刚性治理与柔性治理：农村合作金融的选择

游碧蓉, 吴东阳

(福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

合作金融强调互助与合作，能有效满足市场中弱者的金融需求。我国农村有大量被正规金融排斥的“农户和农村微型企业”，所以合作金融在农村发展是十分必要的。事实上，我国农村合作金融历史悠久，并长期承担着保险、经济和社会功能[1]。但中华人民共和国成立后的农村合作金融发展基本上遵循着“产生—正规化—异化、自愿消失或被强制取缔”的路径，其发展方向与农村需求产生了严重偏离。而在这条发展路径上，政府刚性治理始终在发挥着主要作用。那么，需要什么样的治理制度才能使农村合作金融发展方向不偏离其服务初衷？目前，在国家强调“金融公平”及“普惠金融”的时代背景下，农村合作金融迎来一个前所未有的发展机遇，为了避免农村合作金融重蹈之前的路径，有必要对其治理问题进行剖析。

一、困境：农村合作金融发展现状

我国农村合作金融历史悠久，形式多样。现阶段，民间标会等传统的合作金融组织因自身的“非正规”性，经常受到政府打压或取缔，而“正规”的农村合作金融形式只有“异化”前的农村信用社和原银行监督管理委员会(以下简称为“银监会”)监管框架下的农村资金互助社。所以，本文以这三者来说明我国农村合作金融发展的困境。

(一)被“非法化”的民间标会

民间标会是古老的农村资金互助活动，为农村社会的维系与发展发挥着重要作用。目前，有一部分民间标会演变成投机获利工具，对地方金融和社会的稳定产生冲击，但大部分的民间标会仍在发挥着传统的经济与社会功能。正因民间标会的正负功能并存，对民间标会的去留问题政府态度并不明确。如1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《国务院办公厅转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》，以及2010年最高人民法院出台的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，均明确说明非法金融活动的参加者是“社会公众即社会不特定对象”，而“未向社会公开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款”。我国大部分农村的民间标会活动属于后者，按这些规章，民间标会不属于非法金融活动。但由于在对 “特定对象”的认定上存在较大幅度的弹性空间[2],所以一些地方政府为了避免麻烦，把标会“一刀切”，全部划定为非法金融活动。鉴于缺乏明确的规章制度，所以民间标会等传统的农村合作金融被“非法化”的可能性极大，社会处境尴尬。

(二)被“异化”的农村信用合作社

农村信用合作社是正规农村合作金融的主体，但自产生起就带有“异化”的基因。首先，其产生与发展是由政府自上而下推动的，所以与合作金融“自发性”“内生性”制度特征相悖。其次，其主要功能是集中农村金融资源支持城市发展，是政府推行二元经济的工具，所以与合作金融“为弱者服务”的宗旨相悖。再次，其管理主体先后为人民银行(1952—1958年)、政府基层组织(1958—1979年)、农业银行(1979—1996年)、人民银行(1996—2003年)、银监会监管和省级政府领导(2003年以后)，未体现出“民主管理”的合作社会管理原则。因此，我国农村信用合作社自产生起合作制的性质就模糊不清，再经过不断的撤并及管理主体不断变更，其合作制的性质更加淡化。虽然政府也几经努力要恢复合作制，但最后农村信用合作社基本上还是按银监会的“商业化、股份化和市场化”思路推进，这就说明政府放弃对农村信用合作社恢复合作制的努力。虽然目前政府对农村信用合作社的定位仍是农村合作金融机构，但其性质向商业性异化已是不争的事实。

