新疆普惠金融发展水平分析——基于普惠金融发展指数

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(1.中国人民银行乌鲁木齐中心支行 法律事务处，新疆 乌鲁木齐 830002；2.中国人民银行克拉玛依市中心支行 办公室，新疆 克拉玛依834000)

内容提要：本文在参考借鉴国内普惠金融发展指数计算方法的基础上，结合新疆区情，运用欧式距离法计算出新疆15个地州市普惠金融发展指数。在此基础上，从金融服务使用情况、金融服务可得性和金融服务质量三个维度分析了新疆普惠金融发展水平，认为新疆普惠金融发展还存在商业可持续性有待提高、南疆普惠金融发展水平较低、县域普惠金融发展落后、消费者素养有待提升等问题，最后提出推动普惠金融发展的建议。

一、问题提出

普惠金融立足机会平等要求和商业可持续性原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。大力发展普惠金融是推动共享发展、增进社会公平和谐的必然要求，是实现新疆社会稳定和长治久安、全面建成小康社会的重要内容。准确衡量普惠金融发展水平，并有针对性地采取措施，对推进普惠金融发展意义重大。

普惠金融发展的研究方面，目前多数学者主要着眼于对普惠金融发展制约因素的研究，如何晓夏、章林(2015)从金融排斥态势方面对地区普惠金融发展机制构建进行了研究；王曙光(2013)对普惠金融制度创新与法律框架进行了系统研究；杜伟(2012)通过对湖北省农村金融服务水平测试，对普惠金融影响因素进行了研究。也有一些学者对普惠金融发展进行了综合评价与定量分析，如焦谨璞(2010)通过建立普惠金融指标体系，客观反映了中国普惠金融发展的实际状况；刘明等(2014)对山东省普惠金融发展现状及影响因素进行了实证分析；张彩云(2016)采用因子分析方法对我国普惠金融发展程度进行了测算和比较；翟帅(2015)测算了江苏省普惠金融指数，并对其影响因素进行了实证分析；焦谨璞等(2015)采用层次分析法确定指标权重，运用欧式距离计算了我国普惠金融发展指数。但是,对新疆地区普惠金融发展状况的综合评价与实证研究较少。本文借鉴国内普惠金融发展指数计算方法，结合新疆区情，运用欧式距离法计算出新疆15个地州市普惠金融发展指数，并对新疆普惠金融发展水平和存在的问题进行分析，最后提出推动新疆普惠金融发展的建议。

二、新疆普惠金融指标体系的构建、评估方法及数据来源

(一)新疆普惠金融指标体系的构建

近年来，新疆金融业积极贯彻落实国务院关于《推进普惠金融发展规划(2016―2020)》，但在提供金融服务过程中仍然存在普惠金融体系不健全、法律法规体系不完善、金融基础设施建设有待加强、商业可持续性有待提升等问题，尤其是普惠金融发展不均衡问题突出。为准确掌握普惠金融发展水平，测评辖区区域间或时期间的普惠金融发展水平的差距，以期能更好地监测和评估各地区普惠金融发展水平，以及为更好地推动普惠金融发展提供依据和参考，有必要建立普惠金融指标体系。

为更加全面客观地评估新疆普惠金融发展的综合水平，可应用综合层次分析法(AHP)、熵值法等分析方法。层次分析法需要专家打分，但是，在现有条件下无法满足专家打分的条件，而熵值法是以数据信息离散度为基础来确定权重的，能够更加客观地反映问题，因而本文选用熵值法，然后运用欧式距离法计算出新疆辖区普惠金融发展指数[注]焦瑾璞,等.中国普惠金融发展进程及实证研究[J].上海金融,2015(4):12-22.。本文新疆普惠金融发展指标的选取主要是根据普惠金融全球合作伙伴(GPFI)在G20框架下制定的普惠金融指标体系的基础上，结合中国国情，引入金融服务质量相关指标，经筛选后从金融服务使用情况、金融服务可得性和金融服务质量三个维度，共计39项指标对新疆普惠金融发展水平进行评估。

