党内法规的理论分析与制度体系构建——以马克思主义理论为视角

□蒋黎

毛泽东同志在1938年党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中提出，“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央这四项最基本的纪律外，还需制定一种较详细的党内法则，以统一各级领导机关的行动”。邓小平同志在1978年指出“国要有国法，党要有党规党法”，从而指出了党规党法与国家法律在国家运行过程中的重要地位。从历史演变而言，党内法规是以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导而形成的，但其理论基础则是马克思主义的基本原理。因此，在马克思主义的基本原理指引下分析党内法规的理论基础、法律属性和制度体系具有现实意义。

一、党内法规的理论基础

（一）马克思主义的人性理论

在马克思主义人性理论看来，善与恶的区别是价值评判，在评判的主客体诸多不同情况下，其结论可能见仁见智。尽管人来自于自然，但具备自然属性和社会属性，因而是自然属性和社会属性两者的统一体。由于自然属性和社会属性是统一的又是矛盾的，因此人的本质属性是复杂而多元的。在《关于费尔巴哈的提纲》中，马克思专门对人的本质进行了论述：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。人的自然属性决定了人在本能上具有利己倾向；然而，人所具备的社会属性决定了唯有利他、利社会方能实现真正利己。依据马克思主义的人性理论，党内法规的制度建设主要在于积极防止为恶，并积极鼓励为善，让人不敢不能并且不愿意为恶，进而达到利人、利己、利社会的终极目的。当前，党内法规的制定正是建立在马克思主义的人性理论基础之上，即在党内严格要求党员在执政过程中积极为善，并在实现利他、利社会的过程中实现利己，进而达到个人与社会相统一的目的。

（二）马克思主义的利益理论

马克思认为：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益息息相关”。在人类利益获取方面，唯有实现利益的共同，方能真正贯穿整个人类社会的进程，从而真正把握人类的思想脉络，找到解决问题的路径。在社会生产生活中，自然资源和社会资源占有的不平等、不充分将导致利益冲突，进而带来社会冲突。在这一时代背景和理论前提下，作为化解社会冲突的重要方法，“防止利益冲突”的理念被诸多国家引入近现代制度建设中。因此，在制定党内法规的过程中，需要考虑个人利益与社会利益的共同与不同。尤其是在社会主义市场经济条件下，人与人、人与社会之间的矛盾日益突出。因此，要更加自觉地以马克思主义的利益理论为指导，以制度的改革创新，有效地解决人与人、人与社会之间存在的利益冲突问题。与此同时，在执政党依法行政过程中，需要防止权力运行和职务行为受公共利益之外的其他因素影响，确保人民赋予的权力用来为人民谋福利。此外，还要满足党政干部的合理利益诉求，真正筑牢依法办事的制度基础和物质基础。

（三）马克思主义的普遍联系观点

唯物辩证法认为，世界是普遍联系的，联系又是有规律的。普遍联系的规律性表现为不同层次、不同方面、不同领域的系统和领域。依照该原理，党内法规的制度建设不能头痛医头、脚痛医脚，更不能打补丁式的修修补补，而需要运用普遍联系的理论思想，从顶层设计开始，逐步向下层推进。因此，在党内法规的制定中，党在执政过程中要明确把握规律和自觉遵守规律，以法治思维和全局视野来对执政的各方面、各层次进行统筹兼顾，科学设定党内法规的制度建设的基本规则；此外，党在执政过程中还需要准确把握经济社会发展的基本方向，在关键领域、重点项目及基本任务上，加强秩序管理，有计划、有步骤、有组织实施党内法规的基本规定，并采取普遍联系的方式，将党内法规所设定的基本制度和国家法律普遍、广泛的统一起来，全面推进中国特色社会主义事业。

（四）社会主义初级阶段论

作为马克思主义中国化的理论成果，邓小平理论明确认为，中国目前仍处于社会主义初级阶段，并将长时间处于社会主义初级阶段。党内法规不可能完全脱离经济社会发展单独存在，尤其是由计划经济向市场经济转变中。在规范执政行为过程中，需要更为严格的党内法规来对执政人行为进行调整和约束。同时，改革开放需要一部分人先富起来，而后带动更多的社会成员实现共同富裕。由于个人的视野高低及长远，导致社会成员在实现贫富差距变大的过程中出现了一些不利于社会发展的思潮，尤其是执政人员更容易受到这股思潮的冲击，开始出现“以权谋私”、“以法谋私”的情况。在当前要解决这一问题，在执政人员的选拔任用方面尤其重要。但周围环境的不同，对执政人员的影响和改造存在差异，从而出现各类执政人员腐败的事件。因此，需要制定严格的国家法律制度对社会全体成员的行为规范进行调节；更需要在党内采取更为完善、规范的党内法规，指导和规范执政者的行为，将权力装进制度的笼子，实现对党和政府内部治理问题的解决。

