会不断发展，立法也要不断更新完善。”同时，立法的过程也是推动社会发展的过程。新中国成立后的改革、建设、发展，以及加快建设社会主义的法治国家，加强和创新社会管理中的新问题，都需要从法学思想上阐明。例如，什么理念可以加快建设社会主义法治国家，中国特色社会主义法律体系已经形成后如何进一步完善，在社会发展进程中如何正确发挥法治的重要作用等。这就要求我们必须坚持董必武与时俱进的战略思维，用远大的眼光去研究新情况、解决新问题，富强法学研究，推进法治建设。

（二）实践化

立法不同于修改和完善，特别是考虑到新中国刚刚成立不久，新法如何体现与旧法的本质不同且被广大人民群众所接受，是新中国立法工作的头等大事。董必武认为，除了要坚持法治现代化外，还应该从新中国的实际国情出发，并在此基础上吸引国外优秀的经验，为我所用。刚刚经历了几十年战争的创伤，彼时的中国百废待兴。国民政府时期颁布的旧法令已明显不再适合社会主义发展的需求，因此董必武认为，坚持党的辩证唯物主义方针，从我国的实际国情出发，不断摸索经验教训，总结成绩与得失，坚持实事求是、不做表面文章是立法工作得以顺利开展的保证。

随着经济社会的快速发展和科技水平的进步，近年来出现了多种新兴产业和新兴事物，在逐渐改变人们的思想观念。目前如何把握核心思想，将立法的脚步跟上社会发展的脚步，对我们来说既是机遇也是挑战。而董必武的立法思想贯穿政权领域、经济领域和社会领域，本文着重强调其经济领域，并重点介绍他的立法思想对现今社会出现许多新兴经济模式的立法问题产生的启示。

二、PPP模式在国内的重要战略地位及对其立法思想的缺失

（一）PPP国内的战略地位

PPP模式起源于英国。在20世纪80年代，PPP模式登上了我国的改革历史舞台，首先被世界银行及亚洲银行引入作为一种新型的融资模式。由于经济的飞速发展，公共基础设施升级换代已然时不我待，对于政府产生了较大的财政压力，这势必也会给PPP模式带来更广泛的发展空间。

而后，在公共基础设施建设领域出现一些PPP项目，其是作为一种管理模式在改革的道路上首次亮相，可以很好地加快我国新型城镇化的发展。以我国建设新型城镇化为例，在新型城镇化发展过程中，涵盖了内容丰富、应有尽有的基础设施、公共产品，其需要大量投入资源用以建设、升级、维护。这就有必要通过PPP模式引入民营部门参与，以缓解资金、技术的供给不足，提高供给效率和承担风险。

PPP模式是政府部门和民营机构之间的一种合作关系，经过一段时间的实践，现如今它的形成和发展主要适用于公共基础设施建设，恰好契合我国新型城镇化建设的需要。这无疑是一场市场化和现代化的改革，可以充分发挥民营部门的资本、管理与技术优势，使社会综合效益最大化。对于建设新型城镇化来说，这无疑是雪中送炭。

1.弥补巨额资金、技术的裂口。（1）根据中国社科院的《中国城市发展报告（2012）》蓝皮书测算：在未来20年，要将4—5亿进城农民完全市民化，至少需要投入40～50万亿元的巨额资金。这对政府带来了较大的财政压力，现实中的财政压力又主要分为两个方面：从理论层面来讲，制度运行的成本过高；从实践层面来讲，基础设施需要改造、更新、扩建和维护（2）有经验的民营企业家和私企投资者参与进来，可以保障一个项目，无论在财政上还是技术上都有较强的可行性；而上述这些投资者带来的民间资本可以弥补市场和政府资源的不足，与传统的政府项目相比，它们更喜欢一些高回报、见效快的投资，这极大地弥补了公共基金的不足，PPP模式不失为缓解此问题的有效突进。

2.提高了传统上由公共部门提供的公共项目和服务的供给效率。（1）对于基础设施建设、公共服务领域，政府部门的建设速度相对较慢，因为它们的运作模式单一，管理模式存在不足；缺乏专业型人才对其进行完整的统筹规划，存在盲目建造，规划不合理，造成基础设施供给不足与基础设施利用不充分并存的现象；个别政府官僚规则严重，为了营造经济好又快的假象，拉长建设周期，这样有损于政府形象及信誉等级。（2）而在PPP模式中，民营企业为了有较高的利益回报，会以较低的成本，较快的建设速度，把建设费用使用得更有效率，能够更快地满足民众的供给需求；民营机构还拥有更加灵活的运作方式，不受政府采购条例的限制和官僚规则的束缚，这使得它比政府部门在规划、建设和经营等方面更有效率；政府部门和民营部门在此模式中分工明确，优势互补的合作，政府公共部门主要负责项目和服务标准的制定以及生产经营过程的监督。民营部门更多地负责项目和服务的具体生产、经营与维护，因此，提高了公共产品和服务的供给效率和质量。

