周恩来大力推进协商民主

胡晓青

回望中国革命和建设实践过程，我们能找到成功践行协商民主理念的生动实践。在中国共产党的领导下，协商民主一开始就作为一种重要的民主形式存在。周恩来就是推进协商民主实践发展的先驱，他在革命和建设时期从不同方面推动着协商民主的发展。

“国家和人民的大事，能在协商的空气中求得解决”

1922年，党的二大通过的《关于“民主的联合战线”的决议案》，提出与其他党派“互商”的概念。抗战时期，在敌后根据地，为了巩固和扩大抗日民族统一战线，加强抗日民主政权的建设，中共中央决定实行“三三制”，吸纳党外进步人士、民主党派成员作为政权建设的参与者。1941年，毛泽东《在陕甘宁边区参议会的演说》中强调：“我们不是一个自以为是的小宗派，我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”“三三制”政权建设开始了“協商”决策事务的历程，可以看做是党对协商民主这一民主形式的有效实践。

周恩来是在政治领域内运用协商的倡导者。抗战时期，为反对国民党一党专政，周恩来作出了大量努力。1944年10月，周恩来在延安发表演讲，阐明了中国共产党要求召集紧急国是会议，取消一党专政，成立民主联合政府的理由和主张。在这次演讲中，周恩来首先深刻地揭露和批判了国民党的一党专政制度对国家民族造成的严重危害，强调指出：“在政治方面，国民党当局是死死守住一党专政，个人独裁，绝不容许有多党政治、人民民主的。”1945年4月，党的七大提出抗战胜利后的目标是建立联合政府，建立一个独立、自由、民主统一和富强的新国家。周恩来在发言中提出建立民主政府，反对国民党以“主人”姿态搞“大包办”，建议“大家坐下来开圆桌会议，一道商量”。1945年8月15日，日本宣布无条件投降，中国人民取得了抗日战争的胜利。日本投降后，蒋介石连发3封电报邀请毛泽东到重庆“共定大计”。为着国家和民族的命运，毛泽东亲赴重庆谈判。其实，当时国共谈判已经进行了好多年，周恩来一直是主要代表，这一次仍是主要代表之一。1945年9月10日，双方在讨论政治会议问题时，周恩来认为“所谓政治会议，即党派协商会议”，并提出了协商会议的5点内容。当时经过双方代表多次交换意见，国民党方面不得不同意中共方面关于召开政治会议的主张，但是仍要求不用党派会议或政治会议的名称。国民党代表王世杰提议会议名称以政治协商会议为好，得到了周恩来等人的认可。于是，政治协商会议的名称及其任务便正式商定下来，并写进了《国共双方代表会谈纪要》（“双十协定”）。协定的第二条规定：“关于政治民主化问题：一致认为应迅速结束训政，实施宪政，并应先采取必要步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题。”

1946年1月10日，政治协商会议（旧政协）在重庆国民政府礼堂开幕。中国国民党、中国共产党、中国青年党、中国民主同盟、无党无派社会贤达5方38人出席。经过数十次会议，政治协商会议达成改组政府、整编军队、制定和平建国纲领、召开国民大会、制定宪法草案等5项决议案。周恩来在会上强调各党派“要互相商量，不要独断。既然是政治解决，就要互相协商，而不是一方面决定了，通知别方面去做，这样是无法求得解决的”，认为“此次政治协商会议开会，……一定可以树立起一个协商的楷模”。政治协商会议给处于战火与独裁中的中国人民带来了和平民主的新希望。但国民党却撕毁协议，大肆逮捕进步人士。1946年3月1日，国民党召开六届二中全会，决议以一党意志修改政协决议。对此，周恩来发出严正警告：“政协的一切决议不能动摇或修改，这是由5方代表起立通过的，应成为中国的民主契约。谁要破坏，谁就是破坏今天中国的民主和平团结统一。”在中国人民争取和平民主的道路上，周恩来提出以协商方式来解决争议，反对国民党一党专政独断的政策，并强调协商结果是“民主契约”，为我们党在后来的工作中提供了新思路。政治协商会议已经在人民中留下了不可磨灭的印象，以协商方式解决国事的理念已经深入人心。

“新民主主义的议事精神在于事前的协商和反复的讨论”

1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府”。5月1日这天，毛泽东致函民革中央主席李济深和民盟中央常委沈钧儒，以协商的口气具体提出了召开政治协商会议的时间、地点、参会党派和原则、实施步骤等，提议由中国国民党革命委员会、中国民主同盟中央执行委员会、中国共产党中央委员会于本月内发表三党联合声明，以为号召。5月7日，中共中央电示上海局，明确指出：准备邀请各民主党派及重要人民团体的代表来解放区商讨召开政治协商会议，同时还强调：必须由参加会议的每一个单位自愿同意，不得强制。

