基于公平与效率理论的养老金制度改革研究

王纯瑞 邹国栋

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

1 改革进程及内容

2014年12月，国务院常务会议与中央政治局常委会通过了《机关事业单位养老保险制度改革方案》。

在公务员确立了基本工资新标准后，我国养老保险改革慢慢步入正轨。2016年4月，人力资源社会保障部、财政部发布《关于2016年调整退休人员基本养老金的通知》，提升公务员与企业职工养老金水平，调整至6.5%左右。

我国养老金并轨改革主要是对机关事业单位工作人员，也就是公务员的养老保险制度进行改革。公务员需通过确定自己的“身份”，也就是明确自己是“老人”、“中人”或“新人”，才能知道所对应的养老保险政策。最重要的一个时间点是2014年10月，在这个时间点前退休的人是“老人”，养老金将按照老办法计发；这个时间点之后退休的人又分为两种，若在该时间点之前已经参加工作就是“中人”，对这类人实行过渡性措施；在该时间点之后才参加工作的人被定义为 “新人”，按照新办法来计算。下文将进一步分析说明，公务员中“老人”“中人”养老金待遇不变，但新规或将降低“新人”养老待遇。

1.1 “老人”：保持现有养老金待遇

“并轨”改革对“老人”来说没有影响或者说影响很小。

1.2 “中人”：基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金

缴费年限已满15年的“中人”，以已缴费年限为依据发放过渡性养老金；缴费年限不满15年的“中人”，按照新规定执行。

我们可以试着来计算一下：假设有甲乙两员工，工龄与职位大致相同，在职时每月大约都能拿到七千元左右的工资。甲在前几年退休，养老金为每月六千多元。在这个例子中，甲是“老人”，而乙是“中人”。甲乙的养老待遇会有差别吗？有关专家计算得到，新规定下乙退休之后每月的养老金约为6200元，与之前退休的甲的待遇相当。这说明，“中人”养老待遇不变。

1.3 “新人”： 基础养老金+个人账户养老金

2014年10月后缴费年限满15年的“新人”才可以按月领取养老保险，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。

国家为2014年10月1日后参加工作的劳动者建立了一个新的养老保险制度，实现了与原有制度的平稳过渡。这使得改革后参加工作的人员以新的计算方法参保，“新人”和“老人”的不同，使“新人”的养老待遇水平类似于企业职工。改革之前机关事业单位职工的退休福利和岗位等级相关性较大，但在未来以新人为主，其退休福利与工资和基金经营等要素关联更大。这意味着，他们的退休福利将与通货膨胀等影响要素息息相关，福利水平有相对较高的缩水概率。

2 改革的公平分析

由于养老金双轨制的存在，且“碎片化”现象十分严重，大部分养老福利被分配给了公务员，以至于我国长时间以来公务员与企业职工的养老金差异明显。我国社会所存在的一系列不公平现象之一，就是企业职工的养老福利显著低于公务员，这种现象的存在影响了社会稳定性，阻碍了公务员与企业职工之间的正常流动。改革将提升一直处在较低水平的企业养老保障体系，有效缓解和改善目前社会上存在的养老保险制度差异。

3 改革的效率分析

社会制度的任何变化都是利益格局的变化。如果一项改革不仅提高了某些人的福利水平，而且不改变其他人的福利水平(至少没有变差)，那么就说这项改革是有效率的。但现实却并没有那么简单，通常情况下的改革，虽然改善了一部分人的境况，但却会使另一部分人的境况变差。一个最典型的例子就是养老保险制度改革，改革虽然使得企业职工养老保险水平提高，但却降低了公务员的养老保险水平，那么改革还有可行性吗？福利经济学补偿原理中的李特尔补偿标准可以说明，改革不仅是可行的，而且是有效率的。李特尔补偿标准为说明改革的效率提供了理论依据。

在这里想要强调的是，李特尔补偿标准中的补偿指的并不是实际补偿，而是虚拟补偿。如果某项改革进行的是实际补偿，那么这项改革就是一项帕累托改进。但是，企业职工从公务员养老福利的损失中所获得的补偿是虚拟补偿，所以以补偿标准为依据衡量的养老金改革自然不是帕累托改进。但从另一个方面来看，补偿标准中受益者的损失转移给受损者后的剩余是要从整个社会的角度来看的，所以事实上如果某项改革增进了整个社会的福利水平，那么就可以说这项改革是有效率的。养老金改革使得公务员养老福利减少，减少的这部分补偿给了企业职工。虽然从短期看这并不是一项帕累托改进，但是从长期来看改革后公平统一的养老保障制度对社会福利的贡献却是不可估量的。改革将提升养老保障制度效率，促进社会经济发展，提升社会经济资源利用效率，因此提高了全社会的社会福利水平。总而言之，以李特尔补偿为评价标准时，我国养老金改革是可行的并且是有效率的。