3.承担合作中出现的各类风险。在建设新型城镇化过程中，要投入大量的人力、财力、物力，使其影响范围深远，这就导致在生产与经营、维护过程中，会出现各类风险，大致分为三大类，即商业风险、财政风险、政治风险。种种风险如果由公共部门独自承担，必将加大其压力和负担。所以，引用PPP模式，通过建立风险分担机制，民营机构承担项目风险、项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险，而政策、法律和最低需求风险等由政府部门承担。

（二）PPP模式国内立法思想的缺失

如上所述，作为一个社会主义国家和发展中国家，对于基础设施的需求已经大大超出了公共资金所能承受的极限。以新型城镇化建设为例可以看到，PPP模式确实起到了积极作用，例如弥补巨额资金、技术的裂口，提高了传统上由公共部门提供的公共项目和服务的供给效率等。越来越多的实践也表明，PPP模式在当代具有重要的战略地位。我们可以把PPP模式说成是政府部门和民营企业一起“经商”，它是建立在契约基础上的合作伙伴关系，讲求的是言而有信、重诺履约，利益共享、风险共担。PPP项目和服务发展好，民生就业解决好，城市建设规划好，靠的不仅是行政指令，而是法治意识的强化和法制规则的制定。

随着PPP工作的不断推进，我国在其立法方面表现出了一些不足。例如，在法制规则、机制体制并不完善的大背景下，政府部门与民营部门之间责任和权利不对等，信息不相符，更糟的是由此引发的违诺风险，会让本意良好的PPP模式附上一层阴影；还有现今已经制定出的法律法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。因此，当务之急在于加快推进PPP模式的相关立法，其目的在于创造出良好的法治大环境、最优的经商大背景，从而加快我国的经济发展。

三、董必武的立法思想对PPP模式立法思想的启示

（一）重视立法工作，构建法治和谐的PPP模式

自古以来我国就在强调建立和谐社会，无论从社会发展史还是思想史上，都有过许多对此的构想和创建，而我们所要达到的和谐必须是一个各种冲突能够得到和平化解和解决，并且利益均衡充分实现到各处的局面。缺乏法治的现实必然是秩序混乱，生产生活停滞不前，各方都无法协调发展，导致社会只退不进。而董必武对于构建社会主义和谐社会一直本着一个原则，就是“民主法治”，即要广泛调动各方面的积极要素，使各利益主体间的冲突得到调和，实现良性的利益竞争，这就要充分发挥立法在调节利益冲突方面的重要作用。

基于此，在我国新经济常态下，PPP模式已然成为潮流价值观，加快立法进程就是在为PPP模式保驾护航。在此过程中，本着“民主法治”原则，广泛调动民营机构的积极性，激发其投资活力；在合作过程中，政府负责确定法治规则，要做到分属权力和责任对等，利益信息对称；在实践过程中，双方要依法履行合同并进行及时沟通，以免造成失信风险，利益将会共同受损，也会对PPP模式造成不良影响。

（二）加快立法进程，要科学立法，兼顾立法的有效、稳定

董必武十分重视立法工作的科学性，他的立法思想明确“破旧立新”。表现在国家中，就是不断更迭的新政权要按照新的法律法规制度办事，这种新的法律法规则要按照广大劳动人民的意志来拟定。也就是说，制定一项法律法规离不开所适用的人群，要能充分反映所适用人群的切身利益；制定法律法规的人群的法律素养和品行素质也直接关系到立法质量的好坏；还要求我们对立法工程进行成本分析和社会效果的跟踪、分析与评估，利用立法及时进行查漏补缺；特别是注重立法前的准备工作以及立法实践中的各项信息的反馈和整理，不因为外部环境和内部原因的变更而发生颠覆性的改变，让立法兼有稳定性和可持续性，这是当今社会对立法工作提出的更新、更高的要求。

