基于PPP模式特色小镇融资模式研究——以东台市安丰镇为例

蒋煦霖

（江苏师范大学中俄学院，江苏徐州221116）

特色小镇是“产、城、人、文”深度融合的重要功能平台。特色小镇建设需要以完善的基础设施为基础，需要大量的资金投入。然而地方政府财政压力大，单纯依靠地方政府财政融资在现实中并不可行，民间资本的介入渠道又过于狭窄，资金缺乏成为特色小镇建设的最大障碍。探讨适合特色小镇建设的合适的融资模式成为当前理论和实践急需解决的重要课题。

一、特色小镇发展的意义及其融资渠道分析

（一）特色小镇发展的意义

中国特色小镇整体来讲发展还处于起步阶段，但沿海发达地区发展快于内陆地区，大城市城郊区域发展快于中小城市和农村，文化积淀和传承丰富地区发展快于其他区域。特色小镇市场表现良好，尤其是在经济发达地区，居住在特色小镇成为生活的一种时尚，是居住品质和生活质量提高的象征。

特色小镇要想建设成为特色鲜明、富有活力的美丽宜居小镇，需要投入大量资金。另一方面，特色小镇建设的投资周期长，沉淀成本高，回报低、见效慢，而且特色小镇项目多为非经营性(学校、医院、军队等)和准经营性(地铁、城市轨道交通，供水、供热、供气等)项目，外部效应明显，但经济性不足，无法向使用者收费，这与企业追求短期盈利的目标相违背，企业投资的积极性不高，甚至不愿涉足，如果没有政府长期的财政支持，特色小镇建设就无法进行下去。[1]

目前特色小镇建设有五大意义：一是推动新型城镇化的发展。特色小镇在国家新型城镇化战略背景下提出，成为推进新型城镇化的一个重要抓手，通过发展特色小镇可以促进、带动农村地区经济发展，实现农民就地就业，从而推动新型城镇化的发展。二是缩小城乡差距。特色小镇的建设可以带动一大批村镇的经济发展和设施建设，提高农村居民的生活水平和质量，并为许多农民提供就业岗位，增加他们的收入，从而有利于缩小城乡差距，促进社会公平。三是促进产业转型和升级，提高产业发展水平。特色小镇的建设要求以特色产业为核心，借助特色小镇建设的东风，原有特色产业的小镇就可以实现产业转型和升级，提高竞争力，同时原来没有形成特色产业的小镇通过打造特色产业则可以实现产业结构升级，提高产业发展水平。四是有利于保护传统文化和建筑。优秀的历史文化、民俗文化、古代建筑遗迹等是我们中华民族的宝贵财富，通过特色小镇的建设就可以加强对这些地区文物古迹的保护、修复、开发和宣传，弘扬优秀文化，传播优秀思想。五是促进旅游业的发展。特色小镇的建设也助推了旅游业的发展，为旅游业又开拓出一片新天地。通过建设类型多样、特色鲜明的特色小镇使游客在出游时有了更多的选择，满足游客多样需求，也促使旅游产品开发者在设计开发旅游产品时转变思想，不断推陈出新。

（二）特色小镇发展中融资渠道选择

1.政府拨款。这种融资渠道主要是依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大。但其缺点主要有两个：一是对政府财政产生压力，投资风险集中于政府单方面。二是不利于形成市场化的竞争机制，经营效率低。政府财政投入在特色小镇的融资渠道中起着引导和牵头作用，但是随着政府负债规模日益加大，以财政性拨款持续支持特色小镇的发展，显然是不现实的。

2.众筹模式。特色小镇运营阶段的创新项目可以用众筹模式获得一定的融资，众筹的标的既可以是股份，也可以是特色小镇的产品或服务。作为一种新投融资模式，众筹具有四大显著优点：门槛低、多样性、草根性、创新性。但是相比众筹的优点，众筹的缺点也是十分明显。受相关法律环境的限制，众筹网站上的所有项目不能以股权、债券、分红或是利息等金融形式作为回报，项目发起者更不能向支持者许诺任何资金上的收益，必须是以其相应的实物、服务或者媒体内容等作为回报，否则可能涉及非法集资，情节严重的甚至可能构成犯罪。

3.贷款模式。向银行申请抵押贷款是目前最常见的融资模式，相较于其他的融资工具，银行贷款成本最低。中小企业的借款申请，只要通过银行审查，满足了贷款的发放条件，与银行签订了贷款合同，银行一般可以及时向企业提供资金。然而银行贷款的门槛相对较高，银行为了控制贷款的风险，往往对企业的资质、信誉、成长性等方面要求很高。而且银行往往需要抵押物，但是大多数中小企业创立初期没有足够的抵押物来做抵押，导致中小企业很难从银行获得贷款。