在中共中央的精心安排下，从1948年起，各民主党派、无党派人士等进入解放区。与广大民主党派和无党派人士有着密切交往的周恩来亲自领导了对民主人士的接送。周恩来专门指示上海的吴克坚与香港的潘汉年：对于民主党派头面人物，不能像对待党内同志一样，把人家叫来开会，而是要一家一家地登门拜访。周恩来开出一份拟邀请人员名单：“拟邀请李济深、冯玉祥、何香凝、李章达、柳亚子、谭平山、沈钧儒、章伯钧、彭泽民、史良、邓初民、沙千里、郭沫若、茅盾（沈雁冰）、马叙伦、章乃器、张炯伯、陈嘉庚、简玉阶、施复亮、黄炎培、张澜、罗隆基、张东荪、许德珩、吴晗、曾昭抡、符定一、雷洁琼及其他民主人士前来解放区参加协商。”各民主党派、人民团体和无党派民主人士热烈响应“五一口号”，拥护中国共产党重新举起政治协商的旗帜。周恩来说：“凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”中国共产党人已经把“协商”看成是新民主主义即人民民主的重要内涵，协商民主是中国共产党领导的充分保障各阶级、各社会力量最广泛团结与联合的新型民主。

政协担负协商的伟大使命

“五一口号”发布后，得到了各民主党派人士的广泛回应。新政协筹备会和新政协主要任务的协商，主要在香港、哈尔滨和河北平山县的李家庄三地同时举行，在中国共产党和民主党派之间以及各民主党派之间进行。1948年11月25日，中国共产党和各民主党派达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》。新政协筹备会和新政协的具体参会者的协商，时常函电往返，费时达数月之久。毛泽东、周恩来经常参加讨论。各民主党派领导人李济深、谭平山、蔡廷锴、沈钧儒、黄炎培等参加了这一工作。经过两次筹备会议和8次常委会协商，历时3个多月，最后确定参加新政协会议的5个方面的代表名额共662人，其中党派代表142人。

1949年6月15日，“新政协”筹备会议开幕。周恩来在新政治协商会议筹备会第一次全体会议上指出：“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”政协担负着协商的重大使命。1949年9月中国人民政治协商会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建立，这使协商精神在中国现代民主制度中得到正式体现。

通过广泛协商，大会制定出具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。此外，对新政协名称、新中国国名、革命胜利后民主党派前途、国旗、国徽和国歌等问题，各政党都进行了充分协商。在此后的实践中，协商的领域相当广泛，涉及政治、经济、法律、外交等方面。只要是国家和政府的重大决策范围内的议题，中共都与各民主党派进行协商。在政府的人事任免上，中共听取多方意见，体现了人员安排上的协商民主。经济方面，中共制定的年度财政预算，都会在政协会议上以报告的形式向民主党派通报，并积极吸收各党派意见。同时，大会多次共同讨论关于发行公债的问题。法律方面，大会协商讨论了土地改革法、婚姻法，协商审议了其他重要法案。外交方面，大会除了协商抗美援朝、与苏联签订条约等事宜，还积极就维护祖国的领土完整、侨民等问题进行民主协商。1949年9月7日，周恩来在政协第一届全体会议召开前向政协代表作的报告中指出：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”周恩来把协商作为新民主的一个重要特点给予肯定，成为新中国成立后发扬民主的一个重要原则。

政协机关是发扬民主的主要形式

1949年政协会议召开前，周恩来就曾对政协代表说明：普选以前，政协代行人大职权，普选以后政协全体会议不再代行人大职权，“但是它仍以统一战线的组织形式存在，国家的大政方针，仍要经过人民政协协商”。在这里，周恩来明确指出政协的主要工作方式是协商。他把政协采取的协商方式作为新民主的形式加以阐发：“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。”所以，周恩来一针见血地指出：“我们反对的是旧民主主义议会制度，因为它不是事前协商，只是便于剥削阶级政党间的互相争夺，互相妥协，共同分赃的制度。”“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解。然后再拿到会议上去讨论决定。达成共同的协议。”新中国成立初期，许多事情周恩来都指示拿到政协去协商讨论，做到集思广益，广泛听取各方意见。

周恩来是第一届全国政协副主席，二、三、四届全国政协主席，所以他十分重视人民政协在协商民主中的不可替代作用。1954年全国人民代表大会成立后，毛泽东专门召开党派座谈会，阐述人民政协作为各党派的协商機关存在的必要性。周恩来进一步提出，在政协任职必须具备一个前提条件，就是要学会民主协商，善于运用民主协商的方式解决问题、开展工作。在政协的各种会议上，他反复强调“事先协商”“互相监督”。他指出提案是政协发扬民主的重要渠道，视察是扩大民主、进行监督的重要方式。他率先垂范，高度重视发挥人民政协的作用。在他的提议下，全国政协第三届一次会议同第二届全国人大一次会议同时召开。从此，政协全国委员会历次全体会议都与全国人民代表大会同时召开，政协全国委员会委员列席全国人大会议。

1957年4月，周恩来在中共浙江省委扩大会议上发表讲话，指出：“我们是6亿人口的国家，要把6亿人的生活搞好，建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主，是不可能做得好的。因此，互相监督的面还要扩大，不能缩小。”人民政协应该怎样去监督呢？周恩来提出：“我们的人大代表，还有政协委员，每年应有两次到人民中去直接视察工作。他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做得恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。就是说可以去找岔子。”其次，就是要信息公开，把批评政府的发言公布出来接受监督。

周恩来对人民政协开展民主监督的方式方法的探索，对我们更好地开展民主监督工作，有深刻的启示意义。