需要指出的是，普惠金融发展指数只是一个相对指数，本身并不反映普惠金融发展程度的高低，只能定量说明某时间不同地区之间普惠金融发展水平的差距，即使得出的普惠金融发展指数为1，也不能说明该地区普惠金融已经发展到最高水平；反之，如果得出普惠金融发展指数为0，也不能说明该地区普惠金融没有发展。

(二)评估方法

1.熵值法基本原理。在信息论中，熵是对不确定性的一种度量。信息量越大，不确定性就越小，熵也就越小；信息量越小，不确定性越大，熵也越大。根据熵的特性，可以通过计算熵值来判断一个事件的随机性及无序程度，也可以用熵值来判断某个指标的离散程度，指标的离散程度越大，说明该指标对综合评价的影响(权重)也越大，其熵值越小。其原理主要是根据各指标客观传递给决策者的信息量大小来确定权重。

2.熵值法步骤。

(1)选取n个地市、m个指标，则Xij为第i个地区或市的第j个指标的数值(i=1,2,…,n；j=1,2,…,m)。

(2)异常数据指标处理。由于部分指标数据可得性存在困难以及新疆兵团和地方合一的特殊性，因此在进行实证分析前需要剔除一些存在数据异常的指标，避免因为部分数据的异常而影响普惠金融指标体系的构建。通过对存在异常数据的指标进行剔除，本文最终选取了39个指标。

(3)指标的归一化处里。由于各指标的计量单位并不统一，因此在使用各指标前，先要对它们进行标准化处理，以解决各项不同质指标值的同质化问题。由于正向指标和负向指标数值代表的含义不同(正向指标越大越好，负向指标越小越好)，因此，对于正向指标和负向指标分别进行如下标准化处理。

正向指标：

负向指标：

(4)计算第j项指标下第i个地市指标值的比重：

其中，k=1/ln(n)>0，ej≥0。

其中，dj为信息熵冗余度：dj=1-ej。

最后，运用欧式距离算法分别计算出新疆各地州市普惠金融发展指数(IFI)：

(三)数据来源

在衡量新疆普惠金融发展水平的39项指标中，“银行网点乡镇覆盖率”指标数据来源于前中国银行业监督管理委员会新疆监管局统计数据；“保险密度”、“农业保险普及率”、“人寿保险普及率”等三项指标数据来源于前中国保险业监督管理委员会新疆监管局统计数据；“个人未偿还贷款笔数”、“过去一年在银行或其他正规金融机构至少有过一次贷款的人口比例”、“金融知识”、“金融行为”等四指标数据来源于对全疆15个地州市5000份问卷调查的计算结果；剩余的31项指标数据均来源于中国人民银行乌鲁木齐中心支行统计数据。

三、新疆普惠金融发展水平分析

(一)新疆各地、州、市普惠金融发展水平

通过上述方法，计算得出39项指标的相对权重(见表1)。

表1新疆普惠金融发展指标及其权重

使用欧式距离法对新疆15个地州市数据进行普惠金融发展进行评估，从而得到新疆辖区普惠金融发展指数(见图1)。

图1：新疆各地州市普惠金融发展指数

由图1可以看出，新疆各地州市普惠金融发展水平存在较大差异，乌鲁木齐、石河子、克拉玛依、博州(博尔塔拉蒙古自治州)普惠金融发展指数领先其他地州市，而克州(克孜勒苏柯尔克孜自治州)、吐鲁番地区、喀什地区、和田地区则排名靠后，并明显呈现出与各地州市经济发展水平密切相关的区域性特征。

