协同治理视角下的精准扶贫研究

周 洁

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

2014年1月，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作意见》，对我国的扶贫机制进行了顶层设计，要求各地政府认真制定具体扶贫方案，切实做到扶真贫、真扶贫。2014年4月，国务院扶贫办下发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，再次对精准扶贫的实施方案做了明确规定。2015年10月，十八届五中全会中提出实施脱贫攻坚工程和精准扶贫，将精准扶贫上升为国家战略。2017年10月18日，习近平总书记在十九大中回顾总结了过去五年我国扶贫工作取得的成果，并对新时期的扶贫工作做出了部署：“坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]由此可以看出，国家对扶贫高度重视。在脱贫攻坚进入决胜阶段的关键时期，扶贫资源的供给成效直接关系着农村精准扶贫的可持续发展。

一、精准扶贫的内涵

从2014年起，精准扶贫研究就成为了我国学界的研究热点。当前，对精准扶贫研究的热度仍不减。学界对精准扶贫的研究角度众多，学者们也从不同角度对精准扶贫下了定义。左停（2015）、汪三贵和郭子豪（2015）沿用了精准扶贫的传统定义，认为，“精准扶贫是针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。”[2～3]莫光辉（2016）在传统定义的基础上对精准扶贫内涵做了进一步细化，他从扶贫进程的时间维度和扶贫开发顶层设计的视角对精准扶贫下了定义，指出精准扶贫是中国特色社会主义扶贫开发体系的建构要素，分析了精准扶贫和传统扶贫模式的区别[4]。马尚云（2014）基于政府、市场、社会“三位一体”的视角提出了精准扶贫的概念：“精准扶贫，就是通过新的‘三位一体’大扶贫格局的运行，最大限度地动员全社会的各类资源，其中重点是运用专项扶贫政策措施，实现对贫困人口的精确性识别、针对性扶持、动态化管理、精确性考评，真正做到‘真扶贫、扶真贫’。”[5]以上是当前学界使用较为普遍的几种定义。本文中，笔者采用了马尚云的精准扶贫概念，分析了政府、社会、贫困群体在精准扶贫中是如何协调配合，实现消除贫困的。

二、多元协同扶贫的理论基础

治理理论发端于20世纪90年代，罗茨、罗西瑙及俞可平等众多国内外学者从不同的视角对治理的内涵进行了界定，尽管学界对治理没有形成统一的概念，但能归纳出治理具备这几个共同特征：主体多元化、规则互补性、过程合作性和目标互惠协商性等。协同理论最早在1971年由德国物理学家赫尔曼·哈肯提出，他将协同定义为一种系统的各个组成部分之间相互协作而产生的集体效应或者整体效应[6]。他认为，无论是自然界还是人类社会都处于由若干元素组成的特定系统，在这个系统内，各个元素相互作用。若各个元素相互协调相互协作，就会形成“有序状态”，从而使整体功能大于部分功能的总和。反之，就会陷入“无序状态”，会弱化整体功能。“有序状态”对应的就是协同，“无序状态”对应的就是混沌。多元主体协同扶贫是协同治理理论在精准扶贫研究领域的新应用。“多元协同精准扶贫是指在现代科学技术的支持下，由政府、社会组织、私营组织和公众等多元参与主体，针对不同贫困地域环境和不同贫困人口状况，运用科学有效的方法，采取一系列合作行动对贫困人口精准识别、精准帮扶和精准治理，最终达到消灭贫困之目的。”[7]我国精准扶贫的战略背景决定了精准扶贫必须实行多元主体协同扶贫。从扶贫主体来看，精准扶贫涉及的协同不仅包括不同行政区域政府部门之间的互相配合，也包括政府与社会与市场的协调，以及社会与公众的协同等等。

三、精准扶贫的多元主体参与

1.政府。精准扶贫的主导力量。相对于其他主体而言，政府具有很大的权威性，对公共财政享有支配权，对社会公共管理资源具有合法性垄断控制权。为贫困地区和贫困人口提供扶贫资源，是政府应履行的公共职能之一。精准扶贫作为我国一项重要的战略政策，主要是通过自上而下的科层体制来推行的。省级政府结合国家扶贫文件制定符合本省实际情况的指导文件；市级政府在省级下发的指导性文件基础上对扶贫政策实施做进一步细化；县级政府和乡级政府主要负责扶贫政策的落地执行。作为精准扶贫的主导力量，政府不但要充分履行其服务职能，加强和改善贫困地区的基础设施建设，加大对贫困地区的政策优惠和资金帮扶，加大对贫困人口的转移支付帮扶力度；而且也应充分发挥其指导作用，在精准扶贫过程中，积极动员企业、合作社等社会组织参与到扶贫中，全方位提高贫困人口的生存能力和发展能力。