(三)被“边缘化”的农村资金互助社

2004年中央一号文件鼓励有条件的地方在严格监管、有效防范金融风险的前提下，积极兴办直接为农民服务的多种所有制金融组织。在这种背景下，2004年7月10日，中国首家资金互助社——吉林梨树县闫家村百信农村资金互助社成立。自此，有“草根银行”之称的各地自发性农民资金互助合作社呈现出星火燎原之势。2006年中央一号文件中提出引导农民发展资金互助组织。2007年1月22日，银监会出台《农村资金互助社管理暂行规定》(以下简称为《规定》)，标志农村资金互助组织进入国家治理框架。这是农村信用合作社异化后唯一正规化的农村合作金融组织。但是，在国家治理替代组织自我治理之后，农村资金互助社发展进入困境。2009年银监会发布的《新型农村金融机构2009—2011年工作安排》提出农村资金互助社计划3年发展160家，但实际仅发展了36家，仅为计划数的22.5%。2012年5月23日江西运城稷山县稷峰镇益民农村资金互助社挂牌，这是银监会对农村资金互助社发放的最后一张牌照，至此，全国共有49家农村资金互助社。之后，因一家经营难以持续选择退出。到目前，全国有牌照的农村资金互助社仅有48家。而同样作为“新型农村金融机构”的村镇银行则从2007年的18家发展到2018年5月的5400余家，两者对比鲜明，农村资金互助社的发展无疑是缓慢的。没有获得牌照的原农村资金互助组织则选择解散或继续游走在灰色地带。

二、 刚性治理：农村合作金融发展困境的成因

48家有牌照的农村资金互助社是我国农村合作金融正规化的典型，《规定》是目前我国农村合作金融治理最重要的正式制度，是政府刚性治理最重要的体现，所以本部分结合农村资金互助社的制度特征与《规定》的内容，分析在政府刚性治理下农村合作金融发展困境的成因。

(一)治理制度单一性与农村合作金融环境多样性难适应

在被政府认定为新型农村金融机构之前，农村资金互助组织早已活跃在农村经济活动中。《规定》是政府结合农村金融发展现状，规范和促进农村资金互助组织的发展而设计的自上而下强制推行的约束制度。根据制度经济学原理，自上而下的强制性制度除了受权力机构的政治与社会偏好影响外，还要考虑制度设计成本、执行成本和监管成本。为了节约制度设计成本，《规定》的设计思路基本上是沿着城市商业金融治理逻辑，对全国农村资金互助社制定了“一刀切”的标准。然而，农村资金互助社的资金规模、运营模式、管理方法受制于当地经济发展程度和乡风民俗等具体情况，“一刀切”的外部管理模式忽略了我国农村经济与社会多样性的事实，很难与绝大多数的农村资金互助组织实际需要相吻合，导致制度执行成本高，制度效率低，限制了农村合作金融组织的生命力，既不能实现政府制度设计的初衷，又使农村经济主体的融资权利受损。

(二)治理力量集中匮乏与农村合作金融点多面散难匹配

根据《规定》，银监会、保监会合并之前的地方银监分局是农村资金互助社的属地监管机构。银监分局只覆盖到地市级，县级仅设立监管办事处，一般只有3～5人。按原来的制度设计，获得金融牌照的农村资金互助社主要位于经济落后、商业性金融服务不愿覆盖的偏远的乡(镇)或村。如果按真正农村融资需求来发展，那么农村资金互助社点多、位偏、交通不便的地理分布导致治理成本高，现有监管模式及监管力量无法实现有效治理。在监管力量不足和控制风险的双重约束下，一方面，监管部门只能对农村资金互助社设定较高的准入“门槛”，导致进入监管框架内的农村资金互助社把大量的精力和资金花费在“达标”上，最终因设立和运营成本过高，使得生存状况不容乐观；另一方面，放缓甚至停止对牌照的核发，导致大量的农村资金互助社无法获得金融牌照，身份灰色。

(三)限权治理与农村合作金融成员增权诉求难契合

农村资金互助社作为“新型农村金融机构”之一，其发展初衷是增加农村经济中弱者对金融资源的获取权，解决农村信贷约束问题。但《规定》对农村资金互助社的融资来源进行了限定，只能以吸收社员存款、接受社会捐赠资金及向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。这种限权限制了农村经济主体金融获取权的实现。首先，社员存款是农村资金互助社的最主要资金来源，按照《规定》，社员包括农民与农村小企业，前者在大中型商业银行巨大吸储下，基本上不会因为存款需求而入社，后者一直以来都是资金的需求者，所以成员入社的根本动因是为了获得贷款，而入社的社员存款又有限，所以依靠社员存款来解决社员的信贷约束问题在现实情况下难度较大。其次，因为监管层的态度不明确，再加上一些无牌照的资金互助社的非法行为混淆了是非，另外2个资金来源的渠道基本上也难以发挥作用。所以，农村资金互助社蓄水和引水的能力有限，资金匮乏、无钱可贷是普遍存在的现象。如山东省沂水县姚店子镇聚福源资金互助社成立不到2天，社内49万元可用资金就全部贷出[3]；青海省乐都县雨润镇兴乐农村资金互助社在诞生100天后因其贷存比例高达336%[4]，存在着支付风险，被暂停了贷款业务。如果农村资金互助社无法满足农户贷款的需求，又反过来抑制了农户入社的积极性，导致农村资金互助社的发展陷入困境。

