深化依法治国实践与人民政协民主监督法治化

□ 雷兆玉

人民政协民主监督是深化依法治国实践的一个重要课题。习近平总书记在十九大提出“深化依法治国实践”。2018年3月4日，习近平总书记看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员，并参加联组会，发表重要讲话，指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”认真学习贯彻习近平新时代人民政协民主监督思想，促进新时代人民政协民主监督法治化，意义重大而深远。

一、人民政协民主监督法治化的价值意蕴

（一）人民政协民主监督的含义明晰

广义民主监督是指国家为了保障人民的政治权利，实现社会主义民主，防止国家机构和公职人员滥用权力而建立的各种监督制度。狭义民主监督是专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产党以批评、建议为主要形式实施的监督，它仅包括人民政协民主监督和参政党（民主党派）民主监督。

人民政协的民主监督是社会主义民主政治实践的重要探索，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是我国民主政治运行程序中的重要环节，是人民行使监督权力的重要形式，是人民政协的主要职能之一，在我国政治生活中具有重要作用和独特优势。

人民政协民主监督和参政党民主监督的内容和形式是有所不同的。特别是在监督内容上，人民政协民主监督的对象和范围更加宽泛，内容更多，其属性更多体现为社会监督。而民主党派的民主监督更多地是对执政党及其党员履职为政行为的监督，其属性为政党监督。

托克维尔说：“没有一个伟大的人物不具备美德，没有一个伟大的民族—几乎可以进一步说，没有一个社会不尊重权利。”人民民主是人民的神圣权利，是中国特色社会主义的生命，是习近平新时代中国特色社会主义政治思想的重要内容。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是社会主义民主生命活力的体现。

（二）人民政协民主监督的性质明确

人民政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设中的重要环节，是一种把体制内的监督与体制外的监督结合起来的重要监督形式。

人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。

人民政协的民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督，而是一种以体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督。它是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督形式。人民政协民主监督具有政治性，它不同于一般的社会监督，切不能以社会监督取代政治监督。

人民政协的民主监督是依照政协章程开展的一种特殊形式的民主监督。人民政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督，它是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。人民政协的民主监督必须借助于人民政协的组织形式，脱离了这个组织形式就会使人民政协民主监督无所依侍。

人民政协的民主监督和我国其他各种监督一样，都可以发挥对权力运行的制约和监督作用。人民政协的民主监督作为我国政治监督体系的重要组成部分，不是做做样子、走走形式，它的监督必须是有约束力的。

（三）人民政协民主监督的特点明朗

一是政治性。我国社会主义监督是由多形式、多角度、多层面构成完备的社会主义监督体系，主要包括党的监督、人大监督、行政监督、民主监督、舆论监督、群众监督等，显然，民主监督是一种政治性的监督。

二是合作性。监督可分为对抗性和合作性的监督。人民政协对执政党和政府的民主监督，不是为了改变执政党和政府的地位，而是要改进执政党的领导和政府的工作，这对于加强和改善中国共产党的领导，健全社会主义监督体系，有着重要而独特的作用。

三是非强制性。人民政协不是国家权力机关，民主监督，靠的不是权力，不带有强制性，靠的是真知灼见、以理服人、社会影响力。

四是外力性。人民政协的民主监督是一种外部监督，它是通过提出意见、批评、建议的方式对执政党和政府进行的政治监督。

五是相互性。人民政协是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构和发扬社会主义民主的重要形式。各民主党派通过人民政协对共产党进行监督，是参政党对执政党的监督，是我国政党制度的一项重要内容。同时共产党对民主党派也实行监督，使之能够与共产党通力合作，共同推进社会主义事业的发展。

六是抽象性。人民政协监督活动和监督行为，都是在深入调查研究的基础上，经过反复讨论和理性的提升之后慎重地提出和实施的。因而具有层次高、理性强的特点。

七是组织性。人民政协的民主监督不同于一般群众的分散监督，它是在政协组织中，按照一定的章程，通过一定的程序来实现，比一般群众的监督更具有影响力和权威性，因而具有相对的独立性和客观性、科学性和说服力。

（四）人民政协民主监督的优势明显

一是主体的代表性和群众性。人民政协的民主监督是体现了广大人民群众意志的监督，有利于执政党和政府及时地听到来自不同方面的意见，能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来，代表和反映最广大人民的利益。

二是内容的广泛性和丰富性。人民政协民主监督，主要是通过国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况来实现，既有对外又有对内的特点，是全方位的双向监督，具有广泛性和丰富性。

