略论我国农业土地流转的问题及对策研究

唐亦功

（陕西师范大学，西安 710062）

一、随着农业土地流转速度的不断加快，现有土地资源的稀缺状况愈益加剧

当前，我国农业土地的流转不仅与当初土地资源规模整合及资源效益合理配置的初衷相距甚远，而且使土地资源的稀缺状况更为严重。如西安市自2000年以来，各年份国有土地使用权出让、划拨等的数字即不断增加。至2012年，较之2000年，其涨幅达到了287%。再如挂牌交易的地块，2012年的涨幅较之2005年达到了794%。而西安市的高新区，由于其特殊的发展运作模式，所呈现出的变化就更为明显。西安市高新区是1991年3月经国务院批准而成为中国首批高新区之一。它位于西安市科研、文教单位相对集中的西南郊，成立之初占地仅规划为3.2平方公里，但至今面积已达112.3平方公里。较之原来规划之初的3.2平方公里，增加了351%，年增率达到了320%。其中，2004年之后高新区的二次创业规划，其范围则早已超出了高新区原本规划的地区，而主要向西安西南部科教文化区，即今长安区的方向发展（根据《西安统计年鉴》《西安年鉴》《雁塔年鉴》《长安区年鉴》《西安市城市总体规划（1995—2010年）》《2003—2020年城市总体规划编修》高新区二次创业规划等数据整理）。

另外，该区2008年以前土地流转的主体以对净用地、耕地和闲置地的征用较多。其后由于土地资源的日渐枯竭和稀缺，使得其形式也发生了很大的变化，而主要以整村拆除、村民整村撤出的情况较为普遍。

二、非市场化的运作形式加剧了社会矛盾的激化，使得社会不安定的因素与日俱增

作为这一时期加速土地流转主要推手的地方政府和基层组织的介入，不仅加剧了土地使用权的流转在规模、形式、权属关系及利益分配关系方面的复杂状态，也使得一些社会矛盾突出地显现出来。譬如，为了加快土地的转出，地方政府和基层组织对农民的承包地进行返租倒包，建立“土地储备库”和“信息中介”等，主要负责土地需求信息的发布、项目的推介、土地租约条件的谈判、合同的签订及各方利益关系的调处等。由于进入土地的企业和专业大户从事的投资项目的土地附加值更高，市场更为畅通，从而使得土地的级差收益提高。这也为地方政府和基层组织介入土地的流转带来了可观的利益，从而使得土地流转的过程成了贪污腐败的温床和社会不稳定因素的重要来源，使得“小官巨贪”的现象频频出现。因此，在土地流转过程中民众的上访、静坐、抗议示威等活动屡屡发生，进一步加剧了社会矛盾的产生。如近年来在大中城市周围的土地流转中出现的整村拆除现象，由于以村民为一方和以地方政府及基层组织为另一方在信息的不对等、法律法规的不严密、话语权的极大悬殊这些情况下发生的压迫、欺诈、以权谋私和贪污腐败的极度盛行，使得农村的土地流转工程大多成为了贪腐官员中饱私囊的摇钱树。如在整村拆迁中的赔偿问题，地方政府和基层组织往往以大大低于市场价的价格（一般只是当地商品房均价的1/5左右）来对村民进行拆迁补偿。而村民在补偿信息完全不透明的情况下（很多拆迁方采取让拆迁户在不显示任何具体补偿数字的白条上签字作为同意拆迁的依据），不得不违心地接受地方政府或基层组织经过层层盘剥和大幅缩水的霸王条款。即使有个别的“钉子户”，也在强大的权钱交易的车轮下覆巢无完卵。如最近在网上披露的江苏省泗洪县的拆迁问题，就是全国此类问题的集中体现。泗洪县是江苏省苏北最贫困的县，然而县委领导为了所谓的“政绩”及巨大的经济利益，置广大农民的生存于不顾，强制征收农民的土地，每亩每年仅补偿800元。而对于农民房屋的拆迁补偿，瓦房仅仅是220～320元/平方米，楼房500元/平方，远远低于国家的标准。同样的，发生在江苏无锡新区的征地拆迁中，对于被拆农户的房屋补偿楼房每平方米只有区区的315元，平房每平方米仅只有238元。这些绝非个案的征地拆迁“运动”，严重剥夺了广大民众的财产权和生存权，对政府的公信力和形象造成了极为恶劣的影响。

三、土地流转用途的无序状态

我国大量城市周围的农业土地在流转后，其用在农业生产的规模化及绿色产业方面的发展上可说是少之又少。以西安市高新区为例，其土地流转的方向主要为：一是产业用地，如研发单位、电子园、科技园、各个企业驻地等；二是基础设施建设用地，如政府、事业单位、市政设施等；三是作为居住区用地等。在对西安市长安区土地流转情况的调查中也可看出这一时期土地的流转方向，如2003年11月，陕西省国土资源厅批准了《西安市长安区人民政府关于开展农民集体建设用地使用权流转试点工作的实施方案》，试点范围包括王寺、引镇、东大、斗门、鸣犊、细柳等六个街办、乡镇，而划入流转的宗地用途主要是企业、教育、仓储、农家乐用地等。由上述可知，这一时期农业土地的流转方向基本上是以土地附加值的效益亦即级差地租的效益最大化来决定的，而与土地可持续发展的最大效益无关。综上所述，笔者认为，在土地流转过程中，应解决好以下几个问题。