2.企业、合作社。精准扶贫的助推力量。企业作为一个以营利为目的的组织，企业在发展自身经济的同时，也应肩负起社会责任。当前，全国积极开展精准扶贫，不少企业也主动加入了扶贫的行列，主动联系贫困户，将贫困户纳入企业帮扶对象。资料显示，我国绝大多数贫困村是集体经济空壳村，村庄整体经济落后，缺乏带动力量。因此，亟须补充新鲜的血液注入农村集体经济的发展。而企业在运营等各方面已经趋于成熟，能直接带动当地经济的发展，其所具有的独特优势是政府等其他组织无法比拟的。合作社作为一个中介组织，在国家和农民间起着链接的作用。农民合作社是在乡土社会和熟人社会的背景下，由农民自发组织而成，将贫困户吸纳进合作社，有助于运用乡土逻辑帮扶需要帮扶的贫困户。在精准扶贫的背景下，我国利用合作社的这一性质，将扶持合作社的专项资金同精准扶贫结合起来，使二者促成精准帮扶的合力，激发贫困户脱贫致富的内生动力。

3.贫困户。精准扶贫的内生动力。精准扶贫需要内外力共同协作，贫困户作为精准扶贫的重点帮扶对象，其自身的能力素质对扶贫工作的开展有着重要的影响。但在既有研究中发现，贫困户脱贫的内生动力依然较为缺乏。唐丽霞等（2015）指出。贫困户在精准扶贫中参与积极性不高[8]，邢成举、李小云[9]（2013），郑瑞强等[10]（2015）指出，贫困人口发展能力不足。葛志军、邢成举（2015）谈到了精准帮扶过程中部分贫困户脱贫意识不高，行为上懒惰[11]。贫困户内生动力不足直接影响帮扶成效，也容易滋生贫困户“等靠要”的思想。“贫困户通常具有教育程度较低、获取信息能力差、风险脆弱性显著、被社会排斥等特点。”[12]因此，需要从转变贫困人口的观念和提高贫困人口的能力上着手，激发贫困人口的内生动力，使贫困户积极主动地参与到精准扶贫中来，由此带动贫困户在精准扶贫中充分发挥主体作用。

四、多元协同扶贫的运作机制

1.发挥政府的引导作用。在精准扶贫实行过程中，政府对扶贫资源主要实行规模控制和指标分配，这主要是基于减少贫困人口识别错误率和防止扶贫资源浪费考虑的，从而达到对精准扶贫的全局把控。对贫困指标的层层分解，有助于及时了解贫困人口和脱贫人口的数量，便于动态监管贫困人口的变化。政府帮扶在另外一个层面的体现是派驻村工作队和驻村干部到各村定点帮扶。干部驻村帮扶，一方面能将国家关于扶贫的政策更为科学有效地传递给群众，有助于动员贫困人口积极参与扶贫，增强政府和群众的联系；另一方面有助于整合政府资源，形成帮扶的强大合力，带动贫困人口脱贫。政府的主导作用主要从两个方面得到体现：一是通过驻村干部直接联系贫困户，二是加强对企业、合作社等组织的引导。政府通过给予企业优惠政策和资金扶持，鼓励企业、合作社积极参与到精准扶贫中。

2.采用“企业/合作社+贫困户”模式。为进一步增强贫困户的内生动力，企业采取的措施主要是通过发展特色产业帮助贫困户脱贫。企业对贫困地区的带动主要体现在部分企业将有能力的贫困人口吸收进企业上班；或者在贫困地区发展农产品特色加工业，与贫困户签订协议，由贫困户种植农产品，企业负责收购加工销售，增加农产品的附加值。合作社作为农业生产经营服务的提供者，对贫困户的帮扶主要有两种形式：一是合作社主动将贫困户吸纳进来，由技术能人指导贫困户发展农业生产，提高贫困户的生产效率，激发贫困户的生产积极性，增加贫困户的经济收入；二是采用土地流转的形式，丧失劳动力的贫困户将土地流转给合作社统一经营，年底参与合作社股份分红。合作社从资金收益分配和技术带动两层面帮扶贫困户，既保证无劳动能力增加收益，又激发了有劳动能力的贫困户生产发展的积极性。

与传统的扶贫模式不同，多元协同扶贫是一种将外部输入和内源式发展相结合的方式，更加注重激发贫困户的内生动力。帮扶主体也由以往的单一主体走向了多元主体协同，政府与企业、社会组织之间主要是依靠信任合作共同消除贫困。在这一多元主体协同网络中，政府充分发挥宏观调控和指导作用，企业、合作社等社会组织承担起社会责任助力扶贫，贫困户作为精准扶贫的直接受益者，在接受外力帮助的同时，增强自身能力达到长久脱贫。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[EB/OL].人民网，2017-10-27.

[2]左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015，（8）.

[3] 汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015，（5）.

[4]莫光辉.中国扶贫开发模式的内生变革与治理突破[J].中国特色社会主义研究，2016，（2）.

[5] 马尚云.精准扶贫的困难与对策[J].学习月刊，2014，（10）.

[6][德]赫尔曼·哈肯.协同学：大自然成功的奥秘[M].上海：上海译文出版社，2005．

[7]何炜，刘俊生.多元协同精准扶贫：理论分析、现实比照与路径探寻——一种社会资本理论分析视角[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2017，（6）.

[8]唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015，（5）.

[9]邢成举，李小云.精英扶贫与财政扶贫项目目标偏离的研究[J].中国行政管理，2013，（9）.

[10]郑瑞强，徐元刚，施国庆.连片特困区政府减贫行为供需对接障碍与机制优化[J].青海社会科学，2015，（3）.

[11]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015，（5）.

[12]世界银行.从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进[R].2009．