图2：2016年新疆各地州市普惠金融发展指数与人均GDP排名对比

数据来源：普惠金融发展指数排名根据图1数据得出；人均GDP排名由2017年《新疆统计年鉴》相关数据计算得出。

通过图2各地州市普惠金融发展指数排名与各地州市人均GDP对比可以发现，普惠金融发展指数与经济发展水平基本呈正相关关系。如人均GDP排名前三位的为克拉玛依市、石河子市、乌鲁木齐市，而普惠金融发展指数排名前三位的仍为上述三个市；人均GDP排名后五位的地州分别为伊犁州、阿克苏地区、喀什地区、克州、和田地区，而普惠金融发展指数排名后五位的地州为阿克苏地区、克州、吐鲁番地区、喀什地区、和田地区，可以看出，除伊犁州和吐鲁番地区外，其余四个地州都在这两个排名的后五位。

(二)新疆区域普惠金融发展水平

分区域看，北疆地区普惠金融发展指数平均值为0.348；东疆地区为0.271；南疆地区为0.235。可以看出，北疆地区普惠金融发展整体水平高于东疆地区，而南疆四地州普惠金融发展水平明显落后。同时，巴州(巴音郭楞蒙古自治州)虽然地处南疆地区，但是由于毗邻乌鲁木齐市，其整体经济发展水平和普惠金融发展水平均位于新疆前列，南疆地区除巴州外，阿克苏地区、喀什地区、克州、和田地区四地州的普惠金融发展指数平均值仅为0.199，远远低于北疆地区0.348的水平(见图3)。[注]新疆以天山山脉为界，可以划分为南疆和北疆，北疆包括：乌鲁木齐市、克拉玛依市、石河子市、昌吉回族自治州、阿勒泰地区、塔城地区、伊犁哈萨克自治州、博尔塔拉蒙古自治州；南疆包括：阿克苏地区、和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治州。哈密市、吐鲁番市作为新疆的东大门，习惯称为“东疆”。

图3：新疆区域普惠金融发展指数均值

(三)新疆普惠金融发展重点指标分析

2014年—2016年，在各级政府、各金融监管部门的共同推动下，各项促进普惠金融发展的政策措施陆续出台，从推动提高金融服务覆盖率、完善小微企业金融服务监管、创新三农金融服务监管政策、加强金融消费者保护等方面有力地促进了新疆普惠金融的发展，普惠金融发展重点指标值均有所增长。

1.金融服务使用情况。

(1)现代化支付手段日益多样。一是全疆个人账户普及率高，特别是随着支农惠农各项补贴的发放，即便是在南疆四地州等少数民族聚集的偏远农村地区的群众也开立了账户，基本实现了以银行账户为主、支付账户为辅的完善的个人账户体系。据调查，截至2016年底，全疆个人银行结算账户人均3.98户，较2014年增长28.32%，年均增速为13.24%。全疆银行卡人均持卡3.68张，较2014年增长26.9%，年均增长15%。银行卡人均持卡量低于全国平均水平0.71张，说明新疆仍有较大增长潜力。全疆借记卡3.49张/人、信用卡0.17张/人，均低于全国平均水平，但信用卡近年来发展迅速，其年均增速是全国的近2倍。2016年，全疆银行卡年人均交易笔数63.37笔，较2014年增长56.94%，年均增速为25.28%。本课题组通过开展普惠金融问卷调查，采集了拥有活跃使用账户的人口比例。从调查结果看，全疆近八成的人口拥有活跃使用账户，比例与全国水平接近。二是数字支付发展迅速。随着互联网技术的发展，智能手机及移动电子支付的普及，数字支付客户开通量、业务量等指标增长显著。三年间，全疆移动支付笔数、网上支付笔数突飞猛进，年均增速分别达152%和123%。截至2016年底，人均移动支付、人均网上支付开通量分别达0.74户和0.7户，较2014年分别增长75.4%和36.9%。