1.土地流转应市场化和透明化。为了防止土地使用权的流转在规模、形式、权属关系及利益分配关系方面的复杂化，以及贪污腐败现象的蔓延滋生，应该完全、彻底地杜绝地方政府和基层组织插手、干预土地流转的实施和参与过程。应将“权力关进制度的笼子里”，通过市场这个“看不见的手”，来调控和制约土地流转。应让进入土地流转的企业或专业大户，与拥有土地使用权的农户直接洽商和协调。具体如对拆迁户房屋的补偿标准，至少应按照当地商品房的均价来进行。而对于农业土地的补偿标准，也应参考当地土地的市场价格作以调整。禁绝地方政府和基层组织这个中间环节的介入，一方面可以防止贱农伤农和贪腐现象的频发，可有效降低和减缓社会矛盾发生的几率和程度，从而降低土地流转过程中的操作成本，使得地方基层组织中的“贿选”现象和通过土地流转而“一夜暴富”的现象没有产生的条件和进一步滋生的温床。另一方面也可以使土地的价格从人为的虚高回落到理性的程度，使国家和广大民众都能受益，从而使相关领域的国计民生产生良性的循环。此外，土地流转的各项条件和规定的透明，不仅能使广大民众做到心中有底，行动实施有序，也能最大限度地避免社会矛盾的激化及产生。

2.土地流转用途应绿色化。虽然国家三令五申地要确保18亿亩耕地不被侵占，但对于我国这个有着14亿庞大人口的人口大国来说，其粮食安全的问题仍是非常严峻且不容小觑的。首先，我国每年旱灾、洪涝等各类自然灾害由于生态环境的愈益恶化而有愈加频发的趋势，使得靠天吃饭的粮食供应困难屡有发生。如，我国在20世纪90年代其各类灾害造成的直接经济损失总计为5949亿元人民币。但进入2000年以来，我国自然灾害无论从频次还是从造成损失的程度来说都有了极大的增加。据不完全统计，至2008年，各类自然灾害造成的经济损失已达19036亿元人民币，相较之前的20世纪90年代增加了236%。此外，2009年以来全国各类自然灾害使得农作物受灾面积达到了4721.4万公顷，绝收面积为491.8万公顷。其中，四川、湖南、云南、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、辽宁、甘肃、河北等省（自治区）灾情严重。2012年，全国31个省（自治区、直辖市）的2600余个县（区、市）不同程度受灾，占全国县（区、市）总数的90%以上。其中，900余个县（区、市）先后遭受5次以上自然灾害影响，200余个县（区、市）先后遭受10次以上自然灾害影响。华北地区、西北地区、西南地区受灾严重。全年全国九成以上的集中连片困难县不同程度遭受自然灾害影响，其中秦巴山区、燕山—太行山区的集中连片困难县全部受灾。同年夏季，全国出现21次暴雨过程，长江和黄河流域部分地区发生较大规模洪水，其中长江干流重庆境内发生1981年以来最大洪水，黄河上中游发生1989年以来最大洪水。2012年我国北方洪涝灾害的突发性、异常性特征明显，历史上属于旱灾频发的内蒙古、甘肃等地因洪涝灾害造成的损失情况较近十年均值有大幅度增加。今年我国又有波及12个省份的大旱，程度严重如河南部分地区，农作物大部绝收。其次，由于巨大的经济利益，使得参与农村土地流转的各利益集团隐瞒、虚报，弄虚作假的土地数字成了一堆难以依据的空文，根本不能确保土地资源的合理运用，这也使得要确保“18亿亩耕地”的限制掺杂了不少的水分。如对有些申报的预留耕地以次充好甚至虚报，以及不计手段的弄虚作假的情况亦屡有发生（如公路黄豆之类）。再次，由于城市周围的大量土地只被流转到利益集团效益最大化的领域，如工厂、企业等，有些甚至是强度污染的企业，从而使得城市及周围的生态环境以惊人的速度迅速地恶化起来。雾霾和各种环境污染亦接踵而来，对人们的生命及健康造成了极大的危害。因此，建议今后国家相关部门应严格审查土地流转的具体出处，严格控制非农和非生态产业的土地用途，并以切实可行的手段将其法律化、制度化。进一步完善审批、监督程序，使得无序的非法行为得到遏制和无机可乘。

3.土地流转过程应法律化。无论是1986年最高法院的《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》、1993年的《农业法》、1998年的《土地管理法》及《担保法》，还是2001年中央发布的18号文件中的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，都或多或少地对土地的流转程序做出了一些相关的规定。但由于这些规定零散不成体系，属于“摸着石头过河”的性质，使得相当一部分在实践中难以操作。同时，各省又针对各自的情况制定了各种地方性法规，更使得土地的流转体系和相关的效力层级产生了诸多的混乱。

随着我国经济的不断发展，对土地的需求量将会更为迅速地增加，土地流转的市场亦会愈加活跃。因此，针对目前土地流转市场上出现的严重问题，极有必要出台一部有着严格的法律限制，且有极强实践意义、极大可操作性的土地法，以确保国家利益不再受损失，人民的利益得到有效的维护和保证。

参考文献：

[1]西安统计年鉴[K].

[2]西安市城市总体规划（1995—2010年）[Z].

[3]西安《2003—2020年城市总体规划》[Z].