改革开放40年我国财政支农政策的成效、问题与展望

邓菊秋　王祯敏　尹志飞

摘要：改革开放40年来，我国财政支农政策在“多取少予”、“多予少取”、“只予不取”理念下不断调整和改革，逐步形成了比较完整的政策体系。这些政策极大地提高了农业综合生产能力，促进农村基础设施建设和社会事业发展，增加了农民收入，减少了农村贫困人口。然而，现行财政支农政策存在缺乏长远规划、目标不清晰、投入力度不够、支出结构不合理、资金使用绩效差等问题。为实现乡村振兴和农业现代化目标，财政支农政策应当有长远规划和明确的目标，确保财政资金投入的数量，调整财政资金使用方向，加大绩效评估，提高资金的使用效率，完善和创新财政支农资金的管理机制。

关键词：改革开放；财政支农政策；成效；展望

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“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。财政支农政策是促进“三农”发展的重要财力保障和物质基础。改革开放四十年来，我国陆续出台了“三农”的支持和保护政策，形成了比较完整的、多样化的财政支农政策体系。这些政策具有明显的“阶段性、公益性和层次性”特征，极大地提高了我国农业综合生产能力和粮食产量，推动了农民收入增长和农村经济社会事业发展。在乡村振兴战略和实现农业现代化的背景下，总结我国改革开放以来财政支农政策的成效与不足，探讨新时代财政支农政策的目标和手段，具有十分重要的现实意义。

一、 财政支农政策的阶段性转变

制定财政支农政策要综合考虑经济发展水平、国家财力、发展目标等因素。改革开放四十年来，国家根据经济发展阶段和发展目标，制定了相应的财政支农政策，逐步形成了比较完整的、多样化的财政支农政策体系。我国财政支农政策的发展演变经历了四个阶段。

（一）不同时期财政支农政策的主要内容

1.多取少予的财政支农政策（1979-1993年）

改革开放初期，面对农业发展落后、粮食供给短缺等问题，国家通过提高农产品收购价格、减免税收等措施刺激农民生产积极性，直接或间接增加了财政支农支出。然而，受财政赤字所限，国家减少了对农业的直接投入。工业化初期“以农补工”的政策开始调整，但对农业的投入仍不及农民缴纳的税收。

（1）提高农产品收购价格

为了改变工农产品不合理的比价关系，1979年国家提高18种农产品收购价格21%，以后又多次提高农产品收购价格，逐步放开农产品价格。1993年与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7%。[ ]农产品价格上涨极大地刺激了农民种粮的积极性。

（2）补贴农业生产资料生产企业

为支持农业生产，国家要求农药、化肥、农机等生产资料生产企业按照优惠价出售给农民，并对这些企业实行价格补贴。表面上看是对企业补贴，实际上是农民受益。1978-1993年累计补贴607.3亿元。

（3）降低农业税税负

为加快农业发展，国家对农业税征收坚持“增产不增税”的政策。1979-1982年采取农业税起征点办法，对口粮、收入水平在起征点以下的队免税。1983年实行对贫困山区的照顾政策。农业税税负从1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。

（4）设立农业发展基金

为拓宽财政支农资金的来源，国家开征耕地占用税，设立农业发展基金，用于农业综合开发项目。重点综合治理山林水路，改造中低产田，开垦荒地。

2.少取多予的财政支农政策（1994 -2003年）

社会主义市场经济体制确立以后，我国工业化和城镇化快速发展，对农产品的需求压力加大。由于粮食价格需求弹性较小，粮食产量的提升又使得粮价下跌，城乡居民收入差距在拉大。与此同时，农民的负担增长速度超过了农民维持农业扩大再生产的能力。农业的瓶颈制约着国民经济的发展。因此，国家实行“少取多予” 财政支农政策，并且在《农业法》中明确要求财政对农业投入的增长幅度应高于财政经常性收入的增长幅度。