综上，从农村资金互助社正规化后的发展困境，可以看出政府刚性治理与农村合作金融存在制度耦合难的问题，导致治理效率低下。一些地方政府取缔民间标会也是刚性治理的一种表达，而治理的结果是使农民失去一种金融自救的途径。再如20世纪90年代的农村合作基金会在一夜之间全面开花，又在一夜之间全面被取缔，也是政府刚性治理下的演绎。我国农村合作金融发展的现实说明了在政府刚性治理下农村合作金融的制度优势难以发挥，所以，应在政府刚性治理之外找寻一种更适合农村合作金融的治理方式。

三、柔性治理：农村合作金融发展的内在要求

所谓柔性治理，是指政府不是依靠自上而下的行政强制性手段，而是坚持以人为本、自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式寻求社会对于政府治理的信任、配合和参与，从而实现善治的目标[5]。农村合作金融本质是“人合”组织，尊重社员的话语权和参与权是其内在要求，柔性治理有利于重构社会困难群体的利益表达、利益整合与利益实现机制，从而实现金融公平[6]。

(一)柔性治理符合合作金融实现弱者自救的要求

在国家大力推行普惠金融的背景下，商业金融确实加大了支农力度，但支农行为带有较强的政策任务特征，具有不可持续性。因信息不对称、信贷规模小、物理距离远且分散等特点导致商业金融经营高成本和高风险问题仍将存在，商业金融对农村的排斥仍将继续。合作金融是弱者的金融自救行动，通过柔性治理机制的发挥，金融的成本与风险能得到有效控制，有助于缓解因商业金融排斥而产生的农村金融抑制问题。如图1所示，合作金融通过利用“圈内人”的血缘、地缘关系，降低谈判成本，提高合作效率；利用熟人社会，提高信息收集效率，降低信息不对称；利用乡村持久的社会互动和声誉抵押机制，增加违约成本，提高监督效率。这种主要依靠农村社会资本约束力量的柔性治理，使合作金融成员之间的交易成本大大低于与外部金融交易的成本，由此激发成员加入合作金融的积极性，使成员的剩余资金留在农村，避免被商业金融吸走。同时，通过合作金融组织，以组织的共同声誉对外提供担保，减少与外部市场的交易成本，扭转商业金融对农村的排斥态度，加大从外部市场获取金融资源的可能性，从而实现金融自救。

图1 农村社会资本在农村合作金融中的柔性治理机制

(二)柔性治理是合作金融内生性制度要求

在乡村治理中，政府的刚性治理力量与乡村自身的内生秩序控制力量共同发挥作用。刚性治理的主要依据是正式制度，如法规、政策等，侧重于对“陌生人社会”的调节。乡村自身的内生秩序控制力量主要依赖于长期交往中形成的文化与信条等非正式制度，经常通过习俗、伦理、人情、村规民约等来实现治理，侧重于“熟人社会”的调节，是柔性治理的一种表达。我国各地乡村自然条件、人土风情、经济状况各异，全国统一的外部正式制度很难兼顾到各村的具体情况，难免在某些具体问题上会与乡村的内生秩序控制力量产生冲突。由于乡村非正式制度具有深远的持久的影响力，所以当正式制度与非正式制度存在冲突时，乡村对制度选择的顺序往往是先非正式制度后外部正式制度，这就决定了柔性治理在乡村社会中的重要性。农村合作金融内生于乡村，成员之间是一种“熟人社会”，其治理内置于乡村治理之中。乡村治理除了政府的监管之外，更多地受乡村内生秩序的影响，所以，柔性治理是合作金融内生性制度的要求。正如梁漱溟先生所指出的：丹麦的合作社在世界上最有名，但是它的一切，多半不形著于条文章程，而形著于习惯礼俗，其之所以好，是完全靠人的习惯[7]。