二、党内法规的“法律”属性分析

事实上，党内法规是在马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想基础上形成的，符合我国社会进程以及满足社会发展需要。完善党内法规既是发展和巩固我国社会主义发展的顶层设计需要，又是适合社会主义社会建设的重要方式。从内容上来看，国家法律是由国家立法机关制定并通过国家机构从而强制实行的规则体系，包括了对全社会成员权利义务的规定；党内法规则是对全体党员具有普遍约束性，是用于调节党员行为规范的制度体系，反映了广大人民群众的意志，也具备法律的基本属性。

（一）党内法规是执政党的意志体现，更是国家统治阶级及人民意志的重要体现

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，中国社会主义事业的领导核心，中国各族人民利益的代表者，因此其所制定的党内法规是全国人民的意愿和集中利益的反映。同时，党内法规在制定过程中，也采取广泛听取意见建议，切实贯彻党的群众路线而形成的结果，因此党内法规与国家法律在某种程度上是具有一致性的，即体现人民意志的重要形式和载体。

（二）党内法规是规范共产党员之间权利义务的基本手段

党内法规在形式上也表现为对党内成员之间关系的调整，并赋予党员相应的权利和义务。虽然其针对对象不是所有公民，但却针对中国共产党的全体成员及组织，所规范的是共产党员的执政权利和执政行为，因而在目前行为体系中，尤其是在执政体系中充分表现出其重要性和关键地位。

（三）党内法规是具有双重属性的规范性文件

党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有双重属性的规范性文件。在法律特征上，在广义的“法”与其它社会现象的比较中，党内法规可被纳入“法”的范畴；在政策特征上，在国家法与党的政策的对比中，党内法规基本属于政策的范畴。因此，党内法规的双重属性归根结底来自现实政治体制，是领导权威赋予了党内法规以某些类似于国家法的特征，同时也使执政党的功能保留了政策特征。因此，有必要对党内法规与国家法做出区分，正确地发挥其在国家治理体系中的重要作用。

三、党内法规的制度体系构建

（一）党内制度体系

党内制度体系是党内法规制度体系的重要组成部分。党内制度的制定权限不再局限于党的中央组织、中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委；省级以下的党组织也可制定和出台相关的党内制度。不过，下级组织出台的党内制度应与上级组织出台的党内制度或者是党内法规相一致，恰如下位法要与上位法相一致。从规定内容而言，党内制度基本包括了党内法规所规范和适用的领域和范围，涵盖了民主集中制、党代会制度、党委会制度、党员权利保障制度等基本制度，也包括了党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、发展党员制度、干部考察公示制度、基层党组织“三会一课”制度等具体制度。构建在党内法规基础上的党内制度大致由基本制度和具体制度组成。因此，党内制度体系在保障党内政治生活的正常化方面有着不可替代的作用。

（二）党内规范性文件

党内规范性文件也是党内法规的重要组成部分。党内规范性文件包括各级党组织制定出台的旨在规范党组织工作、活动和党员行为的决议、决定、意见、通知等，一般表现为红头文件。从2012年6月开始的中央党内法规和规范性文件集中清理工作是对新中国成立以来的中央文件进行全面筛查，梳理了规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件，其中大量的是以规范性文件的形式予以发布的。党的十八届四中全会要求，“禁止地方制发带有立法性质的文件”，其宗旨在于约束和规范地方党组织制定规范性文件的行为。因此，在推进党内法规制度体系建设中，需要严格规范党内规范性文件的制定程序，即党的地方组织、基层组织制发的规范性文件需要及时清理、备案。

（三）党内法规与国家法律的衔接和转化

在全面推进依法治国过程中，需要紧抓国家法律和党内法规这“两手”，并且“两手”都要硬。在新时代，社会转型和经济建设需要注重立法，包括国家法律制定和党内法规建设。党内法规中能用国家法律依法确认实施的，则主要通过法律的手段予以转化，不再通过党内法规进行指导。从终极目标来看，最终实现党内法规成为对党内事务进行规范，且党内法规调整的对象主要为党员。因此，需要构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，即在党内法规建设中以党章为核心，制定和出台一系列规范党组织工作和党员行为的基础性准则、条例、规则、规定、办法、细则等规范。