浅论我国环境公益诉讼原告资格之扩大

黎雪琳

（广西政法管理干部学院 法律系，南宁 530023）

要说明什么是环境公益诉讼，首先要说明什么是公益诉讼。公益诉讼，顾名思义，就是保护社会公共利益的诉讼，是相对私益诉讼而言的。可见，公益诉讼的核心就是基于公共利益而非私人利益。由此，环境公益诉讼即因环境问题所提起的基于公共利益的诉讼。本文在回顾环境公益诉讼立法扩大原告资格的基础上，进一步提出扩大环境公益诉讼起诉主体的范围的建议，以期推动环境公益诉讼实践，并对保护生态环境，实现人与自然和谐，建设美丽中国有所裨益。

一、环境公益诉讼原告资格的立法扩大

（一）环境公益诉讼立法进程

从立法层面看，环境公益诉讼立法进程如下：

1.2012年率先修订《民事诉讼法》。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由此，环境公益诉讼实现了制度化，即由理论层面落实在法律层面，这一转化是由《民事诉讼法》完成的。

2.2014年4月对《环境保护法》进行修订。《环境保护法》明确规定特定的社会组织可以提起环境公益诉讼，该法第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

3.2014年11月对《行政诉讼法》进行修改。《行政诉讼法》没有明确规定环境公益诉讼制度，但该法第12条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

4.2015年7月全国人大常委会作出决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

5.2017年同时再次修订《民事诉讼法》与《行政诉讼法》。《民事诉讼法》第55条增加一款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第25条增加一款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

（二）环境公益诉讼原告资格的扩大

上述立法规定表明：第一，环境公益诉讼不仅包括环境民事公益诉讼，也包括环境行政公益诉讼；第二，提起环境公益诉讼的原告资格先后得以明确，起诉主体的明确过程其实也是环境公益诉讼原告资格的扩大过程。2012年修订的《民事诉讼法》规定可以提起环境民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，但没有对此做出具体界定。紧随其后，2014年修订的《环境保护法》规定可以提起环境公益诉讼的社会组织的具体条件，可以认为，这是对2012年《民事诉讼法》中规定的有关组织的衔接与细化，符合这些条件的社会组织都可以提起环境公益诉讼，从而扩大了环境公益诉讼原告资格。但是，作为环境保护领域的基本法，《环境保护法》并没有明确这里的环境公益诉讼是否包含环境行政公益诉讼。2014年修订《行政诉讼法》同样没有明确规定谁可以提起环境行政公益诉讼，只不过也没有关闭环境行政公益诉讼之门。2015年全国人大常委会虽然授权检察机关可以提起环境公益诉讼，但是，决定同样没有明确这里的环境公益诉讼是否包括环境行政公益诉讼。2017年6月27日修订的、于同年7月1日起施行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》对此最终予以明确，即检察机关不仅可提起环境民事公益诉讼，还可以提起环境行政公益诉讼，从而不仅使得检察机关的原告资格地位得以明确，而且扩大了环境公益诉讼原告资格范围。因为2017年《民事诉讼法》规定人民检察院提起环境公益诉讼，是以存在没有法定的机关和组织提起诉讼，或者法定的机关和组织不提起诉讼的情形为前提。这特别表明，除了法律规定的机关和组织外，还有检察机关提起环境公益诉讼。

二、环境公益诉讼原告资格的再扩大

（一）放宽社会组织的条件限制

尽管我们不得不承认我国的环保组织发展情况很难与发达国家的相比，我们也必须承认现在在我国具有较大影响力和能量的环保组织是带有行政色彩的，但是这并不意味着我国的环保组织尚未准备好成为环境公益诉讼的原告，更不意味着还不能在我国实行以环保组织为原告的环境公益诉讼制度。首先，虽然我国的环保组织发展还未成熟，但是其实民间环保组织已经为成为环境公益诉讼原告做好了前期的准备，并且信心满满。事实上，尽管之前法律缺失，但我国环保组织却已经多次尝试。其次，以公众准备尚未充分这一理由来阻止新生事物的引进一直都被证明是一个不足成立的借口。环保组织的发展和壮大更需要的是法律走在前面引导。

