聋子的耳朵空摆设———农村“三资”监管机构形同虚设

■饶仁贵

农村集体资金、资产、资源，就是我们简称的“三资”。它是广大农民群众长期以来共同创造的财富，是国家赋予广大农民群众最基本的生产资料，涉及广大农民的根本利益，是目前农村工作的热点和焦点。

目前农村财务管理的模式是“村财乡管”，即村集体财务在所有权、使用权和决策权三权不变的前提下，委托乡镇政府进行统一监督管理、统一收支核算。其目的是为了监督村级财务，杜绝村干部铺张浪费，乱开支的现象发生，以促进农村的党风廉政建设。主要做法：一是村级所有经费都进入乡财核算中心，实行收支两条线。二是乡镇成立了相应的农村集体“三资”监管领导小组及办公室，村级各项开支都必须由乡镇分管“三资”监管的领导签字审核把关；三是村委会成立了村务监事会、村务公开监督小组和民主理财小组，所有开支上会研究通过后方能入账报销。

在2017年江西省审计厅组织开展的全省惠农资金“一卡通”审计工作中，我们通过对所在县的部分行政村的村级财务“三资”（资产、资金、资源）管理情况进行审计，发现村级“三资”管理普遍存在着不少问题。本文就存在的问题、原因及对策谈一些粗浅的看法。

一、农村集体“三资”监管现状

1.村级报账不及时。按照财务管理要求，日清月结是出纳员办理现金出纳工作的基本原则和要求，也是避免出现长款、短款的重要措施。所谓日清月结就是出纳员办理现金出纳业务，必须做到按日清理，按月结账。但我们通过审计发生，村级报账短则半年、长则一年一次的现象成了普遍。由于集中报账，对每笔业务发生的真实性有关部门和领导也难以认定，无法审核把关，只能是签个字、盖个章走个形式。

2.大额支付现金。根据国务院《现金管理暂行条例》，不准大额使用现金，现金结算限额为1 000元，超过1 000元应以支票或银行本票或转账（电汇）等方式支付。审计发现，村级报账几乎都是使用现金支付，村报账员每半年或一年将各式费用票据汇总后到乡财所报销，乡财所根据费用票据金额填写现金支票，村报账员从银行取出现金后再转付给第三方。由于对票据的真实性难以认定，给别有用心者违规套取资金提供了方便。

3.大多以白条入账。为规范村级财务管理，农村经管部门根据“三资”监管要求，统一印制了“村工资（补助、劳务）支出单”、“村工作伙食费报销单”、“村农村小额资金报销汇总单”，但在实际操作过程中，“三单”成了万能单，村集体的各项开支填单就能报销。由于填制简单方便，有的村伙食费报销单特别多，个别村近三年伙食费每年都在七万元左右。

4.坐收坐支现象普遍存在。实行财务统管，乡办只管村里账，不管村里钱，形式上管账了，实质上没管住。有的村一年只报一次账，由于不按时记账，平时收支就在账外循环，坐收坐支现象普遍发生。部分村干部将自己所收取的村集体收入自行开支，年终用白条或发票和工资抵扣。

5.合同管理不规范。村级小型工程建设，像烤烟房维修、水坝加固、水沟清理、路面整治等项目较多，小的几千元，多的也才四、五万元，由于资金数额不大，合同签订简单随意，加之受自身素质局限，合同的签订不规范，要素不全、条款不明、权责不分；个别村干部违规发包，搞暗箱操作，甚或编造虚假项目套取资金。

6.“三议三管”监管流程流于形式。所谓“三议”就是村“两委”提议、村民主听证会参议、村民大会或村民代表会议决议，实际上“三议”就只剩下村委会干部的“一议”，其他的“两议”都被村委会干部越俎代庖了。至于乡镇农村集体“三资”监管领导小组办公室、县（区）或乡镇公共资源交易部门、乡镇经济合同中心、乡镇村级财务审核中心等机构和部门的意见走的只是一个过场甚或有的过场都不用走。