三是形式的多样性和灵活性。人民政协民主监督的形式多种多样，既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，各个层面构成一个整体，具有全方位、多样性和灵活性。

四是结果的实效性和高效性。人民政协通过组织多样化的活动，将履行职能贯穿于活动的全过程，保证了民主监督的经常性。它来自于政协这个具有最广泛代表性和包容性的政治组织，因而具有很大的政治和社会影响力，受到普遍的重视，特别会受到被监督者的重视。人民政协人才济济，智力雄厚。他们履行监督职能时不是情绪化地提出问题而是进行冷静的理性思考，因而具有较高的准确性；他们的监督不是外行而是内行的监督，常常会提出具有针对性、前瞻性的意见和建议，能够抓住要害处，讲到点子上，收到良好的效果。

五是监督的综合性与相融性。人民政协的民主监督兼有体制外监督和体制内监督特点和优势的监督方式，因而具有综合性和相融性。

（五）人民政协民主监督的价值明达

一是中国政治文明建设的重要标志。民主监督作为一种政治监督和中国共产党在政协中与各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督，是整个监督工作最重要的组成部分之一。这种监督对于帮助党委、政府及时全面地了解群众呼声，准确科学地实施决策，避免和减少工作中的失误，推动和改进工作，促进经济和社会发展，构建社会主义和谐社会均具有不可替代的作用。

人民政协发挥民主监督的重要职能作用，必须将自身的理论思考和实践探索纳入社会主义政治文明这一宏观框架内，更积极、更主动、更深入地推动当代中国的政治文明建设。

二是社会主义协商民主的实现形式。人民政协民主监督是“协商式监督”，具有三个特征：从基本原则上体现协商式监督；从方式方法上体现协商式监督。一方面是会议监督，政协常务委员会会议、主席会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等都会安排一定数量的监督性议题，政治协商寓于民主监督；另一方面是视察监督，人民政协根据每次监督任务组织委员视察团，深入实际、深入基层、深入群众，听取情况介绍，实地察看，座谈讨论。从流程程序上体现协商式监督，无论是监督议题的确定，还是监督活动的组织以及监督意见的办理，都要经过充分协商。

三是深化依法治国实践的重要路径。习近平在党的十九大报告中指出：“深化依法治国实践。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”人民政协的民主监督鼓励真诚而不敷衍的交流、尖锐而不极端的批评、热烈而不对立的讨论，能够更广泛地包容各行为主体、更制度化地促进利益表达和利益协调、更理性地释放社会情绪、更切实地在共识基础上推进科学民主依法决策，从而更有效地推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、人民政协民主监督法治化现状

（一）人民政协民主监督的非法治化问题

一是法治思维不强。一方面，一些党政领导者将共产党的领导片面理解为统一一切、决定一切，将相互监督错误理解为共产党只能监督别人而不接受外部监督。另一方面，一些政协领导和委员认为，政协在“四大家”里只不过是摆设，随声附和而已。一些政协组织和委员疏于履行职责，将政协委员的头衔仅看作一种荣誉，抑制了政协自身的积极性、主动性功能的发挥。

二是法治程度不高。改革开放以来，人民政协在民主监督方面取得了一定的进展，其根本原因在于民主监督的制度化、法制化程度有一定提高。但是，关于人民政协民主监督至今还缺乏具体法律规定，致使民主监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，有碍民主监督工作的“到位”。

三是法治机制缺失。政协民主监督缺乏完善的运行机制、保障机制和反馈机制。监督乏力、法规不完善，制约机制、保障手段受限，组织机构不健全，履职尽责的自我约束机制不严；民主监督外部机制制度化、规范化、程序化进展缓慢，监督无章可循，弹性很大，往往事后表态支持的多，事前参与主动影响的少；机制建设停留口头多，落实行动少；委员被动接受履行监督责任多，主动要求行使监督权利少。

四是法治监督乏力。人民政协拥有对领导、立法、行政进行监督的权利，但权利不等于权力，权利可以使用也可以放弃。

五是法治能力不足。民主监督与群众期望、社会需求还有一定距离。有的政协对委员民主监督积极性的调动缺少办法；有的政协委员由于个人自身素质和知情参政因素，对监督内容调研不够，提出的建议和批评角度不高，深度不够，内容不广，对推进工作改进作风指导性不强。监督队伍建设重推荐，轻规范，缺少应有跟踪，委员主体作用和集体智慧没有发挥。民主监督组织的专业化程度、科学化水平不高。

