中美两国非政府组织供给公共体育服务的比较研究

尹维增 张德利 李诚刚 刘云翎 朱峰 张永龙 汪美芳 李和标

摘 要：通过对中美两国非政府组织公共体育服务的管理制度、政治机会、服务规模与现状、功能发挥进行比较分析，总结美国非政府组织供给的公共体育服务的经验，为我国非政府组织供给公共体育服务提供参考。认为在健全和完善我国非政府组织公共体育服务供给机制方面应做到：1）理清我国政府与我国非政府组织的关系；2）加强我国非政府组织自身建设；3）健全我国有关非政府组织的法律法规，完善监督机制。

关键词：中国；美国；公共体育服务；非政府组织；供给；管理制度；政治机会

中图分类号：G 80- 053 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract：By comparing and analyzing the management system environment， political opportunities， service scale， status quo and function of non-governmental organizations in China and the United States， this paper summarizes the experience of non-governmental organizations in providing public sports services in the United States， and provides reference for non-governmental organizations in providing public sports services in China. On the aspect of perfecting and improving the supply mechanism of public sports service of non-governmental organizations in China， the author thinks that 1）clarifying the relationship between the government and non-governmental organizations in China； 2）strengthening the self-construction of non-governmental organizations in China； 3） perfecting the laws and regulations of non-governmental organizations in China and improving the supervision mechanism.

Keywords：China； United States； public sports services； non-governmental organizations； supply；management institutional environment；political opportunities

我国非政府组织发展虽然起步较晚，但其发展规模正呈现不断壮大的趋势，特别是在推动我国公共事务建设及管理方面起到重要的作用。美国非政府组织发展历程较长，相对比较成熟。通过对中美两国非政府组织公共体育服务的管理制度、政治机会、服务规模与现状、功能发挥进行比较分析，总结美国非政府组织供给的公共体育服务的经验，为我国非政府组织供给公共体育服务提供参考。

1 中美两国非政府组织供给公共体育服务的管理制度

1.1 美國非政府组织供给公共体育服务的管理制度

美国非政府组织所处的制度主要包含税收制度和监管制度2个方面。首先，在税收方面，美国通过减免税收和税收激励等方法，直接或间接地支持非政府组织参与公共体育服务的各个领域，根据美国法律，有 20余种不同种类的社会组织可以依法申请税收减免，特别是在为大众提供所需的公共体育服务的各个部分；同时法律鼓励个人或者企业向非政府组织捐赠体育产品，捐赠的部分不再计入税收范围。其次，在监管方面，美国非政府组织监管主要体现在3个方面，包括政府监督管理、行业内部监督管理、社会监督管理等。在非政府组织内部通常会有联合会或者联合理事会，这些联合会对所属成员单位进行内部监管，监督体育产品的去向，监管的结果向社会公开。美国法律要求非政府组织在申请税收减免时，需要公开组织内部3年的财务信息和其他资料信息。

1.2 中国非政府组织供给公共体育服务管理制度

在我国，非政府组织运作现已有相关的法律法规指导，管理制度主要包含登记制度和税收制度。我国的非政府组织登记制度强调在非政府组织管理中以政府管理为主导，并且非政府组织需接受民政部门及所属业务机构的双重管理，且地方组织和全国性的组织由不同行政级别管理。我国非政府组织的注册要求同一地区、相同类型的社会组织不能重复注册，民政部门对非政府组织进行年度检查，对其获得的体育产品在投放市场数量及质量上进行监督。在税收制度方面，我国在公共体育服务方面鼓励公益捐赠和免税申请，以拓宽体育产品募集渠道。

1.3 中美两国非政府组织供给公共体育服务的管理制度比较分析

通过对比中美两国的非政府组织管理制度，可以发现以下区别：1）我国非政府组织起步较晚，非政府组织申请成立需受政府行政管理，申请需要经过审批手续，并且在成立后主要接受政府的行政监管；2）我国非政府组织在提供公共体育产品的时效方面出现延滞性；3）针对非政府组织的监管形式较为单一，主要依靠政府行政机关进行监管，其他监管途径及相关监管制度和政策缺乏。

2 中美两国非政府组织供给公共体育服务的政治机会

2.1 美国非政府组织供给公共体育服务的政治机会

美国政权采用“三权分立”的方式分散政府权利，其公共体育服务发展政策的变迁带有明显的政党痕迹[1]。首先，美国社会组织发展的根源是美国社会适应社会团体或民间组织来解决社会问题，而不接受政府过多干预社会生活；其次，美国社会对公共体育服务的需求是多样化、多元化的，这为非政府组织提供了发育的土壤；最后，美国为促进非政府组织的发展，制定了法律法规，鼓励非政府组织参与公共体育服务。

2.2 中国非政府组织供给公共体育服务的政治机会

我国大型的非政府组织多数是由政府各部门分离出来的，部分非政府组织的人事任免由政府决定，是政府的附属机构。在管理上，我国对非政府组织采用双重管理模式，非政府组织需接受民政部门的监督管理，同时需接受业务主管部门的业务监督，但由于各个部门间政策规定存在差异性，在一定程度上限制了社会组织的成立与发展，同时也使得非政府组织在筹集体育公共产品时的积极性不高。