4.融资租赁模式。融资租赁是指实质上转移与资产所有权有关的全部或绝大部风险和报酬的租赁，有三种主要方式：一是直接融资租赁，可以大幅度缓解特色小镇建设期的资金压力。二是设备融资租赁，可以解决购置高成本大型设备的融资难题。三是售后回租，即购买“有可预见的稳定收益的设施资产”并回租，这样可以盘活存量资产，改善企业财务状况。融资租赁的优点主要有筹资速度快；限制条款较少；租金在整个租期内分摊，可适当减轻到期还本负担；租金可在所得税前扣除，税收负担轻。当然也有缺点，例如，租金成本较高；固定的租金支付构成较重的负担；不能享有设备残值等。

二、PPP模式在特色小镇中的优势分析

PPP模式目前已在我国运用广泛，投资领域主要涉及环境治理、地下管网、轨道交通、市政道路、自来水工厂、养老、医疗等基础设施领域和公共服务领域。[1]为解决特色小镇建设的融资瓶颈，PPP模式较好地将政府资金和民间资本融合在一起，在减轻财政压力，开拓融资渠道，提升整个社会的资本投资回报率，降低和分散风险，提高建设的效率和效益等方面发挥优势，成为特色小镇建设中的最佳融资路径。

（一）PPP模式及其特征

PPP模式即public-private-partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式具有以下特征。

1.公私合作。合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。PPP模式指公共部门与私营部门的合作，在中国的特色是政府与企业的合作，与社会资本的合作。

2.利益共享。政府并不以分享利润为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报。政府适当收取一定的特许经营费或适度的补偿，以平衡特色小镇发展建设的投资性和公益性关系。[2]

3.风险共担。财务管理中强调利益与风险的匹配性，利益共享的原则必须是在项目双方共享利益的同时承担相应风险。应考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。强调带来“1+1＞2”的机制效应。

（二）特色小镇发展中PPP模式的优势分析

1.减轻政府财政压力，拓宽资金来源。特色小镇建设的产业、设施等都需要大量资金，单靠政府的投资和拨款，难以满足特色小镇的资金运转。特色小镇要稳定持续发展，重中之重是获得稳定富足的融资，而PPP模式是解决特色小镇资金短缺的有效方法之一。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，对推广PPP融资模式进行了统一部署。[3]通过PPP融资模式，有效解决政府在特色小镇发展过程中融资能力短缺的问题，减轻政府投资压力，拓宽融资渠道，为特色小镇建设提供有力的资金支持。

2.保证社会资本投资收益。在经济新常态下，社会资本明显减少了项目投资，而特色小镇恰恰可以成为新一轮经济发展的着力点，通过对特色小镇的投资建设，社会资本可以获得可观的经济利益以及其他利益。[4]运用PPP模式建设特色小镇可以为社会资本提供稳定的投资渠道和收益来源，，也使得整个市场体系更为成熟，更加多样化，充分调动市场潜力，形成社会需求响应机制。财政资金和社会资本有效结合，提高特色小镇建设资金的利用率和收益率，保证社会资本的合理报酬。

3.降低分散风险，提高特色小镇建设效果。建设特色小镇运用PPP模式，通过政府与社会资本建立合同协议，可以明确政府部门和社会资本各自的责任和义务，从而实现政府和社会资本的风险共享和收益共享，有效降低和分散风险，提高特色小镇建设的效果。PPP模式的基本理念就在于引入社会资本，综合实力较强的社会资本一般都具有敏锐的甄别能力，先进管理能力以及丰富的建设经验，可以有效降低特色小镇建设中的风险。政府和社会资本在特色小镇项目的各个阶段分别负责不同的领域，发挥各自优势，提高开发与管理方面的效率，最终实现“1+1＞2”的效益。

三、基于PPP模式的特色小镇发展策略：东台市安丰镇为例

（一）东台市安丰镇特色小镇发展及其融资困境

1.投融资渠道较少，政府财政压力较大。目前，东台市安丰镇采取以国家补助为主、贷款为辅的融资方式，依靠政府自身掌握的财政性资金投入基础设施的建设，其他投资渠道尚未完善。尽管国家采取了积极的财政政策支持基础设施项目建设，但在基础设施投资需求迅速扩张的形势下，国家预算内投资对基础设施资金的满足率却逐年下降。2017年东台市全年实现地区生产总值790亿元，一般公共预算收入54亿元，固定资产投资648亿元，进出口总额11.3亿美元，全市贷款余额465亿元，新增70亿元，同比创历史新高；新增贷存比132%；实体贷款新增66.6亿元，同比多增25.8亿元；工业贷款112.6亿元。投融资结构的不合理，必然造成基础设施建设资金可持续补偿的机制缺乏，资金严重短缺。这也制约了基础设施建设资金总量的扩张。