(2)普惠信贷增长较快。一是小微企业贷款适度平稳。2014年—2016年，全疆小微企业贷款年均增速为12.9%，高出全疆贷款平均增速9.6个百分点。2016年，小微企业贷款同比增长21%，高于2015年同期17.2个百分点。二是民生领域金融服务成效明显。2016年，全疆创业担保贷款余额比2015年增加9900万元，同比增长6%。随着国家及自治区高校学生资助项目的逐步增加，助学金、奖学金等资助及减免项目已能较大程度地满足新疆贫困学生群体的求学资金需求，助学贷款余额占比近三年来一直保持平稳。2016年保障性安居工程贷款余额同比增速达65.21%，金融支持保障性安居工程建设力度加大。三是金融精准扶贫深入推进。新疆是全国5个贫困发生率超过15%的省区之一，贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，脱贫攻坚任务艰巨。2015年以来，自治区政府及金融监管机构在全疆推广建档立卡贫困户“两免”扶贫小额信贷新模式，有效解决了金融服务信息不对称和网点难覆盖的问题，扶贫小额信贷快速增长。2016年末，全疆精准扶贫贷款余额677.9亿元，较2015年同期增长26.66%。建档立卡贫困人口人均贷款余额比上年翻一番，贷款发放户数满足率和金额满足率分别达82.3%和81.9%，扶贫小额信贷品牌效应初步显现。四是涉农贷款稳步增长。2014年以来，金融机构加大对农业产业化龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体，以及县域重点产业园区、农业科技示范园区、重点企业、重点项目等的支持力度，稳妥推进“两权”抵押贷款，促进“三农”信贷投放。2014年—2016年，全疆农户贷款余额平均增速8.9%，将近一半比例的农户都有贷款。农户信用贷款余额增速达21.9%，农户信用贷款比例增长25.5%，农户信用贷款增速迅猛。

(3)保险保障功能增强。保险业加快改革转型，有效助力民生经济发展。2016年，新疆保险业全面实施城乡居民大病保险和人身意外伤害保险普惠政策，大力推进精准扶贫保险、涉农环境污染责任保险，提供绿色保险服务，助力地方经济结构调整转型。农业保险改革试点持续推进，在昌吉州、哈密地区、巴州、阿克苏地区4个地州开展改革试点，农业保险保费规模连续三年位居全国第一。2014年—2016年，全疆保险密度逐年增加，由2014年的176.1元/人增加到2016年的277.3元/人，平均增速为15%。人寿保险普及率在三年间增长了20%，但农业保险普及率略有下降，其原因是随着农业合作社参保率的提高，农户参保率有所下降，但其保险保障能力并未受到实质性影响。2016年，全疆保险业赔款与给付支出155亿元，增长13.2%。保险保障能力进一步提升。

2.金融服务可得性。

(1)金融服务覆盖面进一步扩大。截至2016年末，全疆有银行业机构网点数量3471家，比2014年增加167家，银行网点乡镇覆盖率达90%。全疆农村地区共设立助农取款服务点3505个，比2014年增长了1.6倍，农村支付服务市场主体进一步多元化。每万人拥有的小额贷款公司382个[注]数据来源：新疆金融办统计数据。，比2014年的327个增加了16.9%，小额贷款公司发展快。

(2)支付环境持续改善。2014年—2016年，银行机构、非银行支付机构加大农村支付环境建设力度，通过推动助农取款服务点新增业务功能，加载少数民族语言显示等措施，助推助农取款服务点的业务增长。截至2016年末，全疆拥有ATM机18004台、POS机376400台，较2014年分别增长42.9%和94.4%。助农取款服务点完成人均0.13笔业务，较2014年增长82.9%，新疆支付环境建设成效显著。

3.金融服务质量。

(1)社会信用体系建设稳步推进。2014年以来，各相关部门加强“信用户、信用村、信用乡(镇)”建设力度。2014年—2016年，新疆个人信用档案建档率不断提高，从2014年底的44.62%提高至2016年底的52.64%，增长了8个百分点。从建档人数来看，2014年金融信用信息基础数据库收录自然人1025万人，2016年底收录人数超过1262万人，收录人数增加了237万人。农户信用档案建档率从2014年底的80.25%提高至2016年底的82.47%，增长了2.22个百分点，社会信用体系建设工作发展良好。

