房地产税与土地财政的关系及其未来发展趋势

李汝霞

（驻马店市征地事务所，河南驻马店463000）

一、房地产税对土地财政的价值

（一）有助于理顺地方财政体制

由于房地产税有较强的区位性，以及房地产税对地方经济的扭曲程度小，因此房地产税可以促进地方财政的发展，便于地方税务机关争税，具有税源稳定、规模稳定，解决地方财政收支不平衡作用。进一步研究房地产税可以发现，首先，通过征收房地产税可以有效规范地方政府的土地财政行为，有效规范了土地寻租等违规行为，对于控制地方政府的土地财政风险，将地方土地财政纳入法制轨道，实现对土地资源这一稀缺生产要素的有效控制有重要的价值。其次，通过房地产税还可以调节土地权过分集中和高度垄断带来的问题，房地产税可以有效的遏制开发商将成本转嫁给消费者，同时提高了土地资源的优化配置率。第三，房地产税进一步把土地、房产全部纳入到税制框架当中，遏制了地方政府擅自使用财政立法权问题，同时控制土地财政收入与支出，进而保障私人利益与政府的平衡。

（二）提高土地财政效率

房地产税是宏观调控土地经济的重要手段，它更优于传统的行政命令，通过房地产税可以更好规范土地财政行为，房地产税的征收结构可以直接反映在土地规划当中，通过房地产税可以体现出比土地财政更好的地方经济的调控效果，更可以与我国长期的税制改革进行衔接，从而有助于缓冲制度变迁带来的压力。房地产税是兼顾效率与公平的手段，它在促进地方房地产业增长的同时，可以进一步调整优化土地财政的结构，可以有效的节约土地财政的成本，在稳定地方经济增长速度的同时，能够提高土地财政的效率。首先，可以使土地财政的资金流向更加合理，可以在房地产税的指导下更加科学的规范土地财政的行为。其次，可以进一步激发市场活力，解决传统的土地财政高投入与低回报的问题，可以在现有通胀水平下实现土地财政资金的保值增值。房地产税部分实现了土地财政功能，有助于土地财政达到再平衡。

（三）调节土地财政收入

通过房地产税可以调节土地财政收入，尤其对于遏制土地财政的过高收入问题有重要的价值。房地产税的主要社会功能就是为了调节收入与分配的关系。房地产税可以起到控制地方土地财政收入与合理分配土地财政的效应。房地产税是衡量房地产价值的重要标准，通过房地产税可以有效解决以往土地财政无法解决的调节房价上涨、遏制投资过快，产业结构畸形的问题。首先，通过征收财产税可以有效的控制地方政府财政收入比，从而达到控制土地财政规模和结构的目标。其次，特别是随着我国房产税低税率、低覆盖问题的解决，房地产税将会在政府财政收入中的占比不断增加，这一方面有助于实现公平负税的目标，另一方面可以解决当前相关税过高的问题。第三，有力的解决了当前地方政府普遍存在的财力不足问题，解决了土地财政，有的年份多，有的年份少的现象，进一步减少了政府随意划定土地出让金额度现象，对于优化地方经济发展环境，保证地方财政收入源，减少管制性稀缺和政策性稀缺有重要意义。第四，房地产税也减少了地方政府对土地财政路径依赖，使政府经营城市行为更加合理。可以说房地产税是实现土地财政跨越发展的主要推手。

二、房地产与土地财政之间矛盾

（一）两者冲突现象

当前房地产税与土地财政还存在着一定冲突，土地出让金本质上属于地租，而房地产税则是一项财产税，首先，一些学者认为征收房地产税后，土地增值从法理上无法给公共服务带来收益。其次，还有一些学者认征收房地产税从很大程度上影响了土地出让金的收入，房地产税现阶段无法弥补土地出让金大额度减少带来的财政资金缺失问题。第三，从成本收益原则的角度讲，征收房地产税的成本更高。土地出让金可以在短期内就获得大量的财政资金，而且征收的成本相对较低，并且认为房地产税应当长期探索，土地出让金在短期内不会退出市场。第四，当前在分税体制下，我国中央政府将财权层层向上移动，但是事权向下下放，这使得到地方财力不足问题突显，大量公共事务客观事实上造成了地方财政对土地出让金的依赖，而房地产税一时解决不了收支不平衡的问题，这也是当前地方政府认为房地产税与土地出让金的最大矛盾。