（1）加大对农业基础设施建设投资

由于整个八十年代农业基本建设投资占全国基建投资比重下降，1994年开始政府加大对农业基础设施投资力度。特别是1998年国家发行特别建设国债，投资重要水利工程设施、天保工程等项目。1998 -2003年，中央财政投入农业农村基础设施建设资金3500多亿元。

（2）减轻农民税费负担

二十世纪80年代，农民承担了农业税、村提留、乡统筹、各种集资、罚款、摊派等负担。沉重的税费负担影响到国民经济的持续发展和社会稳定。1994年，安徽省率先实行“税费合并，折实征收”为主要内容的农村税费改革试点。2000年全面推進农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”。乡村义务教育、计划生育、优抚等所需资金纳入财政预算安排。

（3）改革财政支农管理体制

针对过去财政支农资金管理粗放、浪费严重等问题，国家规范财政支农资金预算的编制和支出的管理。在财政扶贫和农业综合开发领域中，借鉴世界银行项目管理方法，建立起了项目库制、专家评审制、报账制、绩效评估制度等。

3、只予不取的财政支农政策（2004-2012年）

新世纪初，我国已进入工业化中期阶段，国民经济的发展具备“以工促农、以城带乡”的条件。经济的快速发展也带来了可观的财政收入，2004年财政收入突破2.5万亿。党的十六大提出要统筹城乡经济社会发展和新农村建设。因此，中央提出新增财政支出和固定资产投资要向“三农”倾斜，出台了强农惠农政策，形成了“只予不取”的财政支农格局。

（1）取消农业税，增加农村税费改革转移支付

2006年全部免征农业税。取消农业税使农民负担总额减少约1250亿元。中央设立了农村税费改革转移支付，通过转移支付给地方补助，重点向农业大省、民族地区和财政困难地区倾斜。

（2）改变财政支农方式，对农业生产实行直接补贴

为改变对粮食流通领域的补贴不能使农民获益的弊端，2004年以来，国家改变了补贴方式，实施了粮食直补、农机具购置补贴、良种补贴等“四项补贴”。不断扩大了财政补贴范围，提高补贴标准，增加补贴规模，完善补贴管理办法。从2011年开始，调整增量补贴资金使用方向，新增补贴重点向种养大户、农民专业合作社及各种生产服务组织倾斜。

（3）逐步将农村社会事业发展纳入财政保障范围

国家推进公共财政建设和城乡统筹发展，把农村义务教育纳入财政保障范围，对农村义务教育实行“两免一补”政策，提高了农村中小学公用经费保障水平。财政大力促进农村文化事业发展，推进文化工程建设，先后实施广播电视村村通、乡镇综合文化站建设、信息资源共享等工程。[ ] 国家逐步建立起了新型农村合作医疗制度和养老保险制度。各级财政对新农合的人均补助标准从起初的20元提高到2017年的450元，对新农保中的基础养老金部分人均补助额从2009年的55元提高到2018年的88元。

4.2013年以来的财政支农政策

党的十八大指出我国进入全面建成小康社会决定性阶段。城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发。这一时期继续坚持工业反哺农业，采取“多予、不取、放活”的财政支农政策。财政支农政策的重点在于产业、生态和扶贫。

（1）加大对农业产业和生态环境的补贴力度

推动农业三项补贴改革，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。优化农机购置补贴，加大对粮棉油糖、畜禽养殖和饲草料生产全程机械化所需机具的补贴力度。加大对保护性耕作、深松整地、秸秆还田等绿色增持技术所需机具的补贴力度。

（2）创新财政支农方式

政府积极引导社会资本投入到农业农村，通过政府和社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息、设立产业发展基金等方式，通过“以奖代补”支出方式，提高财政资金使用效率，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

（3）财政扶贫开发政策体系逐渐形成

为支持贫困地区改善生产生活条件，促进贫困地区社会经济发展，构建起了财政扶贫开发政策体系，由专项扶贫、改善民生、教育扶贫工程等多方面构成。中央财政用于农村扶贫开发的投入力度不断加大，设立了财政扶贫资金、国债资金等专项扶贫资金。[ ]

