政府与环保非政府组织生态文明建设协同治理探析

卫 月

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

十九大报告首次提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标，指出要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。习近平指出，要推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。由此可见，生态文明建设已成为新时期社会主义建设的重大课题。

经过长期的探索和总结，我国政府在生态文明建设方面做出了大量的努力，取得了有目共睹的成绩，但由于生态环境资源的公共性及其外部性特征，政府干预和市场调节在诸多情况下会产生失灵现象，导致政府治理力不从心，效率低下。实践证明，由政府或者市场等单一主体进行生态文明建设都会产生失灵，降低效率，这就需要进行多主体的协同治理。生态文明建设的协同治理是指政府、市场和社会等主体相互协调，在治理的过程中实现资源整合、协作同步和权力互动，进行生态文明建设的过程。环保非政府组织是围绕环境保护开展志愿性活动而且不以营利为目的公民组织。在我国，环保非政府组织是生态文明建设协同治理的重要社会主体，发挥着巨大作用。

一、政府与环保非政府组织协同治理中存在的问题

政府与环保非政府组织的协同治理能够弥补由各自单独进行治理时所产生的缺陷，但在双方协同进行生态文明建设的过程中也暴露出了诸多问题。

1.环保非政府组织独立性不强，协同地位不对称。我国现行的社会组织管理体制是登记管理机关和业务主管单位互相分离、各司其职、严格把关、双重负责，以防止和分散可能出现的政治风险的体制。这种把登记和业务管理单位互相分开的管理体制就是双重管理体制，在这种管理体制下，环保非政府组织获得合法地位的登记门槛过高，阻碍了其发展。许多环保非政府组织为了更方便地取得合法地位，采取挂靠党政机构的方式，作为党政机构的附属组织而存在，更像政府的助手或延伸机构，严重影响其自主性与独立性。环保非政府组织与政府的合作成为一种从属性的合作，而非在平等地位上的协同关系，导致协同治理中二者地位的不对称性。

2.环保非政府组织资源缺乏，协同能力不足。同其他社会组织一样，环保非政府组织面临的一个重要问题是资源短缺，主要表现为资金短缺和志愿者的短缺。资金在一定程度上决定着该类组织的独立性及其进行环保公益事业的功能。环保非政府组织主要的资金来源于政府的财政资金和民间捐赠，但政府对环保非政府组织的财政补贴占财政预算的比例非常低、数额有限；环保非政府组织的筹资能力较低，且很多不具备筹款资格，民间捐赠的资金更是少之又少。不仅如此，我国环保非政府组织的志愿者数量也很有限，在志愿者吸纳和管理方面缺乏有效措施，从而致使公益志愿的脆弱。资金和志愿者的缺乏使得环保非政府组织缺乏足够的能力与政府协同进行生态文明建设。

3.环保非政府组织专业能力不足，多方协同困难。我国环保非政府组织资金有限，不以营利为目的，提倡志愿精神，无法通过丰厚的薪金待遇吸引高素质的专业人才；且志愿者多以兼职为主，人员频繁流动，专职人才有限，很难保持环保非政府组织高水平、持续性的专业能力。因此，它面临着专业性人才匮乏、人才年龄老化和知识结构不合理等困境，在协调互动能力、资源动员能力、组织管理能力等方面，远远不及协同所需要达到的能力层次。专业化人才和专业知识的缺乏导致该类组织缺乏与其他治理主体交流合作、力量整合的协同能力，从而制约了其与政府、市场等主体协同开展生态文明建设的行动。协同能力的欠缺，进一步成为导致政府放弃与之合作的原因。

4.环保非政府组织公信力不高，协同功能遭质疑。组织公信力，主要是指社会大众对于组织的认可和信任的程度，也是组织在社会中的号召力、影响力、权威性及自身形象等的表现。一方面，政府对于环保非政府组织的管理表面上看非常严苛，由不同部门分别负责登记与管理事项，而事实上却处于无人监管局面。政府对其资金使用和活动过程缺乏有效监督，导致公益腐败现象时有发生。另一方面，环保非政府组织本身很少公开资金的使用情况，使得社会公众无法对它进行有效监督、缺乏必要的了解。公众既无法直接了解环保非政府组织的情况，也不能通过政府的有效监督了解，致使上述组织的公信力偏低，从而引起人们对其协同功能的怀疑。

