审计全覆盖条件下国外贷援款项目审计组织模式研究

■帅智军

近年来，江西省审计机关针对国外贷援款项目多、覆盖面广，传统的审计组织方式已无法适应审计管理要求的情况，积极探索审计全覆盖条件下国外贷援款项目审计组织管理的方法和手段，以省、市、县三级审计为载体，以O A和A O为支撑，充分运用审计信息技术和手段，对审计项目进行统一组织和管理，实现在同一项目、同一时间、不同的区域、不同审计人员业务协同，组织管理整体联动，取得了初步成效。为此，笔者对审计全覆盖条件下国外贷援款项目组织模式谈点认识。

一、审计全覆盖是对国外贷援款项目审计组织模式提出的新要求

首先，利用外资作为我国对外开放的重要内容，一直在伴随我国经济社会的发展而不断发展变化，逐步由最初的引资为主转向引资、引技、引智有机结合。十八大报告提出，要提高利用外资综合优势和总体效益，推动引资、引技、引智有机结合。习近平总书记在博鳌论坛上强调，中国将越来越开放，中国利用外资的政策不会变。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议上提出，我国会更加积极有效利用外资。从我国利用国外贷款发展趋势看，未来较长一段时间内，其总体规模将维持在每年60亿美元左右。积极服务于国家利用外资工作，关注和了解我国利用外资总体情况与发展趋势。2016年江西省国外贷援款项目累计达10个，涉及林业、农业、交通、航运、水利和能源等领域，计划投资总额折合人民币260.56亿元，其中协议利用外资额56.58亿元。

其次，从国家审计大局出发，紧紧围绕国家审计定位、目标和中心工作，充分发挥国外贷援款项目审计在党和国家监督体系中的应有作用。国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）明确提出，要发挥审计对促进国家重大决策部署贯彻落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计；要强化审计在促进依法行政、推进廉政建设和推动履职尽责方面的监督作用。中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发〔2015〕58号）明确了审计定位，并提出要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。审计署《关于加强外资审计工作的意见》强调各地方审计机关要从满足实现外资审计全覆盖要求出发，保证外资审计人员数量和质量以及队伍稳定，确保各重点项目审计资源投入充分。目前，江西省国外贷援款项目审计覆盖面达到100%。

鉴于上述原因，我们有理由相信，审计全覆盖条件下实施国外贷援款项目审计组织模式的创新，不能只停留在理论研究上，需要从实践层面对其具体操作程序进行探索，这才更具有现实意义。

二、审计全覆盖条件下国外贷援款项目组织模式的架构设想

笔者以2017年上半年实施的《亚行贷款、CCF赠款江西林业发展项目2016年度执行情况审计》为例，该项目涉及吉安、萍乡、赣州、九江、抚州、景德镇、上饶、新余8市的20个县（市、区）及景德镇市直属的枫树山林场。2016年该项目有18个县向亚行申请了提款报账。江西审计机关对该国外贷援款项目审计组织模式提出以“一个中心、两条通道、五个统一”为框架的项目组织管理模式。

1.构建“一个中心”，成立以省审计厅外资处项目审计组（以下简称“中心审计组”）为中心，实现对国外贷援款项目的统一指挥和调度，对18个市县参审审计组实行“扁平化”管理，各市县参审审计组直接对中心审计组负责，中心审计组对项目组织实施的江西省审计厅负责。

2.建立“两个通道”，即以互联网和审计专网为载体，形成日常事务性信息和重要业务数据两条通道。根据工作需求，一是建立“指挥信息通道”，实现指挥信息的上传与下达。中心审计组利用在互联网上建立“伞形项目审计工作群”，积极发挥组织、交流和反馈审计指令、审计信息等诸功能作用。二是建立“数据传输通道”，实现数据的分发和相关保密性要求较高的信息传递。要求18个市县参审审计组充分利用外资项目信息和审计成果资源共享平台，通过A O外资版报送提取业务数据。

3.强化“五统一”。即统一组织实施、统一审计工作方案、统一审计时间、统一审计处理（或处理口径）、统一汇总上报。

国外贷援款项目审计组织管理实现了四大转变：一是国外贷援款项目审计组织管理方式由“松散型”向“集中型”转变，解决了过去审计覆盖面不广，审计发现问题不深不透的状况，实现了对各审计组审计全过程的统一指挥。二是审计质量控制由“事后监督”向“全程监控”转变，审计机关的领导和项目组长可随时查看审计人员现场审计工作情况，可对审计人员撰写的审计取证单、工作底稿等资料进行实时监控。三是信息资源管理由“单点分散独享”向“全面幅射共享”转变，通过应用A O外资版，实现上下沟通、及时交流工作经验、随时解答政策和疑问。四是国外贷援款项目审计干部对计算机的应用由“被动应用”向“主动适应”转变，审计人员主动要求参加学习培训，提高计算机审计技术和能力。

三、审计全覆盖条件下国外贷援款项目组织模式的基本要求

1.整合项目审计资源。江西审计机关加强组织领导，加大统一协调力度，以每年审计署授权或统一部署年度审计工作计划为依托，实行国外贷援款项目审计组织模式。由省审计厅外资处牵头组织领导，市县级审计机关共同参与，集中开展国外贷援款项目审计。

2.加强审计过程指导和现场管理。建立健全由省市审计机关共同合作的项目审计过程指导机制，组织督导组在利用国外贷援款项目集中审计期间，对重点项目进行业务督导，加强对审计过程的跟踪指导。

3.健全审计工作报告制度。江西省审计厅除每年向审计署提交全年外资审计工作综合报告外，对外资审计重大事项以及审计过程中发现的重大违法违规问题，及时专项报告审计署。利用外资项目审计结果纳入省级审计结果报告和审计工作报告。

4.加强项目审计队伍建设。江西省审计厅要求利用外资金额较大、项目数量较多市县，从满足实现外资审计全覆盖要求出发，保证外资审计人员数量和质量以及队伍稳定，确保各重点项目审计资源投入充分。

5.建立健全审计培训体系。江西省审计厅充分利用审计署审计干部教育学院培训资源和省厅每年一次的外资业务培训，积极开展对市县外资审计人员的培训，不断提高审计业务能力，尤其是重大问题突破能力和宏观政策分析研究能力。大力培养外资审计专业人才，保障外资审计队伍整体水平，满足外资审计需要。

6.全面推进规范化建设。继续发挥外资审计规范化优势，坚持及时总结外资审计实践经验，深入研究外资审计项目特点，针对不同类型的项目，制定具体审计操作规范。

7.开展期中审计工作试点。按照“一年审多次、多次审一年”思路，每年下半年可对利用外资项目当年财务收支及项目执行情况进行审计，以减轻下一年度集中审计工作压力。