（二）财政支农政策取得的成效

发展中国家的经济成长，有赖于农业迅速稳定的增长。[ ] 改革开放以来，国家通过加大农业投入，增加补贴标准，扩大补贴范围等措施，逐步构建起促进“三农”发展的财政支农政策体系，极大地提高了农业综合生产能力和农民的收入水平，也推动了国民经济的发展和产业结构的优化。

1.农业综合生产能力显著提高

1978年以来，国家不断投入资金进行农业综合开发，综合治理山水林田，改造中低产田，开垦荒地。中央通过对农机具实施购置补贴提升了农业机械化水平。1978年，全国农业机械总动力为11750万千瓦，2013年达到10.60亿千瓦。 中国耕种收综合机械化水平持续提高，2013年达到59%。。农业综合生产能力稳步提高。粮食产量从1977年2.8亿吨迅速上升，1984年高达4.1亿吨，7年增长44%。2014到2018年连续5年超过6亿吨。九十年代中后期，我国主要农产品供求由长期短缺转变为“总量基本平衡，丰年有余”。

2.农村基础设施建设成效显著

随着财政投入的逐年增加，农村公路、供水、供气、电网、物流、信息、广播电视等基础设施不断完善，农村生产生活条件明显改善。一是农村交通条件得到极大改善，1978年，我國农村公路仅58.6万公里，2017年底全国农村公路达400.93万公里。二是农村供水质量和水平提高，解决6300多万人饮水安全问题。三是农村供电能力显著增强。绝大部分农村地区实施了农村电网改造，实现农村用电同网同价，促进了农业生产。四是农村信息化水平逐步提升，实现了“乡乡能上网”、“村村通电话”、“广播电视村村通”，稳步推进了农业生产、经营、管理和服务信息化。2016年实现城乡宽带网络全覆盖，完成3万个行政村通光纤，为农村电商、物流、农产品流通市场建设奠定了基础。

3.农村社会事业快速发展

改革开放40年来，农村教育、医疗卫生、社会保障等事业得到长足的发展。一是农村基础教育稳步发展。农村劳动者的整体素质稳步提升，受教育程度提高到8年左右，带动全国人口平均受教育程度从20世纪80年代的不到5年提高到现在的11年左右。二是农村医疗卫生基础设施条件也得到改善，全国基层医疗卫生机构达920770个，其中村卫生室比率高达69.4%。三是农村社会保障体系逐步完善。目前，新农合、新农保基本覆盖所有农村居民，已实现了医疗保险、养老保险的城乡一体化。

4.农民收入逐年增加，城乡收入差距呈收敛趋势

在农民的收入结构中，转移性收入比重逐步在提高。转移性收入是指农民在二次分配中的所有收入，主要是财政补贴。财政对农业生产、农民消费等环节补贴，直接或间接增加了农民的收入。1997年，农民获得转移性收入人均79.30元，占纯收入的比重仅为3.8%；2016年，人均转移性收入增加到2328.20元，占纯收入的比重提高到19%。农民恩格尔系数呈逐年下降趋势，从1978年的0.677下降到2017年的0.293 。 城乡居民收入差距有所收敛，由2005年的3.22：1减少到2017年的2.71：1。[ ]

5.农村脱贫减贫初见成效

我国探索出了一套适合中国国情的财政扶贫实践经验，为全球贫困治理做出了贡献。中国贫困人口从1981年的8.78亿减少为2013年的2517万，中国对全球扶贫的贡献率为75.7%。[ ]仅2014年-2018年间中央财政投入专项扶贫资金就达到2800多亿元，以全面推进精准扶贫、精准脱贫，为决胜全面小康奠定了坚实基础。