环保非政府组织与政府生态文明建设协同治理过程中存在着独立性不强、资源缺乏、专业能力不足和公信力不高的问题。发现问题是为了更好地解决问题，在我国，解决二者协同问题必须遵守以政府为主导的原则，这是由我国的国家性质和环保非政府组织的发展现状共同决定的。

二、实现政府与环保非政府组织协同治理的对策

生态文明建设已成为我国政府关注的重点领域，协同治理是进行生态文明建设的必然出路，要进一步提高协同效果，可以从以下几方面进行科学探寻。

1.转变现行管理体制，明确协同地位。在双重管理体制下，环保非政府组织的登记门槛过高，阻碍了其发展。政府应致力于打破现行管理体制，进一步探索能够降低准入门槛的直接登记制度（国务院曾在2013年3月明确规定相关公益事业和科技类社会组织可直接登记，降低了社会组织登记门槛），逐步实现由重登记到重管理的转变。此外，还要通过立法明确环保非政府组织在生态文明建设中的地位和职能，规定其与政府协同的范围，并对环保非政府组织的管理做出规范。环保非政府组织要明确自身的协同地位，在政府进行生态文明建设方面的决策时，应代表关注生态文明的民众的利益提出相关建议，提供决策信息，以完善政府决策；在政策实施过程中，当政府单独治理无效或效果并不明显时，环保非政府组织应主动承担责任，积极发挥自身的协同治理功能。

2.强化资源吸收能力，提升协同能力。我国环保非政府组织在发展过程中面临着资金和志愿者的双重短缺。其资金主要来源于政府财政和民间捐赠，环保非政府组织应该建立多元化的筹资渠道来应对资金困难，一方面，通过承接政府购买服务和外包项目获得其资金支持；另一方面，积极进行宣传活动，增加民间捐赠的资金。在此基础上，环保非政府组织还可以通过收取会费、举行商业活动、利用网络平台以及与国际环保组织合作等方式吸取资金。针对环保非政府组织志愿者数量短缺的问题，应该从人员吸纳和管理两方面着手。首先，要经常举办公益宣传，激发人们的志愿意愿；其次，在资金增加的基础上可以适当提高工作人员的福利待遇，以更加人性化的管理来留住工作人员。

3.提高专业能力，积极参与多方协同。专业化人才和专业化知识能力的缺乏制约了环保非政府组织进行多方整合、多方协同的能力，影响了其与政府协同治理的进程。为了改变现状，环保非政府组织，首先，可以通过高薪手段吸引具有生态文明建设专业知识的专门人才，在此基础上强化对人才的管理，利用计算机分类统计人才情况，建立有效资源库，及时科学地调配人力资源。其次，应定期为成员提供专业技能培训，不断提升他们的专业素质和专业能力，提升组织自身的整体和核心竞争力，提高协同治理能力。专业人才的增加和专业能力的增强为环保非政府组织更加专业地参与政府、市场等多方协同治理提供了重要保证，能有效提高政府与其协同的意愿，促进多方协同的实现。

4.加强公信力建设，增强公众认同感。公信力偏低严重影响了环保非政府组织的形象，使人们对它的协同治理功能持怀疑态度。环保非政府组织应可从以下方面进行努力：首先，环保非政府组织应积极接受社会公众的监督，主动将组织信息，尤其是资金的使用情况公示在网络媒体上，使人们知道资金没有被贪污浪费，而是真正用在了生态文明建设上，争取公众的广泛信任。其次，环保非政府组织要建立一套完善的规章制度，对组织形成约束力，使其按照组织章程活动，体现其自律的良好形象，以取得政府和公众的支持。再次，环保非政府组织还可以合理利用网络媒体进行宣传和推广活动，凸显其社会功能，让政府和社会公众进一步认同自己在生态文明建设方面的作用。

三、结语

针对我国环保非政府组织与政府在生态文明建设协同治理中存在的问题，可以从转变现行管理体制、强化资源吸收能力、提高专业能力以及加强公信力建设几个方面进行努力，不断提高我国环保非政府组织的协同能力，更好地实现与政府的生态文明建设协同治理。

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