目前，我国对于PPP模式的规则制度多为部门和地方政府制定，权威性不够。建议全国人大为PPP模式制定其专门的特别法，把中央立法与地方立法相结合，把法治概念贯穿始终，以保障PPP模式中所涉及到的各方面的利益效益。同时，加强相关立法工作人员法律素养的训练与培养，及品行素质的考察与筛选，要求其在对PPP模式立法工作中，对前期的准备工作进行详细的调研，针对搜集到的各项资料做详细的归类与分析说明，完成有效的成本预算与社会实践情况的后续跟踪与维护完善。对相关立法程序不段进行修订，以适应PPP模式不断发展的速度，使PPP模式的立法程序更具有科学性并兼顾其立法的有效、稳定。

（三）立法要立足国情，有选择地借鉴PPP模式的他国经验

在董必武看来，立法必须从实际出发，坚持贯彻党的辩证唯物主义，立足我国实际情况，不断总结经验教训，决不能搞形式主义的做派。以我国的当时的法律为例，检察院与法院的组织法都是根据我国新中国成立以来的司法实践经验总结出来，并与马列主义理论相结合变为适合我国的法律，不是凭空捏造出来的。所以，我国的法律不会与社会社会脱节，它的产生可以更好地调节和推动社会生活往更好的一面发展。

综上所述，加快推进PPP模式的立法进程，必须结合其在我国发展的实际情况。随着PPP模式在我国的不断盛行，它已被看作是民间投资的推进器。但是，PPP项目发展的并没有想象中那么顺利。我国的国情决定了，PPP模式在我国的运行主要还是以政府和国有企业或以政府为背景的企业为主，民营企业还是很难进入，尤其是小型企业。在与国有企业的竞争中，民营企业明显竞争力不足。这就要求我们的立法条例必须可以有效约束交易双方的行为，使民营企业与国有企业在法律约束的条件下进行公平公正的竞争。再者，立法体系必须是公平、透明和连续的，同时，政府必须信守自己的承诺。使PPP模式真正融入中国的经济发展中，做到PPP模式中国化，可以发挥其最大的作用，加速中国经济又好又快发展。

董必武带头创建的新中国法律是在实事求的基础上，总结和反思自己的经验教训并有所取舍的借鉴他国成功经验建立起来的。他强调：“我们在借鉴他国经验的同时，不仅要吸收正面经验，也不能忘记反面教训。”以苏联的经验为例，我们必须反复地去粗取精，才能够系统地通过立法表现出我们总结的经验，才能把先进的经验转化成为适用于我国的法律制度。

对于PPP概念最早就是始于国外，而目前国际公认的PPP运用最好的国家之一是加拿大。加拿大政府组建了PPP中心，这是一个由政府组建的国家层级的机构，其负责协助政府推广和宣传PPP模式，全程参与PPP各种项目的开发和实施。同时，为了给予PPP项目充足的资金支持，还组建了“加拿大PPP中心基金”；其各级政府在基础设施建设方面，还不断完善项目的各级流程。从加拿大的成功经验来看，利用PPP模式建设基础设施是一个成熟的模式。我国是社会主义国家且还处于初级阶段，PPP模式在我国还具有较大的复杂性，建设项目的构成因素之多，涉及到的利益之广，如民众利益、民间投资者利益、国有企业利益等。结合中国的实际情况，要成功实施PPP项目的关键在于如何平衡协调各方面的利益关系。这就要求我们必须建立一套基于国家层面的行之有效的保障机制，可以通过财政部下设一个机构，负责PPP项目的审核、实施、管理及维护完善。而在之后的实践过程中，还是要不断积极吸收、借鉴他国已经成熟的宝贵经验与成果，不断进行自我总结，最后形成独具中国化的PPP法律制度。

四、结语

董必武是新中国建国之初权威立法的代言人，他有很厚的学术造诣，并参与和指导立法及法制，其实践经验为新中国的法制建设及社会发展起到了不可估量的推动作用，也为PPP模式的立法进程提供了一把“金钥匙”。PPP模式的健康可持续发展，核心要素便是法治意识的强化，这也是董必武立法思想的核心要素之一。在全国落实PPP模式的当下，加快立法制度建设已是趋势所向。PPP模式的建立可以给市场带来更多的信心，可以促进经济转型升级，推进新型城镇化建设，加快转变政府职能，提升国家治理能力的机制创新等。

总而言之，PPP模式的立法制度建设是必然的。事实上，董必武的立法活动提供了一条具有普遍实践意义的科学立法标准，为我们实现法治化PPP模式提供了强有力的思想武器。

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