二、农村集体“三资”监管问题形成的原因

1.对农村集体“三资”监管重要性认识不足。

部分乡（镇）领导和村干部不够重视，造成各项制度执行和落实的力度不够。绝大多数村虽然制订了各项会计管理制度，但这些制度却仅仅是写在纸上贴在墙上，没有落到实处。有的村干部理财意识淡薄，在实际操作中，绕过理财小组直接办理“三资”事务，村民监督职能难以有效履行。村务公开流于形式，一些村往往对一些重大和群众敏感的问题进行回避，使群众无法了解到真实情况。

2.村级集体“三资”管理工作力量薄弱。

农村集体“三资”管理是乡镇财政和“三资”委托代理服务中心管理职能之一。但由于农村实行改革后将原来乡镇经管站职能弱化，交由乡镇财政所执行，由于财政工作量较大，人员流失严重，使其专门从事农村“三资”管理职能的人员缺失，监管力量严重不足。同时经管机构职能逐年弱化，从事经管工作人员年龄老化、青黄不接也是导致对农村集体“三资”工作管理监督跟不上的一个重要因素。财会人员的素质参差不齐，多数村委会会计人员学历较低，很少经过专门的业务培训，会计基础工作较差，缺乏会计业务知识，会计记账方法止于“流水账”。

3.对农村集体“三资”管理监督不力。

一是群众监督乏力。我国农村特别是边远乡村，大量青壮年外出务工，留守在家的多为老人、妇女和小孩，他们对村级事务的参与意识和民主监督意识不强，加上农村专业管理人员缺乏，乡镇及上级主管部门监督职能受限，农村“三资”的支配和管理基本上由几个村干部说了算。个别不廉洁的村干部公心不足借机敛财。二是对村干部制约不严。由于无有效的制度约束和惩处机制，加之村干部文化水平低，有的村干部不熟悉财会知识、财经法纪观念淡薄，导致村级财务个人说了算，长官意识严重。三是财务审计监督缺失。村级财务基本未接受过审计，村级审计监督成了“薄弱点”。四是会计监督不到位。乡(镇)对村级财务监督不到位，村会计的监督职责没有充分发挥，村级理财小组未履行监督职责，导致村级财务无人监管。

三、加强农村集体“三资”管理的建议

1.捋顺职能，明确责任。

管理模式的选择应因地制宜，不搞一刀切。我国农村地域辽阔，基础条件和经济发展情况差异性大，对经济发展较发达，基础条件好，民主机制健全，专业人员、机构等具备管理能力的乡村，应实行“村资村自管”模式，充分发挥村民自治和村集体自主发展经济的积极性，乡镇及上级主管部门主要履行业务指导、监管和服务职能，确保农村“三资”管理的合法性；对于经济欠发达，基础条件差，专业人员、机构等不具备管理能力的乡村，应实行“村资乡代管”模式，由乡镇设置以“村级会计委托代理服务”为主要内容的农村“三资”管理机构，履行对村级“三资”的代管职能；“三资”代管机构必须尊重村民意愿，履行民主程序，依法签订委托代理协议，明确双方的权利和义务，防止乡镇通过行政手段平调、挪用、处置农村集体“三资”，确保集体资产所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。

明确和细化各部门在农村“三资”管理中的职责。村民委员会是农村“三资”管理的责任主体；乡镇党委、政府是农村“三资”管理的组织者；农经部门是农村“三资”管理的业务主管部门；财政部门主要对农村“三资”履行会计指导服务和财政监督职能；审计部门应将农村“三资”管理纳入常规审计范围，建立定期和专项审计、村干部任期和离任审计制度；纪检监察部门应加强村干部及“三资”管理责任人员违纪行为的查处；各部门应设置农村“三资”专门或兼职管理机构及人员，既发挥各自优势，又统筹协调推进。从而建立起职责明确、齐抓共管、奖惩分明、监督有效的管理和运行机制。