4 改革对策建议

我国的养老保险改革不仅体现了公平，而且是有效率的，以公平驱动了效率，改革最大的成效是提升了公务员制度的效率。改革方案解决了公务员与企业职工之间流动时养老保险对接的问题。从整体上看，改革不仅激励着所有人通过自己勤劳的双手来获得退休后的养老保障，而且消除了社会各界对于公务员与企业职工之间养老差异不满的声音。公平的社会养老保障制度激励着我们所有人，带给了我们积极向上的正能量，公平与效率将是养老金改革的最大收获。

根据以上分析，谨提出以下对策建议：

(1)政府养老保险制度目标抉择：公平优先、兼顾效率。

任何一项改革的目标都是需要随着社会的发展而不断改变的。在新中国刚刚成立的时候，人民的温饱问题还没有解决，国家所面临的首要问题就是如何满足人民基本生活需要，所以该阶段养老保险的重点是实现公平公正；改革开放之后，随着人民生活水平的不断提高，思想观念发生了翻天覆地的变化，人们生活中越来越注重效率，所以这一阶段养老保险的重点是“效率优先”；全面建设小康社会以来，人民物质文化生活不断丰富，随着中国人口的不断壮大，失业问题越来越严重，国家全面推进“两个确保”政策，同时把养老保险改革的重点转变为“公平优先，兼顾效率”，其目的是实现社会公平。这说明，国家需要根据社会实际情况不断调整和完善养老保险制度目标。

(2)建立多元养老机制，大力加强社会基本养老。

构建相应的养老服务平台，建立多功能的社会养老服务指导中心，建立全面创新的养老保障体系。应进一步规范养老金构成的细则。政府需结合我国实际情况，使养老资金来源更加多样化。

(3)改革我国现行退休制度，适时提高法定退休年龄。

养老制度的问题不局限于其本身，它还说明我国退休政策乃至社会保障政策仍不完善，而我们需要做的是改善中国已有的退休政策。有关这一方面的问题，我们应该吸取欧洲的经验。把法定退休年龄从65岁改到67岁，缓解了德国和法国很大一部分的财政压力。中国也应及时增加法定退休年龄。调查显示，如果我国现在的法定退休年龄增加五岁，则目前退休人口将下降一千万。在相同的支付水平下，养老保险支付将下降1/3，大大缓解了国家的财政压力。此外，我国还可以建立灵活的退休制度。例如，增加脑力劳动者的法定退休年龄，减少从事建筑、化工、服务等体力劳动者的退休年龄。给每个劳动者适度的选择权，在最适合自己的特定范围内的年龄阶段退休。

(4)稳步推进养老金入市，通过多元投资提高养老金保值增值能力。

随着我国老年人口比例逐渐增大，养老压力越来越大，仅仅依靠财政收入作为养老资金唯一来源入不敷出，所以我们现在能做的就是利用多样化的投资方法缓解养老资金缺口问题。这也是世界上保持和增加养老金价值的一种常见方法。如果养老金能在市场上稳步推进，既能实现自身价值，又能增强股民们的信心，何乐而不为呢？但股票市场风险很大，必须形成一套严格的管理规范和投资规范，以减少养老金的损失。除此之外，若想要扩大基金收入来源，可以通过投入运营部分资金、用社保基金再投资、购买国债或存进金融机构等方法。在遵守国内资本市场规范的条件下，大力探索基本养老保险基金投资市场，充分利用长期资金的长处，获得可观的收益。经济收益的增加，有利于国民经济，并且间接使基金收入有固定的增长。

(5)努力消弭行业养老差别，缩小退休养老金差距。

加紧完善企业养老保障体系，努力消弭企业和机关事业单位之间的养老制度差别，缩小两个行业退休人员基本养老金差距，从而实现公平公正，以公平驱动效率。政府应引导和控制企业的利润分配。地方政府应适当组织本地企业将企业利润的一部分直接纳入养老基金。对于难以为继的企业，国家应该适当给予其政策优惠，扶助企业逆流而上，提高企业的经济效益，保障养老基金的来源。在目前这个优胜劣汰的经济环境中，企业一般会把资金大量用于再生产，来面对激烈的竞争，因此劳动者的基本权利和利益诉求难以保障，国家应大力禁止这种行为。哪怕是初出茅庐的中小型企业，也必须最大限度地保障退休人员的基本权益。

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