（三）我国财政支农政策运用的经验总结

改革开放四十年来，我国农业农村经济社会发展实现了历史性跨越，农业生产持续发展，农村经济全面繁荣，农民生活显著改善。四十年财政支农的实践积累了宝贵的经验，主要是坚持党的领导和政府的主导责任，坚持巩固和加强农业基础地位，持续不断地增加对“三农”的投入，坚持财政支农管理体制的创新。

1. 坚持党对农村工作的领导作用和政府的支农责任

坚持党对农村工作的领导是推进农村改革发展的政治保证。我国始终坚持党管农村工作、乡村社会管理、村民自治有机统一。党中央根据经济社会发展阶段，适时调整财政支农政策和管理体制，充分调动农民的积极性和主动性。支持和保护农业是政府的应尽之责，注重发挥政府的主导责任，基本明确中央和地方政府的支农职责。

2. 坚持农业在国民经济的基础地位不动摇

我国地少人多、农业落后，必须把农业放在国民经济的基础地位，建立起健全的保护与支持“三农”的政策体系。实践表明：国家重视农业，政策有方，执行有力的时候，也是我国农业快速发展、农民收入增长稳定的时候。国家从宏观战略高度着眼，坚持把农业放在国民经济的基础地位，不断完善对农业的支持与保护政策。

3.财政支农政策连续性与阶段性目标相结合

在财政支农的规模逐渐增加的情况下，财政支农的重点也在调整。改革开放初期，财政支农的重点在于促进粮食生产，提高农民收入水平。进入新世纪后，财政支农的重点转向到农业生产与农村社会事业发展并重。财政支农范围也从支援农业生产、农业综合开发向农业科技、农村教育、医疗卫生、社会保障、生态环境等方面拓展。在社会经济发展的不同阶段，财政支农政策进行了相应的调整，体现出政策的连续性与阶段性目标相结合的特征。

4.坚持创新财政支农政策机制和管理体制

随着改革的深化和政策重点的转移，财政支农体制机制也在创新中完善。财政支农的手段和方式多样化，从对农产品流通领域的财政补贴转变到对农民的直接补贴，从减税到免税，从财政直接投资到财政引导社会资本进入等，都体现出财政支农政策的创新。为提高财政支农资金使用效率和引导作用，财政部门加大绩效评估力度，加强农业科技创新和成果转化，强化以公益性为主的多元化农业技术推广服务，建立健全社会化服务体系。

二、当前财政支农政策存在的问题

改革开放以来，我国财政支农政策不断调整、完善，对我国农村经济社会发展做出了巨大贡献。然而，与我国农业现代化的要求和发达国家的财政支农政策相比，现有的财政支农政策存在目标不清晰、资金总量不足、结构不合理、绩效较差、管理机制不完善等问题。

（一）财政支农政策缺乏长远规划和明确目标

我国财政支农政策目标随着发展阶段的变化而调整，从支持农业生产为主转变到支持农业生产与农村社会事业发展并重，再到支持农业产业发展和生态环境保护为主。这些政策基本上是着眼于解决现实问题，缺乏长远的规划和明确的目标。近十四年的中央一号文件都是以“三农”为主题，但每年强调的重点都不一样，缺乏政策的连续性。在《全国农业现代化规划》（2016-2020年）中提出了明确的农业现代化目标，但是没有相应的财政支农计划来实现这些目标，没有刚性指标来确保财政支农投入增加。

（二）财政投入总量不足、结构不合理

财政支农支出占第一产业增加值的比重反映出财政对农业的实际支持程度，比例越高，说明财政对农业支持程度越高。财政支农支出占第一产业增加值的比重从1997年的5.37%增加到2016年达到10.1%。与美国、欧盟这些世界发达经济体相比，我国财政对农业的投入总体规模偏小，稳定性差，当农业出问题的时候才重视财政投入。财政支农资金结构不合理。有限的支农资金主要用在农林水利气象等单位的日常运转，直接用于农业基础设施、农村救济、农村科技三项费方面的财政资金比例相当低，在绿色农业、农业技术推广、农业科研支持、农产品质量安全等方面投入严重不足。2016年财政农业支出总额4004.95亿元，其中，农业事业运行费占农业支出总额的16.7%，农业生产资料与技术补贴占比高达40.1%，而用于技术推广与培训支出才占9.7%（见表1）。