六是法治形式简单。已经出台的法律法规，对民主监督的内容和形式上的规定仅是一个原则性的规定，同丰富的实践相比，还有很大的展开空间，特别是随着人民政协民主监督制度化、规范化程度的提高，更多的民主监督形式应被开发出来。

（二）人民政协民主监督的非法治化原因分析

一是思想认识不够充分。对人民政协民主监督的非法治思维是长期存在的。在思想上，缺乏对民主监督的充分认识和应有正确理解，行为上漠视民主监督、应付民主监督、抵制民主监督。错误认为民主监督是无事多事，无事挑刺，多此一举。部分基层政协领导认为民主监督缺少法律权威，随意性大，不好操作，加之对一些决策无法监督，对热点问题不敢监督，对难点问题无力监督，普遍缺乏监督热情和监督责任。政协委员双重身份，怕越位、怕添乱、怕惹麻烦，加之民主监督本身的非强制性，监督时间随意性和监督结果的不确定性，畏难情绪大。

二是法制设计不够全面。民主监督作为“自下而上”的非权力性监督，主要是通过提出建议和批评协助党和国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义。它不具有法律的约束力和纪律的强制性，其意义和作用往往不容易被人们所理解，在实际生活中也往往被一些领导人和工作部门所忽视。

三是工作机制缺乏创新。民主监督作为人民政协三大职能之一，虽然与人民政协一起经历了66年的发展，但相比其他两个职能，却还是政协最薄弱的环节。一方面是自身职能性质的原因，另一方面就是监督机制缺乏创新性或是创新不够深入完善。

三、人民政协民主监督法治化的全面完善

（一）深入学习全面依法治国战略思想，提高人民政协民主监督的思想认识

一是增强政治性，把握人民政协民主监督的正确方向。

习近平总书记在今年两会期间参加民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员联组会的讲话提出“中国特色社会主义进入新时代，要求我们坚定不移巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥多党合作独特优势，发展社会主义民主政治，为决胜全面建成小康社会而团结奋斗。”“我们应该不忘多党合作建立之初心，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，把我国社会主义政党制度坚持好、发展好、完善好。”我国各民主党派、无党派人士要增强“四个自信”，增强政治定力，积极建言献策，广泛凝心聚力，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利作出新的更大贡献。要坚持在中国特色社会主义政治架构中把握前行方向，坚持人民当家作主和依法治国的有机统一，使民主监督工作切实与党政目标同向、工作合拍、行动一致，同心同向同行，最大限度地为党和人民的事业凝聚共识、汇集力量。要自觉在党和政府工作的大局中，找准关键点、切入点、共振点和着力点，提升民主监督工作的科学化水平，把民主监督融入服务和推动科学发展、为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦服务，为维护社会和谐稳定、维护国家主权安全发展利益服务，为保持香港澳门长期繁荣稳定、实现祖国完全统一服务。

二是增强人民性，坚持人民政协民主监督的为民宗旨。必须识民情、接地气，坚持发挥政协联系面广、代表性强的优势，积极拓展社情民意表达渠道，努力做好社情民意的收集、整理和报送工作，切实把群众的意愿作为民主监督的基础。必须坚持把以人为本、履职为民作为谋划工作、开展监督的根本理念，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，忧民之所忧、想民之所想，自觉把人民群众的关切作为民主监督的重点。

三是增强协调性，凝聚人民政协民主监督的工作合力。人民政协要积极主动地争取党和政府对民主监督工作的重视和支持，把政协民主监督作为民主政治建设的一个重要方面着力推进，把政协民主监督作为改进工作、推动发展的一支重要依靠力量，为政协民主监督的顺利进行提供政治保障、创造环境条件。

四是增强时代性，拓展人民政协民主监督的途径方式。做好新形势下政协民主监督工作，需要自觉顺应时代要求，积极拓展民主监督的内容和途径，创新民主监督的载体和机制，提升民主监督的层次和实效，以更好适应社会主义民主政治建设的需要。

五是增强针对性，提升人民政协民主监督的实际成效。认真聚焦全面深化改革中的重大问题开展民主监督，把工作着力点放在全面深化改革、促进科学发展规划的制定上，放在全面深化改革、促进科学发展措施的完善上，放在全面深化改革、促进科学考评机制的建立上，围绕贯彻落实党和政府重大决策部署开展民主监督，围绕党风政风行风的改进和发展环境的创优开展民主监督。

（二）协调推进新时代全面依法治国战略布局，加强人民政协民主监督的制度建设

一是建立人民政协民主监督的公开制度。首先，要建立公示制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，有关政务信息都应及时向人民公开。其次，要建立听证制度。针对社会热点问题，人民群众关心的问题，以民主党派为主，邀请群众代表参加，请有关部门就特定问题进行专项说明，并直接答复和办理有关意见和建议。最后，要建立民主监督情况发布制度。

