领导干部海洋资源资产离任审计研究

■邓楚蓉

一、国内外相关研究的现状综述

在对国内外环境审计、经济责任审计、自然资源资产审计及海洋资源资产离任审计等相关文献研究后，发现国内外对领导干部海洋资源资产离任审计的研究成果并不多，还基本上处于真空状态。国外虽然开展的环境审计相关的研究较早，成果也较为丰富，但是并没有系统的研究自然资源资产审计的内容。而我国虽然开展了超过 30年的经济责任审计、资源环境审计，但就领导干部资源资产离任审计而言，它可以算是一种全新的审计行为，并且未有现成的、可供复制的审计模式。在梳理我国对领导干部海洋资源资产离任审计的相关研究文献后发现我国在该领域理论方面的研究还不够深入，实践方面的开展，目前都是在对领导干部经济责任审计框架下作为一个小的子系统开展实施的，独立开展还存在现实的困难，所以要开展该领域方面研究实践还有很长一段路要走。海洋经济发展与海洋生态文明状况的改善有着现实的矛盾诉求，审计这一有力的工具，它的监督和评价职能将会在上述矛盾中起着调和、平衡的作用。因此，开展领导干部海洋资源资产审计的研究不仅能丰富中国特色社会主义审计理论体系，也有助于解决我国社会经济发展的现实困境。

二、透视领导干部海洋资源资产离任审计现状

（一）审计依据的相关法律法规存在漏洞。

海域使用权的颁发由海洋管理职能部门来掌控，土地证由国土资源管理部门来掌控，两者在具体业务上存在着一定的界线。在具体业务操作中，自然人或法人在取得海域使用权后，进行海域相关的经营管理行为以取得收益，但是还存在围填海后，海域使用权人要去国土资源部门换发土地使用权证，在此过程中，海域使用权所有者存在可能并没有去海洋管理部门注销海域使用权的情况，这会导致该所有者可能即会拥有海域使用权，又会拥有土地使用权，导致两证并存的情况，这将会对海域管理及土地管理上产生冲突。表现在以下三个方面：一是换发土地证由国土部门负责，海洋管理部门尚未与其建立有效的沟通协调机制来掌握海域使用权证换发土地使用权证情况。这可能会造成海洋管理部门不了解换发后地类情况或导致两证并存等情况的发生；二是海洋管理部门未与省国土部门协商制定相应的规定，规范海域使用权证换发土地使用权证的行为。这将不利于在换发权证过程中，有效预防该海域随意变更用途的情况的发生；三是海洋功能区规划未能与土地利用规划实现对接。

（二）海洋资源资产离任审计评价依据薄弱。

海洋资源资产负债表是通过建立海洋资源资产、负债及所有者权益核算账户的形式对我国国家和各个地区层面上海洋资源资产进行统计，通过对国家及各个地区的海洋资源资产的期初存量、期末存量建立分类核算，以及期间的增减变化量，这样可以对我国海洋资源资产起到多方面的作用：一是可以很好地摸清国家及各个地区海洋资源资产的“家底”，让政府部门及社会公众了解海洋资源资产的存量。二是可以通过海洋资源资产负债表的变化，容易了解海洋资源资产变化量。三是通过对海洋资源资产负债表的存量、变量的分析，可以利用这些数据作为领导干部的任用依据。四是审计、纪检监察部门等可以利用海洋资源资产负债表对领导干部的履行责任情况进行评价。十八届三中全会要求探索编制资源资产负债表，国家及各地区行政机关、社会各界学者也都开始了相关方面的研究，但是由于资源资产的复杂性，使得海洋资源资产负债表的建立不是一时半会就能完成的，是需要一定时间来完成的。

（三）领导干部海洋管理中承担责任界定不清。

政府部门所作决策往往是集体讨论的结果，因而要确定某个具体领导者在某决策中应该承担的责任是很困难的。同时，由于领导干部海洋资源资产离任审计工作仍处于摸索阶段，还没有出台类似于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》用以确定领导干部应当承担何种责任的文件。并且，作为责任界定基础的海洋资源资产产权制度、海洋资源资产管理保护考核评价体系、海洋资源资产登记制度等配套制度也未确立完善。无论是开发利用海洋资源资产，抑或是对其采取保护手段，从政策实施到效果初显很可能是一个长期而漫长的过程，这就决定了某些决策对海洋资源资产所产生的影响具有滞后性。极有可能存在的情况是，某任领导干部任期内海洋资源资产状况的变化是上一任乃至上上任领导所作决策产生的效果。而且必须要认识到的是，海洋资源资产离任审计由于其审计对象、内容等具有特殊性，其审计所覆盖范围宽泛、专业性要求强、时间跨度大可能会导致审计过程中捕捉到的海洋资源资产的变化情况是由现任领导干部的决策造成的。因而不难发现，前后任领导干部的责任划分面临着巨大困难。虽然国家对各省海域范围进行了划分，各省也在自己的管辖区域内对海洋资源资产进行开发利用，但它作为一种特殊的自然资源资产，其具有跨区域性，各省虽各自为利，但各海域政策的影响却能相互交织，这就使得在相邻区域领导干部的责任难以划分。