（三）支农项目多头管理、绩效差

财政支农政策涉及面广，在财政预算中约有16大类40多个科目。涉农资金管理主体十多个，部门间沟通协调难度较大，难以形成合力。[ ] 有限的资金由多个部委来分配，资金“撒辣椒面”的现象普遍存在，过于分散的资金安排难以发挥集中优势。由于拨付渠道过多、管理多头化、监督不到位、投入重点不明确、精准度不高等原因，造成支农资金使用的绩效差。

（四）财政支农管理机制亟待完善和创新

支农资金管理流程涉及中央、省、市、县以及乡镇五级，支农资金投入以国家和省级为主导，市县配套为辅助。这种管理方式会带来财政支农审批环节过多、管理复杂、管理成本高等弊端。管理上对财政支农项目的监督不够，缺乏第三方監督，信息披露不足，导致监管的真空地带。

三、我国财政支农政策的展望

我国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程。农业现代化是整个国民经济现代化的基础和重要前提。加快推进农业农村现代化，要有明确的财政支农目标和手段，持续增加财政投入，优化资金使用方向，重点支持农业产业化，促进农产品质量和竞争力提升。

（一）制定清晰的财政支农政策的目标

党中央为我国农业发展绘制出路线图：到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。实现这些宏伟蓝图都需要财政的大力支持。财政支农政策应当根据我国“三农”发展战略制定财政支出目标。比如，全国农业现代化规划（2016-2020年）中，农田有效灌溉面积在2020年要达到10亿亩，要实现这个目标，需要多少的财政投入。经过测算确定每年财政支农的资金规模和投入方向，确保财政支农资金到位。新时代财政支农政策的重点在于提高农产品质量和竞争力。现行的支持农产品数量的政策、与改革目标不一致的、不合时宜的政策要逐渐取消。

（二）增加财政支农资金的规模、调整财政投入结构

要切实落实《农业法》中规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，落实财政支农资金 “三个高于”的硬性要求。要调整财政基本建设投资、文教科卫支出在城乡之间分配的比例，逐渐加大对三农投入的力度，力争在2035年，财政支农支出占第一产业增加值的25%。优化财政投入支农的科目结构。压缩农林水气象事业费用，增加基础设施建设投入，尤其是要增加农业科技投入。加大中央财政对基础研究的支持力度，鼓励农业基础研究，从而促进技术、管理的创新，提高农业生产率。

（三）整合支农项目、加大绩效评价

按照中央提出的“大专项+工作清单+集中下达”的整合模式，由财政部来整合不同部委的同类专项，或者将有些部门的支农资金分配权收归财政部，由财政部根据支农目标来进行分配，确保财政支农资金使用的规范度和效果。建立健全财政支农的绩效指标体系，完善调整绩效评估方法，使评估体系更加科学、合理，扩大绩效评估范围，加强对绩效评估结果的运用，将绩效评估结果与预算资金安排挂钩，从而促使整体绩效水平的提高。

（四）完善和创新财政支农管理机制

在明确界定各级政府财政支农责任的基础上，各部委主要负责涉农行业的发展规划和资金需求规划，充分发挥财政部门对支农资金的分配和调控权限。下放支农项目的审批权限，增强省对财政支农资金的配置功能。县级相关部门负责支农资金具体使用方向和范围，并确保资金使用合规。在资金使用过程中，充分尊重农民的意愿，拓宽“一事一议”事项范围，逐渐改变长期以来的财政支农资金“自上而下”的决策机制。建立起严格的财政支农资金的监督机制。审计部门要加大对财政支农资金的审计力度，还要提高支农资金使用透明度，确保专款专用，杜绝支农资金被挤占挪用等违法违规行为发生。