2.3 中美两国非政府组织供给公共体育服务的政治机会比较分析

通过对比中美两国的非政府组织供给公共体育服务的政治机会，可以发现两国的差异性较为突出。在政治方面，美国非政府组织发展具有广阔的发展空间，在筹集民众所需的公共体育产品的渠道方面比较宽阔和通畅；中国的非政府组织不论是人事方面，还是资金筹集方面对政府的依赖程度较高，政府与非政府组织之间的关系没有清晰的界限[2]。在管理监督方面，我国的非政府组织管理当前还没有统一的标准，管理体系还有待完善。虽然我国非政府组织起步较晚，但发展速度较快，当前，随着我国政府职能的转变，非政府组织在国家建设及社会事务管理上发挥着越来越大的功能和作用。在监管方面，随着时间的推移，我国非政府组织相关法律法规及管理体系方面都将逐渐完善。

3 中美两国非政府组织供给公共体育服务规模与现状分析

3.1 美国非政府组织供给公共体育服务的规模与现状分析

非政府组织发展规模的大小可以反映出该组织的发展状态，美国的非政府组织起源于建国初期，开始为大学、民间消防等，建国后给美国的非政府组织带来了发展机遇，同时美国政府提供的政策引导和减税扶持、公共体育产品的投入使得美国非政府组织被广大民众所拥戴，为非政府组织的发展壮大起到了至关重要的作用。同时非政府组织的发展壮大，也在不断影响政府与市场，三者形成了一种互动的局面。截止 2010年，美国的非政府组织登记数约为 190万个，其中不包含宗教类和小微型非政府组织（年收入不满 5 000美元的非政府组织，可免于注册）。此外，美国非政府组织为美国社会提供了超过 1 300万个工作岗位，人数已经超过美国政府工作人员[3]。

3.2 中国非政府组织供给公共体育服务规模与现状分析

我国的非政府组织发展开始于改革开放之后，但在1998年颁布《社会团体管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》《关于国务院机构改革方案的说明》之后，中国的非政府组织才开始真正走向了发展的“快车道”。这些政策的出台，鼓励并推动了我国非政府组织的发展，截止到 2017年 10月，全国依法登记的社会组织达到了 75万7 000个[4]。随着社会的不断发展进步，我国公共体育服务供给主体开始由政府唯一主体，逐步转化为政府部门、非政府部门、非营利部门、私营多主体并存[5]，非政府组织参与公共体育服务的范围也越来越广泛。

3.3 中美两国非政府组织供给公共体育服务的规模与现状比较分析

虽然我国非政府组织在近 20年中取得了良好的发展势头，但与美国相比仍有较大差距，不管在非政府组织的规模上，还是提供公共体育服务的内容、种类及参与政府决策制定上，我国非政府组织仍然处于起步阶段，我国非政府组织的资金来源比较单一，大部分是依赖政府划拨，其投放到社会上的公共体育服务数量方面与美国相比差距较大[6]。

4 中美两国非政府组织供给公共体育服务功能分析

4.1 美國非政府组织供给公共体育服务功能分析

非政府组织的功能发挥主要是指非政府组织在参与社会公共服务时的服务领域和方式，以及这些服务领域和方式实现组织自身目标的情况，和对本国及国际政治、经济、文化和社会所产生的作用和影响[7]。美国的非政府组织随着社会、经济、政治的发展，虽然社会功能有过调整，但有5项基本功能始终未变：1）服务社区，满足多元化的公共体育服务需求。非政府组织原本属于公民组织，他们对大众的公共体育服务需求较为了解。美国非政府组织的社区服务涉及面十分宽广，包含了体育教育、运动卫生、体育医疗、体育文化等各个方面。2）缓解政府和市场在公共体育服务上的压力，成为社会公共服务的主角。美国政府在公共体育服务上的政治干预较小，大多公共体育服务是由政府通过购买或非政府组织募捐来完成的[8]。这样不仅可以缓解政府和市场的压力，节省资金、人员、体育物品等费用支付，而且可以促进非政府组织的发展，提高资金、资源的利用率。此外，非政府组织较为了解社会公众的体育需求，能及时准确地提供高效率的公共体育服务，提升公共体育服务水平。3）非政府组织具有较强的专业优势，在技术创新方面有较强的推动力，而且非政府组织制定长期发展目标，并为此目标而长期工作。当社会出现新的问题时，非政府组织能够及时发现，并提出解决方案或者进行技术创新。4）参与政府、企业政策的制定。当政府或企业在制定政策时，非政府组织能够成为社会公众与政府、企业的纽带，能把社会的体育需求及时反馈给政策制定者。5）提供就业机会，培训劳动技能，维护社会稳定。非政府组织的迅速发展，带动了各服务行业的发展，对维护社会稳定，促进就业起到了重要作用。

