江苏省人口老龄化背景下基本养老保险基金的失衡与应对

王 欢

(河海大学人口研究所，江苏 南京 211100)

伴随人口老龄化程度的不断加深，如何有效保障老年人口基本生活已经成为重要问题。《2015年全国1%人口抽样调查数据公报》〔1〕显示，我国60岁及以上人口已达22 182万人，占总人口的16.15%，比2000年上升了2.89%。基本养老保险作为保障老年人基本生活的重要制度，人口转变进程的加速将对其产生剧烈冲击，不仅会引起制度内抚养比不断攀升、缴费压力持续增大等负面效应，同时也会造成基本养老保险基金收不抵支、政府财政压力不断加大等结果，导致制度失衡风险不断加剧。据王晓军〔2〕预测，如果个人账户基金继续被挪用至统筹账户，那么在未来50年，我国基本养老保险基金将出现巨额缺口。张思锋等〔3〕预测发现，做实个人账户后统筹账户的基金缺口比未做实的基金缺口累计减少13 889.02亿元，表明做实个人账户可以减轻人口老龄化对基金缺口的影响。郑秉文等〔4〕提出，造成中国城镇职工基本养老保险财务状况失衡的主要原因有各个省之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等。赵应文〔5〕也提出，近几年养老保险制度运行的实践证明，靠“统帐”制度是不能解决空帐问题，唯一的选择是政府承担转制成本。张盈华〔6〕指出，基本养老保险基金的投资运营并不以全国统筹为前提，也不以做实个人账户为条件，应绕开这两个难以解决的现实难题，尽早实现投资运营以保值增值。以上研究主要关注全国层面上基本养老保险基金收支平衡问题，对于人口老龄化加速发展省份基本养老保险基金可持续发展问题关注不足。

江苏省是我国人口大省，也是人口老龄化最为严重的省份，2015年1%人口抽样调查数据显示，60岁及以上人口已达1 539万人，占全省人口总量的19.17%，远远高于同期全国平均水平。人口结构转变的超前，使得江苏省成为全国层面上基本养老保险制度平衡发展面临挑战最为严峻的省份之一。本文以江苏省为例，分析人口结构转变进程中企业职工基本养老保险基金收支状况，结合对2016～2050年江苏省基本养老保险基金收支情况预测结果，剖析基本养老保险基金存在的中长期风险，进而分析基金收支失衡的原因，提出化解基本养老保险基金失衡风险的对策建议。

1 基本养老保险基金收支现状

江苏省基本养老保险缴费人数呈不断上升趋势，使得全省基本养老保险基金收入逐年增加，基本养老保险当期收入由2001年的133.36亿元增加至2015年的2 114.01亿元，年均增加141.47亿元，年均增长率为21.82%(表1)。但同时受到人口老龄化的影响，退休人数也呈现不断上升趋势，由2001年的212.74万人增加至2015年的640.09万人，14年间基本养老保险基金当期支出将近翻了4翻，以年均增长率20.08%的速度由2001年的139.50亿元快速增加至2015年的1 792.82亿元。从基金收支差额来看，尽管江苏省基本养老保险制度转轨初期出现过短暂的基金收不抵支现象，但2003年以后，基本养老保险基金收入均大于支出，当期结余由2003年的18.45亿元增加至2015年的321.19亿元，基金结余明显增多。

2 人口老龄化背景下基金收支面临的中长期失衡风险

企业职工基本养老保险实行统账结合模式，由社会统筹账户和个人账户共同构成。基本养老金也包括两部分，即社会统筹账户的基础养老金和个人账户的个人养老金。人口老龄化使得社会统筹账户和个人账户均面临收支失衡风险。

表1 2001～2015年江苏省基本养老保险基金收支相关情况

2.1社会统筹账户基金收支预测 本研究在假定实际缴费基数和缴费率变动趋势及对参保人数、离退休人数等基础数据进行预测的基础上，结合2015年江苏省1%人口抽样调查数据，测算了2016～2050年社会统筹账户基金收入情况；根据所构建的社会统筹账户支出模型及过渡性养老金推算模型，预测了人口老龄化发展趋势下社会统筹账户基金的收支情况〔7〕。预测结果见图1。

图1 2010～2050年社会统筹账户基金收支情况

从预测结果来看，社会统筹账户基金收入与支出均快速增长，2016～2018年基金收入大于支出。但随着人口老龄化加剧等多方面因素的影响，2029～2035年将再次出现基金缺口。2036～2049年基金收支状况良好，但2050年开始收不抵支，而且基金缺口有持续增大的趋势。从累计结余来看，到2017年，累计结余开始正向积累。这种预测方法基于以下两种假设：一是社会统筹基金只用于支付基础养老金、过渡性养老金及正常调整的基本养老金；二是个人账户已经做实。但是，目前个人账户“空帐”运行严重，社会统筹基金的支出还将为个人账户为做实的部分买单，社会统筹账户基金的支出将远大于上述预测值。

2.2个人账户基金收支预测 个人账户养老金是根据“以收定支”来测算的。但对于个体而言，可能先于平均预期寿命死亡，这时个人账户中没有发放的部分可作为遗产领取；而对于寿命超过平均预期寿命的个体，个人账户会在达到平均预期寿命时已领取完，以后的个人账户养老金将在社会统筹账户基金中支付，这就是基本养老保险制度存在的“长寿风险”。