（二）房地产税现实状况

目前房地产税在地方财政收入中的所占比重较小，虽然房地税收入总体上不断上涨，房地产税的规模不断增加，房地产的“五税”收入增速不断提高，但是房地产税在地方财政收入的比重仍较低，房地产税在地方财政中的地位较为微弱，房地产税改革有较大空间，但是改革速度仍有待提高。这主要是由于我国现行的房地产税制度仍是上世纪90年代的制度，现有房地产税制度与当前日益繁荣的房地产市场经济形成鲜明反差，一些房地产税税收收入难以达到政策预期效果，同时也丧失了稳定的税收来源，影响了纳税对象积极性，而且未形成房地产税纳税习惯。而且当前地方政府注重地方财政收入的最大化，也导致土地出让金成为地方财政收入绝大部分，这也使得房地产税在地方财政中的占比缩小，因此存在着房地产税与土地出让金本末倒置现象。

（三）房地产税的主要问题

当前房地产税的主要问题在于税基狭窄，房地产税征税主要局限在城市范围内，房地产税还未能覆盖我国广大的农村地区，而且个人所有的非营业性质的房产是免征房产税的。当前我国房地产税的税基狭窄，征税范围较小，这使得房地税的税收有限。现行的房地科税的结构不合理，存在着重交易与轻保有的现象。现行的房地产税主要在房地产的取得、转让和保有三个环节，而且在土地取得时是一次性的争税，转让环节只有增值税和契税，现行的房地产税的税种相对较少，且房地科的占有环节争税较低，转让与收益环节的征税较高，因此影响房产税的有效性，这不仅不利于优化地方税资源，而且也不利于促进房地产税的公平。目前我国房地产税的征收还存在着税费并立的现象。而且税轻费重的现象仍然长期的存在，房地产税无法反映公共产品差异，这已经成为目前我国房地产税的主要问题。现有房地产税种种问题也制约其为地方财政服务水平。

三、房地产税与土地财政发展走向

（一）试点改革阶段

为了更好的发挥房地产税的价值，有效解决当前土地财政制度的不足，应当在3-5年时间内进行房地产税的试点工作，着力积累房地产税的经验，为全面铺开房地产税积累经验。首先，在现有的重庆和上海两地试点的基础上还应当增加省级试点，着力从不同地方经济发展水平着眼探索有效的房地产征税方式。其次，当前还应当在试点的基础上加强房地产税的立法工作。具体应当在完善房地产税征税环节的基础上，进一步调节房地产税的比例结构，有必要建立起房地产税的保有环节的税收，在改革中重点实现土地财政政策与房地产金融政策的同向，切实提高房地产税调节高端房产项目的能力。第三，应当从城市房地产税向更广阔的范围扩展，使房地产税更好的适当我国城市化的速度，着力把行政体制改革与各级政府权责进行划分，保证后土地财政时代的房产税更好的登上历史舞台，在产权明晰的基础上推动房地产税改革。

（二）正式实施阶段

正式实施阶段的房地产税与我国城镇化水平高度发达呈正相关关系。这一阶段土地收入锐减，城市中心土地的供应呈现更加稀缺的现象，因此可以适时推动房地产税正式登上历史舞台。虽然房地产税正式实施会经历阵痛，但是可以促进政府由城市经营者的角色向着公共治理者的角色转变，从而推动公共财政有效减少对土地的依赖。虽然在执行之初可能使部分地方政府面临着较大的财政压力，但是从长期看可以使地方财政收入趋向平衡，从而满足税收管理的需求。房地产税与土地财政合并形成主流趋势，已经成为房地产改革的必然走向。

四、房地产税与土地财政融合策略

（一）租税分流策略

当前房地产税还处在研究阶段，土地财政仍未能有效退出舞台的情况下，可以探索使用租税分流的方式，这样可以兼顾房地产税改革的效率与公平，在激发市场活力的基础上，更好实施多目标与建设成综合性的财税体制。具体可以在土地房产、建筑物分别征税的基础上更好适应较低财产税的需求。租税分流可以精准的估值房产及建筑各部分的分别价值，从而满足扩大税源，差异性征税需求，全面提高税收有效性。而且还可以采用多次调节房地产税，以及通过房屋税与地价税的方式来进行调控。当前，我国正在土地供应制度改革的基础上探索施行明租的方式，具体把土地批租制度改为土地年租制度，从而在土地保有期间进行综合征税，这对于提高双轨制的效率，更好地根据市场调节租税有重要价值。

（二）租税合一策略

租税合一指的是房地产税改革采用综合性的财税方式，主要将土地出让金并入到房地产税中进行征收，可以将土地出让金、现行的房地产税、城镇土地使用契税等结合，从而在原来的房产税的基础上转化为房地产税。租税合一的模式可以带来财政收入的大规模的增加，土地出让金在租税合流模式下可以转化为保有环节房地产税，会使土地出让金规模不断缩小，但是可以一次性的收取土地出让金转为保有房地产税，然后由税务部门负责统一征收。目前合租制度主要从税收的取得、交易、保有环节进行改革，着力解决重交易与轻保有的问题。

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