(2)金融消费者保护力度大。2014年以来，金融监管机构积极加强普惠金融教育，切实维护金融消费者合法权益。2014年—2016年，全疆“12363”金融消费者投诉满意率始终保持在100%，投诉办结率在97%以上，金融消费纠纷能有效得到解决。[注]数据来源：人民银行乌鲁木齐中心支行统计数据。

(3)消费者金融素养有待提升。通过问卷调查采集“金融知识”“金融行为”得分情况显示，2016年，全疆金融消费者金融知识平均得分为5.757分、金融行为平均得分为6.19分。从各地得分情况来看，经济相对发达地区的得分较高，如乌鲁木齐地区的金融行为平均得分最高，达7.33分，和田地区的平均得分最低，只有4.33分。

四、新疆普惠金融发展存在的问题

(一)商业可持续性有待提高

由于普惠金融服务对象具有位置偏远、收入不高、素养较低等特征，金融机构开展普惠金融业务在商业可持续性方面面临着较大挑战。尤其是新疆农村金融机构网点金融业务量呈现交易笔数多、交易金额小、中间业务收入少的特点，金融机构网点普遍经济效益低，维护运行成本较高。以助农取款点为例，近年来，助农取款点数量迅速扩张，在打通“金融服务最后一公里”方面发挥着积极作用，但部分地区存在服务点使用率不高、商业不可持续等问题，未来需持续推动农村金融服务点商业化运营和可持续发展，使之能更高效地发挥其功能。

(二)南疆普惠金融发展水平较低

在一些普惠金融的核心测量指标上，南疆四地州明显落后于其他地区。2016年，南疆四地州人均拥有账户比北疆地区少1.6个，其银行卡人均交易笔数和非现金交易笔数均为北疆地区的50%，信用卡人均持卡量是北疆地区的36.4%，人均个人消费贷款余额是北疆地区的26.7%，保险密度是北疆地区的39.4%，银行网点乡镇覆盖率只有80%，远低于全疆平均水平。这主要受经济发展水平、人文环境以及特殊的地理位置、恶劣的自然环境等因素的影响。

(三)县域普惠金融发展落后

调查数据显示，2016年，新疆县域个人银行结算账户人均拥有2.28个，比全疆少1.7个；银行卡人均持卡量和银行卡人均交易笔数分别是2.3张和28.6笔，分别比全疆少1.33张和34.8笔；人均非现金支付笔数34.8笔，是全疆的50%；信用卡人均持卡量是全疆的三成；人均个人消费贷款余额占全疆的36%；保险密度为967.929元，是全疆的52.8%；每万人拥有的银行网点数0.96个，比全疆少0.48个。尤其是35个贫困县，银行网点乡镇覆盖率不足80%，银行卡卡均授信额度只有55.9元，远低于全疆21601.6元的平均水平，县域普惠金融发展落后。农村地区金融网点覆盖率不足，是造成农户获得基本金融服务不足的主要原因。新疆农村地区地广人稀，其获取基础金融服务的便利性差。电力供应不足、电信线路不畅也是影响农户获取基础金融服务的一个重要因素。此外，现金支付习惯、金融知识匮乏等主观因素也制约了农村普惠金融的发展。

(四)消费者金融素养有待提升

从对部分金融消费者的调查看，全疆消费者平均金融素养在及格线左右，还有较大提升空间，南疆边远地区的消费者金融素养还处于较低水平。消费者对金融知识掌握不均衡的问题比较明显，如普遍对银行卡等知识掌握较好，对稍复杂的利率、保险类知识掌握较少，部分消费者“风险自担”的风险责任意识尚未形成。