二是建立人民政协民主监督的评议制度。可以由政协出面组织民主党派及各界人士，依照政协职能，围绕团结和民主两大主题，针对人民群众普遍关心的热点、难点和重点问题，定期或不定期对有关部门的工作及作风进行检查、评议，提出批评意见和建议，供有关部门参考。

三是建立人民政协民主监督的合作制度。通过一定的制度设计，将人民政协的民主监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成合力，共同发生作用，把人民政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。

四是完善人民政协民主监督的保障制度。民主监督的保障制度，是政协搞好民主监督的基础性条件。一方面，可以参照人大代表的身份保障制度，用法律明确规定，对政协委员通过正常渠道提出的批评、建议和意见要做到发言免责。另一方面，可以考虑对省级及以下的民主党派对同级中共党委和政府的监督，采取可以同时向上一级中共党委和民主党派中央报告，从而获得更高层面的支持和保障，也使监督的角度更宽、力度更大。

（三）整体把握习近平新时代全面依法治国战略要求，提高人民政协民主监督的素质能力

一是充分发挥政协委员的重要作用。政协委员是人民政协工作的主体，在政协民主监督中离不开政协委员的参与和努力。民主监督要真正取得较好的效果，离不开政协委员自身积极性的提高。

二是创新政协民主监督的基本形式。人民政协民主监督的主要途径是协商讨论和批评建议。新时期，要加大民主监督力度，必须与时俱进，不断创新，积极探索民主监督的新形式。

三是完善政协民主监督的工作机制。要提高民主监督的效果，一个重要方面是加强民主监督运作的程序化建设，可设立调查了解、发现问题与选定课题、决定特定问题专项调查的联系程序；设立调研结果与提出具体监督提案的衔接程序；设立基层组织日常民主监督活动与上级组织监督工作的转换程序及专项助理人员的配备程序等。

（四）高度重视习近平新时代全面依法治国战略规范，完善人民政协民主监督的法治法规

一是完善《党章》《宪法》《章程》对人民政协性质的规定。事必有法，然后可成。同时，“天下大事，不难于立法，而难于法之必行。”在新的历史条件下，坚持和完善中国共产党领导的多党合作制度，使人民政协切实履行政治协商、民主监督、参政议政的主要职能，还必须从法律上进一步明确中国人民政治协商会议在国家政治生活中的性质、地位及其应当履行的职能。

二是完善《党章》《宪法》《章程》对人民政协职权的规定。要进一步明确，中国人民政治协商会议不但是中国人民爱国统一战线的组织，而且也是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，确切地指出政治协商制度质的规定性，需要进一步完善。

（五）深化领会习近平新时代全面依法治国战略措施，提高人民政协民主监督的科学质量

一是增强人民政协民主监督的公开性。要沿着“公开-知情-参与-监督”一路走下去，使权力在阳光下运行，让人民群众知道党和政府在做什么、自己监督什么、怎么监督，产生实质而不是标签式的民主监督，从而有效遏制腐败。要始终坚持履职为民的立场，把群众满意度作为民主监督工作的评判标准。

二是完善人民政协民主监督的制度性。要在民主监督制度上完善制定、狠抓落实、务求实效，着力构建内容科学、程序严密、配套完整、有效管用的民主监督制度体系，坚持用制度管权、按制度办事、靠制度用人、凭制度理财，切实提高民主监督制度的执行力，让民主监督制度硬起来、行得通、用得好。

三是提高人民政协民主监督的科学性。要始终注意把民主监督纳入法制化、制度化的轨道。按照法律规定行使民主监督权利，既使民主监督有法可依，确保群众自身的权利和安全，又使民主监督持久有序和理性地进行，特别是不搞政治运动式的民主监督。提高民主监督的科学化水平，做到党内民主监督和人民民主监督相结合，以党内民主监督带动人民民主监督；做到建设监督制度与培育监督文化相结合，创造良好的廉政监督条件；做到规范和创新相结合，增强民主监督活力；做到自上而下监督和自下而上监督相结合，重心向下夯实反腐倡廉工作的基础。总之，民主监督要找准方位，坚持方向，讲求方法，循序渐进，健康发展。

习近平总书记指出：民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。人民政协是人民民主的重要形式，应当在理论创新、制度创新、工作创新的实践中，丰富形式，畅通渠道，为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥更大的作用。