4.2 我国非政府组织供给公共体育服务功能分析

随着我国非政府组织的发展，非政府组织服务领域不断拓展，服务水平正在与国际接轨。在政府深化改革的进程中，非政府组织承接了大量政府改革后转移出来的职能。我国政府向服务性政府转变的过程中，大量原本由政府管理的公共体育服务项目，被逐步转让出来，交由非政府组织进行管理。目前，我国非政府组织在社区管理服务、教育卫生文化、体育健身、就业保障等各个方面都有所涉足。此外，非政府组织在服务过程中优先安排和提供与人们体育需求相吻合的基础性产品和服务[4]，进一步缓解了我国的社会矛盾，在完善公共体育服务体系建设中发挥了沟通纽带的作用[9]。

4.3 中美两国非政府组织供给公共体育服务的功能比较分析

通过对比中美两国公共体育服务非政府组织供给功能可见，美国的非政府组织功能涉及到公共体育服务的各个方面，形成了一股强大的社会力量，对社会矛盾起到一定程度的调节作用。目前，我国非政府组织正处于发展期，其发展规模将会不断壮大，在政治、经济、文化、体育、卫生等各个方面的影响力也将会随之扩大。

5 健全和完善我国非政府组织公共体育服务供给机制

5.1 理清我国政府与我国非政府组织之间的关系

5.1.1 我国政府与我国非政府组织的职能分配关系

随着我国经济社会的快速发展，人们的公共体育服务需求逐步呈现出多样化、多层次的新需求。政府在提供公共体育服务时，面临着人员不足、资源重复消耗、经费困难等多方面的问题和挑战。而非政府组织的出现可以缓解政府在提供公共体育服务时的困境，政府可以在实现公共物品的优化配置上发挥非政府组织的作用，政府从宏观角度调节公共物品分配的服务职能。通过对社会职能的重新分配，我国政府和非政府组织建立合作伙伴关系。

5.1.2 我国政府与我国非政府组织需建立新型合作关系

我国大部分非政府组织与政府部门有或多或少的联系，有的协会或组织的负责人由政府委派，具有行政级别，经费来源为财政拨款。目前，在我国深化改革的进程中，非政府组织需与政府建立新型合作关系[10]。政府机构制定相应的法律法规，明晰合作各方的权责，构建监督有力、管办分离、执行高效的公共体育服务管理体制，确保非政府组织健康持续发展。同时非政府组织需要创新管理体制和运行机制，促进自身成为依法设立、服务社会、治理规范的社会服务主体，激发体制活力和发展动力，提升业务水平和服务功能，发挥其在经济、社会发展中的优势。

5.2 加强我国非政府组织自身建设

5.2.1 进一步强化我国非政府组织管理体制改革

我国非政府组织在运作过程中，存在过度行政化、娱乐化及营利化等发展悖论，致使非政府组织的公共性发育不足，从而导致组织服务能力不足[11]。促进非政府组织管理体制改革，可以激发非政府组织的内在活力和发展动力。例如，我国足球、篮球等协会改革推进较快，运行机制更加灵活。

5.2.2 加强我国非政府组织的党建工作

加强党对非政府组织的领导，充分发挥党组织在非政府组织中的领导作用，完善非政府组织的管理体系，逐步实现党组织工作的有效覆盖，对非政府组织内部的党员进行教育管理。

5.2.3 我国非政府组织的使命和价值观建设

非政府组织要始终把满足社会公共利益、提供公共服务作为使命，而公共体育服务供给的核心价值观是平等，因此，非政府组织提供公共体育服务要本着面向社会公正、平等的价值观，非政府组织要在这一价值观指导下，对公共体育服务做出规划，并采取具体措施，进一步推进公共体育服务均等化。

5.2.4 完善我国非政府组织的人力资源管理建设

非政府組织大多具有专业技能特点或属性，因此，具有相关专业技能的人才对非政府组织的发展具有重大意义和深远影响。非政府组织应从人才待遇、后期培训、奖励激励措施等方面吸引优秀人才。

5.3 健全我国有关非政府组织的法律法规，完善监督机制

5.3.1 健全我国有关非政府组织的法律法规

近年，我国非政府组织快速发展，但由于我国非政府组织法律建设起步较晚，相关法律法规及政策还不够成熟，并比较分散，在一定程度上制约了非政府组织的发展 [12]。就目前形势看，需要解决的法律问题主要有2个方面：1）出台一部非政府组织法，为非政府组织提供基本的法律保障；2）对现有的法律法规和政策进行整合和修改，建立管理、监督等配套的法律规章，使非政府组织在运营、管理时有法可依、有章可循。

5.3.2 完善监督机制

目前，我国非政府组织执行的是“双重登记”“双重监管”制度，即非政府组织既要接受民政部门的管理，同时也要接受业务主管部门的管理。由于各部门之间的相关体系、制度存在差异，因此，需建立和完善非政府组织公共体育服务供给监督管理机制，这是公共体育服务稳定发展的关键。1）非政府组织内部应根据组织自身发展需要，设置专门组织机构及人员，负责各级各类体育捐赠行为的管理与监督，以加强与捐赠单位、捐赠人的协调联系[13]。2）完善监督途径，加强捐赠人的监督权力。

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