（四）领导干部决策和项目效果的显现具有滞后性。

审计时对发现的审计问题进行问责时，难以客观评价相关决策、项目的负面影响。如对渔业捕捞不加以控制就会造成生物量的减少，而生物量的减少并不是一下子就显现出来的，并且也不能仅凭生物量的减少就判定是由于领导干部有关渔业捕捞政策制定不到未造成的，还有可能是围填海、资源过度开采导致环境破坏的结果。因此，即便能判定渔业政策制定的不到位确实造成了生物量的减少，但对其造成影响的准确评估确实存在困难。

三、加强领导干部海洋资源资产离任审计的建议

（一）加快健全海洋资源法律体系。

党的十九大报告中指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”国家海洋局也应加快法治海洋的建设，依法治海，为实现海洋自然资源资产现代化管理打好基础。在加快健全海洋资源法律体系时，应重点关注三个方面：

一是尽快研究制订并出台我国的《海洋基本法》，通过法制化形式来固化海洋的发展目标、战略规划和具体实施细则。

二是探索建立已出台海洋法律的配套法规及体制机制。现有的许多海洋法律尚未配备有完备的实施细则，如《中华人民共和国海域使用管理法》中对海域使用权变更的规定、海域资产评估的规定等。

三是加强海洋管理部门的内部监督、权力制约机制。在海洋管理与保护的全过程，领导干部都要运用法治思维，厉行法治，依法办事。

（二）编制海洋资源资产负债表。

海洋资源资产负债表作为经济决策和环境资源保护的依据，同时也是领导干部绩效考核、责任评价的重要根据，应当从“价值量、实物量变化、质量”等多维度来衡量国家海洋资源资产，既要反映海洋资源资产存量、价值量在某一期间内的增减变化，又要能体现生态环境受影响的程度。

1.完善海洋自然资源产权制度。

海洋自然资源产权制度关系到海洋自然资产的归属关系、主体责任、主体权利、主体利益等多方面。目前我国海洋自然资源产权制度暴露出诸多问题，如产权边界不清晰性问题，一方面增加了海洋资源资产负债表编制的难度，另一方面造成各类自然资源之间监管责任的重叠或缺失，两者都对考核评价领导干部绩效、监督落实其生态环境责任造成不便。

2.运用信息化技术建立数据共享平台。

编制海洋资源资产负债表首先需要解决的就是业务数据采集问题，这是因为海洋资源资产包含生物资源、矿藏资源、能源资源、化学资源等多项资源，而这些资源数据的采集工作又涉及多个部门，因而需要建立共享平台，实现各相关部门之间资源数据的共享，提高工作效率。此外，一些审计人员反映，由于提供数据的各部门所使用的管理系统或软件不一致，导致数据缺乏统一口径、数据格式也五花八门，这给审计人员进行数据整合造成了巨大困难，而数据质量参差不齐的现象，也增加了审计工作量。因而，为了提高数据综合利用率和审计效率，建立数据共享平台时可以指定一个主管部门，专门负责协调解决数据统计口径不一致和统计误差纠正的问题，实行海洋资源资产数据的标准化、规范化管理。

3.探索编制海洋资源资产负债表。

首先，各地可以根据其海域特点确定资源种类，并依据各海洋资源资产的特征、稀缺性等标准对其进行排序；其次，在评估各海洋资源资产的价值时，可以从实务存量和价值存量两个维度，进行期初存量，当期增加量、当期减少量、期末存量的计量。需要注意的是，在编制资产负债表时，应把握住“期初存量＋本期增加量－本期减少量＝期末存量”这一主体原则，并侧重于反映领导干部在任期间海洋资源资产在存量上的变动情况。

（三）探索“同审同责”并建立责任追究制。

领导干部海洋资源资产离任审计在原先要求对领导干部经济责任审计的基础上，又增加了对其环境责任、生态文明责任的监督与评价，也即符合我国建设“十三五”规划的目标要求。审计人员在审查、评价领导干部任职期间海洋资源资产管理情况，制定的决策执行的情况及效果时，往往这些决策都是多个领导进行表决的结果。因此，在实施海洋资源资产离任审计时，可以探索建立“同审同责”的机制，这样不仅可以合理的分配利用审计资源，还可以明晰领导干部承担的责任。

对海洋主管部门领导进行离任审计时，评价其任职期间做出的决策对环境和生态文明建设的影响自然是必要的。但是在环境领域存在这样一个世界性难题，那就是环境问题具有滞后性。领导干部决策对环境的影响大多都是在项目运行多年后才能显现出来，所以，为了更加合理地评估这一影响，可以建立领导干部海洋资源资产生态环境损害终身追责制，把领导干部对生态环境责任的履行与对领导干部的绩效评估捆缚在一起，让生态责任如利剑悬空。“心有标尺,行有戒尺”，方能走远。

［1］最高审计机关国际组织（INTOSAI）环境审计工作小组（WGEA）.2002，从环境视角进行审计活动的指南(草案)［S］.

［2］2004，环境管理体系、要求及使用指南［S］.