2.界定范围，摸清家底。

资金清理方面。由县农经、财政、审计、纪检以及乡镇有关部门组成专门清理小组，对农村“三资”进行全面清理、核实，在资金管理方面，将上级所有转移支付及补助、补偿资金、社会捐赠资金、“一事一议”资金、集体建设用地收益、集体发包、租赁和经营各项收入以及货币资金和有价证券等全部纳入账务核算，严禁坐收坐支、公款私存、账外结算等，做到日清月结、账款相符，确保资金管理、账务核算的真实、准确、完整。

资产管理方面。将集体房屋、建筑物、工具设备、公益设施、无形资产等全部纳入管理范围，分为经营性和非经营性资产，建立资产管理台账、卡片账，详细记录各类资产的保管、使用、处置、收益等情况，做到产权明晰、责任具体、账实一致。

资源管理方面。将村集体所有的耕地、林地、山地、沙石、水域等资源全部纳入管理范围，分为收益性和非收益性资源，建立资源管理台账，详细记录资源名称、资源面积、经营方式、经营单位（人）、经营收益、合同编号、合同到期日等情况，确保资源发包、流转、收益等规范、公正、透明。

债务管理方面。基于村级债权债务形成复杂的事实，应本着尊重历史、尊重事实的原则，根据法定依据，对确属村级债权债务而因各种原因未纳入账务核算的，应通过清理核实纳入账务核算；对已经收回、偿付或不实的债权债务及呆账、死账，按规定程序核销处理。建立债权债务管理台账，详细记录债权债务人、金额、性质、收回、偿还情况等，避免因债权债务引发矛盾，维护债权债务人的合法权益。

通过清理核实，实现农村“三资”产权明、家底清、管理实。

3.健全制度、规范管理。

建立健全民主监督机制。各村由村民投票选出5～7名村民代表组成民主理财小组，村里的资金收支、资产变化、资源管理等原始凭证必须经理财小组成员集体审核签字后才能生效、入账；重大资金开支、资产处置、资源开发等事项，还必须召开“两委”会、村民大会或村民代表大会民主讨论通过做出决定。设立村务公开栏，按照形式专栏化、内容通俗化的标准，对财务收支、资产处置、资源发包、项目建设、一事一议等群众关心的事项及时公开；设立群众监督意见箱，及时收集、掌握群众意见，根据意见或建议及时整改。建立农经、审计、财政、纪检等部门联动检查机制，及时发现、纠正、查处农村三资管理中存在的问题。

建立资产资源公开交易制度。集体资产、资源的承包、租赁、出让等，应经过具有评估资质的单位，按法定程序进行科学评估，按市场原则合理确定价格，按照“公开、公正、公平”原则，实行公开协商、公开竞价、招标投标。成交后必须签订书面合同，合同应实行统一编号，使用统一文本，明确双方的权利、义务、违约责任等，并将合同作为重要文书档案归档管理，村民代表和上级有关部门应对合同履行情况进行跟踪监管，所取得的收入归集体经济组织所有，纳入账内核算并定期公开。

建立农村三资现代化管理机制。加强农村管理人才培养，积极引进、选拔机关青年、大学生村官等充实到农村“三资”管理队伍，加强对村组干部、农村集体财务会计人员、民主理财小组成员、会计委托代理服务人员及各级农村“三资”管理人员的业务培训，培养和造就高素质农村“三资”管理队伍。

同时，积极研究开发集会计核算、资产资源管理、档案文书管理、数据集中储存、电子公开等功能于一体的“三资”管理系统，实现农村“三资”管理信息化、村务公开电子化，并依托现代通讯和网络优势，逐步构建县乡村三级联动的“三资”管理平台，全面提升农村“三资”科学化、精细化管理水平。