(三)柔性治理是合作金融民主管理制度要求

作为内生性的合作金融来说，是由合作者共创的，成员对合作金融具有共享权，所以应强调合作者的主体性，强调合作者共同参与和共同治理。从国际合作原则演变史来看，“民主管理”是其始终坚守的原则之一。“一人一票”的民主管理使合作金融组织行为与社员利益诉求相统一，从而保证合作金融组织的持久生命力。在外部刚性治理条件下，当政府的治理利益与成员的利益不一致时，受损的往往是成员的利益。如我国过去的合作金融治理强调从上到下的刚性治理，这使得我国农村合作金融在社会主义改造时期成为国家消灭私有制的工具，并在全国强制推行，忽略了农民的入社选择权；在二元经济下，其又成为虹吸农村资本支持城市发展的重要手段，导致农村金融抑制严重；为了促进农村社会的稳定发展，部分地方政府又将农村社会金融直接界定为“非法”而加以取缔，忽视了农民的金融获取权。所以，我国政府过多的刚性干预，使社员的权利无法得到保证。如果成员利益得不到保证，成员将选择消极应对，最终也会使政府的利益落空。正如《弱者的武器》中认为的：“在第三世界，农民很少在新法律等问题上去冒险直接对抗权威；他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些治理策略。”[8]这就是我国农村合作金融道路挫折的根本原因所在。

四、刚柔相济：农村合作金融有效治理的实现路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对创新社会治理方式提出 “系统治理、依法治理、综合治理和源头治理”等4个原则。其中“系统治理”要求从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变，体现了刚性治理与柔性治理的相互结合[9]。在党的十九大报告中提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。要实现农村合作金融有效治理，需与硬性治理相配合，刚柔相济，使他律、互律、自律共同发挥作用，提高治理效率。

(一)柔性治理应处于政府有限刚性治理框架之中

农村合作金融在与外部市场开展活动时，离不开政府约束与保护。特别是明确的政策制度与法律可以使农村合作金融一切行为有章可循、有据可依，使其放心地在制度框架内自由行动，这样柔性治理才能发挥作用。但我国地域之广、各地情况差别之大，以及农村合作金融事实困境，说明我们必须要转变治理理念和治理模式。“成员的民主控制、自治与独立”是国际合作社一直坚持的原则之一，从国际经验上看，合作金融监管也主要是依靠内部自律，对外部监管依赖程度较商业金融低。所以，政府应该参与对农村合作金融的治理，但政府治理应该是有限的[10]。结合目前的政府监管力量，政府在农村合作金融治理中应把力量集中在创造良好的发展环境方面，如直接的资金帮扶、明确的法律制度及有利的政策环境，引导但绝不干涉农村合作金融的具体事务。同时，为了防止合作金融成员共谋后进行集体违约，政府管理部门要根据合作金融的章程、业务范围等对其业务活动进行检查，并创新违约惩罚机制，加大合作金融策略性违约的成本[11]。

(二)柔性治理要以民事主体资格明确为前提

在法制社会中，明确的民事主体资格是任何经济组织参与社会经济活动的首要前提，也是合法规范运营的重要保证，还是明确政府管理部门的主要依据。目前，我国农村合作金融缺乏明确的“准入”治理制度，所以其民事主体资格的认定也无法可依。鉴于合作金融在经济中的重要性，一些地方政府试图在现有法律框架内进行一定的变通，使农村金融组织具备合法的民事主体身份。但各地的变通导致同一性质的组织在各地被赋予不同的主体资格，体现的权利与义务也不一致，如陕西西乡县富民信用互助协会注册成社团法人，浙江丽水的农村互助担保组织注册成民办非企业。同时，各地的主管部门也不统一，如农村资金互助社除了那些有金融牌照的由银监会监管外，主管部门还有金融办、农业局、工商局等。这种缺乏统一的主体资格和主管部门的行为扰乱了社会对农村合作金融的认知，对合作金融组织发展极为不利。2015年农业部的《国家深化农村改革、发展现代农业、促进农民增收政策措施》中已提出：国家继续支持农民合作社和供销合作社发展农村合作金融。因合作金融与其他合作经济遵循的原则都是国际合作原则，除了经营的内容不同之外，其活动宗旨和运营机制是一致的，所以建议把农村合作金融纳入到《农民专业合作社法》的框架中，按农民专业合作社的准入条件赋予农村合作金融组织的民事主体资格，同时农村合作金融作为一种地方非金融持牌、但又实际从事金融业务的组织，可由地方金融办对其进行监管。