五、推进新疆普惠金融发展的建议

(一)发挥政策引导和激励作用，促进普惠金融持续发展

针对南疆和农村落后地区金融服务不足的情况，监管部门应积极探索普惠金融差异化的监管技术和制度，在市场准入、注册资本、银行信贷规模限制、存款准备金率、再贷款利率、信贷产品贴息水平、资本市场上市融资条件、政策性农业保险等方面建立倾斜性特惠机制。结合财政政策、产业政策与金融政策，发挥小微企业贷款政银分担机制、扶贫贷款风险补偿金作用，合理提高小微企业、“三农”、扶贫等业务不良贷款容忍度，完善尽职免责相关制度，对普惠金融业务符合条件的金融机构给予激励政策。

(二)健全多元化广覆盖的机构体系,采取多项政策

引导各类型金融机构和组织，为小微企业、三农和各类弱势群体提供全覆盖的金融服务。强化农发行政策性功能定位，提高农业银行、邮储银行、农商行、农村合作银行、农信社等服务小微企业和“三农”的能力。在南疆农村落后地区可布局一批村镇银行、小贷公司、金融租赁公司、农村合作金融组织等机构，以弥补金融机构覆盖率低的不足。保持县域内农业保险经营主体的相对稳定，扩大保险服务覆盖面，提升保险保障能力和水平。

(三)加快推进农村支付环境建设

推广非现金结算方式能有效解决金融机构网点覆盖率不足带来的农村基本金融服务不足问题。因此，推进农村地区支付环境建设，对现阶段推进南疆和农村落后地区普惠金融发展有着现实意义。在这方面，银行机构、非银行支付机构可以通过推广安全可靠的网上支付、手机支付、电话支付，拓展银行卡助农取款服务的广度和深度。银行机构可以在农村布放POS机、自动柜员机等各类机具，进一步向农村铺设银行卡受理网络。

(四)发展数字普惠金融

数字金融是通过互联网及信息技术手段与传统金融服务业态相结合的新一代技术服务。数字金融主要包括移动支付、P2P网贷、众筹融资、网络银行等。数字金融融合了网络技术，改变了金融交易的组织形式和市场结构，拓展了交易的可能性。同时，数字金融亦引入了互联网核心价值，即开放、共享、平等、普惠，有效提升了金融服务的可得性、覆盖率和满意度。因此，数字金融的普惠性更强，发展数字普惠金融对推进普惠金融发展有着长远意义。截至2016年6月底，全疆固定互联网宽带接入用户同比增长39.8%，其中，农村宽带接入用户同比增长140%；移动互联网用户同比增长11.7%，对移动电话用户的渗透率达76.5%，其中，手机上网用户在移动互联网用户的占比达到94.6%。互联网的快速发展为数字普惠金融发展提供了有利的基础条件。[注]数据来源：《新疆通信行业2016年上半年运行情况》。在农村地区推动手机银行的可行性较高。同时，数字金融与受教育水平亦呈正相关关系。因此，中国家庭金融调查与研究中心调查显示，受教育水平越高，金融知识水平越高的家庭开通数字金融服务的比例越高。因此，提高金融知识水平，加大对南疆地区、农村落后地区群众使用非现金结算方式的观念教育，是促进农村地区数字普惠金融发展的途径之一。

(五)加强金融消费者保护

加强金融消费者保护是推进普惠金融发展的一个重要因素。监管机构应采取有效的消费者保护措施，提供畅通的咨询投诉受理渠道，妥善处理金融消费纠纷，使弱势群体在获取金融服务过程中遭受侵权时可以得到及时保护。同时，做好金融消费者的预防性保护也至关重要。首先要加强对金融消费者的教育，让弱势群体更好地了解金融、掌握金融知识、提高金融能力；其次是做好金融知识的宣传教育，即进一步加强金融知识教育的有效性和针对性，在教育内容中适时增加金融创新业务、金融案件高发领域等内容，在教育对象上区分受众群体的差异性，在实施教育中充分发挥金融机构在金融知识教育中的主体作用，提升其教育质量。