《环境保护法》明确规定符合条件的环保组织可以提起环境公益诉讼，这是一个大的突破，是我国环境公益诉讼纳入司法程序的关键性立法。立法上允许适格的社会组织提起诉讼，扩大了环境公益诉讼的起诉主体范围。扩大环境公益诉讼主体并不会导致滥诉，相反的，它将减少法制建设的成本。首先，扩大原告资格会导致滥诉这一说法本身就有一定的问题，环境公益诉讼中原告资格的扩大并意味着所有公民都拥有提起任意环境公益诉讼的权利，这一点是明确的，即使在环境公益诉讼制度发达的西方国家，公民也并不是无限制的就可以提起环境诉讼。我国新通过的环境保护法虽然规定了环保组织可以提起诉讼，但是对于可以提起诉讼的环保组织也是规定了很严格的资格限制，这些限制条件包括专门从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好等三个条件，这些限制本身就足以保证新法规下提起环境公益诉讼在原告资格方面不至于引起滥诉。另外，除了原告资格上的限制外，环境公益诉讼提起诉讼的限制还包括是否存在侵权损害结果、是否有直接或间接利益关系等，这些限制条件都足以保证环境公益诉讼并不是想起诉就起诉的。其次，原告范围的扩大会导致滥诉很大一部分是一种臆测的恐慌，更多的是对我国公民及司法的不自信，长久以来这种不自信成为保守主义的常规武器。但是，这种保守主义导致的是很多改革都是社会事实累积到一定的程度，然后再逼迫制度革新，社会实践逼迫制度革新虽然稳妥但是其后果却是浪费大量的社会成本。相反的，如果用已被证明有效的理论和制度指导社会实践的发展，那么社会实践的发展将顺畅许多，成本浪费也较小。

可见，《环境保护法》一方面扩大了环境公益诉讼的起诉主体，另一方面又对扩大的环境公益诉讼原告即提起环境公益诉讼的社会组织附加限制条件，防止原告资格的扩大导致滥诉。如前所述，扩大环境公益诉讼原告主体并不必然导致滥诉。但是，为防止滥诉而设定的社会组织限定条件带来了实践问题，即适格的社会组织少，进而导致环境公益诉讼的数量不升反降！鉴于在保证滥诉风险较低、扩大环境公益诉讼原告资格成为发展目标，对环境社会组织原告资格限定过于苛刻、导致相当的社会组织缺乏法定资格而阻碍了社会组织提起公益诉讼的困境，以及近年来环境保护社会组织蓬勃发展、新建的年轻的环境保护社会组织具有相当实力的实际，为提高公众参与环境保护热情、鼓励这些组织提起公益诉讼，建议开放或者放宽对社会组织的条件限制，特别是连续五年以上的时间硬性规定。

（二）赋予环保行政机关环境公益诉讼原告资格

随着立法的不断修改完善，虽然检察机关和特定的社会组织目前确定具备环境公益诉讼原告资格，但是，环保行政机关是否具有这一资格仍不明确。环保行政机关，是指有关环境行政保护职责的国家机关，包括环境保护部门、国土部门、林业部门、海洋保护部门等。笔者认为，应赋予环保行政机关以环境公益诉讼原告资格。理由在于：

1.法律依据。我国1999年对《海洋环境保护法》进行修订，经修改的《海洋环境保护法》第89条规定，行使海洋环境监督管理权的部门对于破坏海洋环境和海洋生态给国家造成重大损失的行为，有权代表国家提起环境民事公益诉讼，即对责任者造成的损害提出赔偿要求。这一立法规定表明，海洋环保行政机关有权环境公益诉讼，从而为环保行政机关作为环境公益诉讼原告身份提供明确的法律依据。

2.实践依据。我国环保行政机关提起环境公益诉讼的实践早已有之，最早的见之于1988年的深圳蛇口区环境监测站诉香港凯达企业有限公司环境污染案。2012年新修订的《民事诉讼法》确立公益诉讼制度后，环保行政机关更多地提起环境公益诉讼。

3.正当性考量。环保行政机关作为环境公益诉讼的原告是正当的，环保行政机关代表国家提起环境公益诉讼不仅是国家的职责，也是国家的环境保护义务使然；环境的公益性决定了完全依靠民间力量不能有效保护环境利益。

4.合理性分析。环保行政机关作为环境公益诉讼的原告不仅正当，而且具有合理性、可行性。作为专设的保护环境的公权力机关，环保行政机关具有设备、环境保护专业知识以及能力方面的优势，特别是具有采集证据的技术手段和监测工具；环保行政机关有足够的人力财力物力资源，特别是有专门经费支持，可以对抗强大的环境致害企业。

参考文献：

[1]雷景辉.环境公益诉讼原告资格研究[D].重庆：重庆大学，2009.

[2]张敏纯，陈国芳.环境公益诉讼的原告类型探究[J].法学杂志，2010，(8).