(三)柔性治理要借助乡村能人的影响之力

农村合作金融具有社区性和封闭性，基本还处于以血缘和地缘为基础的“差序格局”社会之中。在市场经济发展背景下，乡村社会虽然经历了来自外部和自身发展的冲击，但其蕴含的血缘和地缘关系仍是社会基本结构。在这种社会结构中，乡村精英具有非正式的权威。在历史上，在农村的官、绅、民的社会等级结构中，“官吏以士绅为施治工具，农民靠士绅力量以行事，士绅则挟民情以自强”，士绅阶层是官民中介，是乡村社会的定型力量和组织因素[12]，它一旦松弛、分解，乡村社会政治秩序即会出现无序。同样，美国学者费正清通过对中国的观察，发现乡绅在中国乡村社会与国家的关系中扮演着重要角色，是国家与农民的中间人。[13]。目前，我国各地农村已开始逐步重视乡贤文化的建设，开始在政府正式治理之外寻找其他更接地气、更实际、更具可操作性的乡村治理途径，而目前的乡村能人则是在市场经济背景下乡贤(士绅)的另一种表达，这些能人在乡村中拥有信息、人脉等社会资源，在村庄中具有较高的威信，带动力与凝聚力强，村民对这些能人具有特殊的信任感，能人因乡亲厚望和家族信誉也自愿承担起管理职责，所以从某种程度上说，乡村能人在乡村治理中起到非常重要的作用，也是农村合作金融治理的重要资源。这些能人往往是农村龙头企业的创始人，或者是农村专业合作社的发起人，通过乡村能人，构建市场经济下以“业缘”为纽带的乡村新“差序格局”，在合作金融与合作经济、龙头企业之间构建联结点，使合作金融与农村实体经济互相促进，避免出现农村资金互助社流动性不足的窘况。

(四)柔性治理应根植于乡村文化的土壤之中

党的十八届四中全会公报提出：法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。在我国社会治理体系的构建过程中，政府的“大法制”不断挤压“小民约”，使根植于乡村文化土壤之上的内生乡村治理力量逐渐失去合法性，导致乡村民众对国家政府的治理法产生排斥感，从而导致政府治理效率不高。乡村传统文化具有教化功能，是人伦道德的根基，是成员信任与合作的土壤，是乡村社会良治的基础。传统乡村通过显性的乡规民约和隐性的道德评判来使村民的行为实现自我控制，达到治理的目的。农村合作金融是内置于乡村社会的一个单元，由于乡村传统文化所表达出的约束是村民共同制定或约定俗成的契约性“群规”，所以利用乡村文化来激励、约束成员的行为，不仅会增强成员的认同感、归属感和荣誉感，促进成员之间的合作，而且会使成员在违反“群规”时产生焦虑感和羞耻感，从而减少成员违约的动机，降低合作金融的治理成本，提高治理效率。目前，乡村能人的加入，改变了农村合作金融是“弱者”组织的特征，成员呈现异质性，分化为核心成员与普通人员，当两者利益一致时，可能会出现普通成员搭便车的行为，对合作金融组织的事务参与不积极；当两者利益不一致时，又可能会出现核心成员对普通成员利益的损害，这都与农村合作金融的宗旨相悖。如何避免这种问题，通过设计外部的刚性制度固然可以起到约束与激励作用，但要从根源上实现异质性成员之间的互助共治，需要唤醒农村的传统文化，发挥传统文化的价值评判和教化功能，使合作金融成员自愿约束自己的行为，形成向心力和感召力，实现合作金融“善治”和“良治”。