2.产业特色不够鲜明，吸引民间资本的能力较弱。东台市安丰镇虽然有电子信息、智能农业等产业，但产业特色不突出。东台市安丰镇产业基础薄弱且核心产业不突出，不易在短时间内引进资质较深的市场主体。同时，做强产业特色理念不强，深入谋划、大力度主动出击不够，导致特色产业有效投资不足，小镇特色产业投资偏低。电子信息产业围绕建设长三角地区新兴的电子信息产业基地，没有突破智能终端项目，构建从关键零部件到智能终端到系统集成的全产业链。智慧产业围绕建设区域有影响的智能制造基地，重点建设数据中心，没有突破大数据、云计算、物联网等新型业态，没能聚力发展互联网经济。这种情况下，民间资本的投入受到很大约束。

（二）东台市安丰镇运用PPP融资模式策略建议

1.提供税收优惠政策。东台市、安丰镇政府应鼓励社会资本参与到特色小镇PPP的融资项目，建设初期，可以颁布一定的各个阶段给予税收减免政策条文，降低社会资本的投资成本。具体实施时，政府可以免征和少征房产税和营业税等税收。东台市安丰镇古街区创成3A级旅游景区，年接待游客超40万人次。突出历史传承，守护城镇文化记忆，大力实施古盐韵文化景观建设与现代安丰挖掘工程，推动全镇经济社会创新发展。短期来看，政府的税收可能减少，但于长远，这些都会不断增加政府的税收。

2.提供有力的金融支持。东台市、安丰镇政府对特色小镇PPP项目建设，不仅要出台相应的金融政策，还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度。东台市政府可以开辟办贷绿色通道，对特色小镇项目优先受理、优先审批，在符合贷款条件的情况下，优先给予贷款支持。安丰镇政府可以积极与当地农村商业银行、中国农业发展银行等各银行对接，共同研究贷款方案，落实针对特色小镇建设的优惠方案。市人行指导各商业银行新推出“续贷通”“转型升级贷”“厂房按揭贷款”等27项融资业务。同时，督促金融机构加强应收账款融资平台的推广运用，提高服务平台登记和撮合成交力度，缓解部分制造业企业规模小、资产轻、抵押担保手段不足的困境。

3.适度引进专业人才。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施，政府应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。2015年东台市制订并实施“615”人才引进三年行动计划，2015年到2017年，每年需1000名专门人才、50名领军人才，全面优化人才发展环境，吸引各方人才向东台汇聚。近年来，东台市借力“科技镇长团”以才引才，深化与科研院校的战略合作，参加省内外精英人才对接峰会，引进更多高层次、专业性人才与企业对接，实施转型发展项目。吸引更多PPP专业型人才集聚在这里，也是安丰特色小镇建设的另一个重要目标。

四、结语

东台市安丰镇政府给部分企业提供投资，而多数中小企业目前采取的融资模式以自筹和银行贷款为主，单一、不稳定，可持续性不强。因此，我国特色小镇建设需要吸引社会资本加入，创新政府和社会资本合作模式，推动特色小镇建设的投融资体制创新，打破传统的以银行贷款为主的融资格局，促进多层次资本市场的形成，充分发挥金融支持实体经济的作用。

在经济新常态的形势下，特色小镇已经成为城镇化发展的新兴业态，通过“政府主导、企业运作、合作共赢”的PPP市场化运作模式，让特色小镇建设更加高效、富有活力。特色小镇运用PPP模式虽然投资大、回报周期长，但可行性强，长期收益高。不仅可以减轻政府资金压力，还可以给社会资本带来长期稳定收益。随着模式的成熟，不仅是东台市安丰镇，全国特色小镇运用PPP模式前景良好。

[1] 魏蓉蓉，邹晓勇.特色小镇发展的PPP创新支持模式研究[J].技术经济与管理研究，2017(10).

[2] 卫龙宝，史新杰.浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学，2013(3).

[3] 苏海红，王松江，高永林.特色小镇PPP项目运作模式研究[J].项目管理技术，2017(6).

[4] 张洁慧.特色小镇PPP融资模式的思考——以江苏宿迁电商筑梦小镇为例[J].现代经济信息，2017(13).

[5] 王秋辉.“PPP+”特色小镇——PPP模式在特色小镇建设中的研究[J].知识经济，2017(12).

[6] 叶晓青，李若云，汪涔宇，饶 超，周 港.特色小镇基础设施建设融资问题及建议[J].合作经济与科技，2017(15).