本文假定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，利率为6%。测算2016～2050年个人账户养老金的支出情况，结果见表2。

表2 2016～2050年江苏省基本养老保险个人账户养老金支出情况(亿元)

可见，随着人口老龄化程度的加剧，个人账户应当支出的部分由2016年的59.91亿元增加至2050年的2 724.73亿元，年均增长率为11.88%。其中，因长寿风险而导致的个人账户超支部分将由2016年的1.54亿元增加至2050年的848.71亿元，在个人账户空账运行的情况下，超支的部分将由社会统筹账户完全负担。这进一步加剧了社会统筹账户基金失衡风险。

2.3调整后的社会统筹账户基金收支趋势 进一步将个人账户超支的部分考虑到社会统筹账户的收支之中，调整后的预测结果显示：与未调整的社会统筹账户基金收支预测结果相比，基金收支缺口首次出现的时间将提前至2025年，并从2028年开始累计结余始终为负(图2)。此外，由“长寿风险”造成的个人账户超支在社会统筹账户基金支出部分所占比例也将逐渐增加。预测结果显示，到2030年这一比例将达到18.48%，2050年更是达到35.74%。因此，随着人口老龄化程度的进一步加剧，社会统筹账户基金收支平衡面对的压力不能忽视。

图2 调整后的社会统筹账户基金收支预测情况

3 基金收支失衡的原因分析

3.1历史隐性债务处理中政府责任的缺位 如何解决隐性债务是养老保险现收现付制向部分积累制转轨过程中需要解决的重要问题之一。隐性债务是指在原制度中职工已经积累，在新制度中却无相应基金支付的养老金权益的现值，即“老人”和“中人”在旧制度累积的养老金权益在现行制度下的权益现值。隐性债务本来应该由政府负担，但是政府采取的办法是“老人”和“中人”养老金的来源都要通过当期企业“统筹缴费”解决，这使得绝大部分企业无法承担这样的双重养老任务。为了维持体系的运转，政府在财政投入不足时只能挪用新职工个人账户的养老基金，来支付“老人”和“中人”的养老金。这就造成了个人账户“空账”运行。根据规定，个人账户未做实部分的费用由社会统筹账户基金支付。因此个人账户“空账”的存在，又加重了社会统筹账户基金的支付压力，进一步加剧了基金失衡风险。

3.2缴费工资基数不实 根据相关规定，用人单位应以本单位全部职工工资总额为缴费基数，并设置了缴费基数的下限。工资总额是指单位在一定时间内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。但是企业的工资总额是由企业上报，并由社会保险管理部门核定，从企业的利益出发少报、瞒报工资总额的现象普遍存在。企业还会以种种名义发放不在“工资总额”统计范围内的收入，形成一部分非工资收入。在实际操作中，大部分企业仅按照所规定的下限缴费，导致平均缴费基数甚至达不到在岗职工平均工资的60%。在缴费率不变的前提下，缴费基数的缩小势必减少基本养老保险基金的收入。因而，缴费工资基数不实也是造成基本养老保险基金不平衡的原因之一。

3.3较低的退休年龄及提前退休加重的支付压力 根据我国的退休政策，退休年龄为男职工60岁，女干部55岁，女工人50岁。这一规定制定于20世纪50年代，随着人口预期寿命的延长，原有的制度已不符合当今的人口特征。较低的退休年龄意味着较短年限的个人账户基金缴费积累及较长时间的个人账户养老金领取。这种情况下会导致两项支出的增加，一是社会统筹账户的支出额，二是超出预期寿命后个人账户的支出额。在个人账户空账的情况下，这两部分支出都需要社会统筹账户进行支付。因此，较低的退休年龄是造成基本养老保险基金收支压力的另一个重要原因。此外，在退休年龄已经较低的情况下，还存在大量提前退休的现象。尽管国家已出台了严禁提前退休的规定，但是提前退休在一些地方屡禁不止。企业希望通过职工提前退休来节约成本，一些退休后退休金变化不大的职工也很愿意提前退休，提前养老。这种行为使得原本就脆弱的基本养老保险基金处于更大的风险中。

3.4基金收益率低 基金收益率低是基本养老保险基金管理中出现的重要问题。在资本市场还不健全的大环境下，基本养老保险基金投资尚未完全放开，主要投资于储蓄和购买国债。但是目前存款利率水平较低，常常低于通货膨胀率。当养老金支付水平相同时，较低的基金收益率则要求较高的缴费率。因此，较低的基金收益率直接加重了制度的现行负担并直接减少了个人账户的积累额。基金一旦出现贬值，就意味着基金实际在“缩水”，按照目前规定确定的养老金标准无法满足实际生活的需要。届时为了保证退休职工的生活，必须提高养老金标准，那么基本养老保险基金的支付压力将会更大。

3.5扩面带来的负面影响 2003年城镇企业职工基本养老保险扩大覆盖面后，灵活就业人员的加入使得基金收入增加，这在一定程度上缓解了基本养老保险基金支出的压力。然而在实际操作的过程中，由于养老保险制度的设计不够合理及灵活就业人员收入水平较低等原因，这项政策并未达到预期的效果。许多灵活就业人员的养老保险具有三低的特点，即“低基数，低比例，低年限”。另外，灵活就业人员由于其工作的流动性，在按时按量缴纳养老保险这一点上尚存在一定难度。当这批灵活就业人员陆续进入退休队伍领取城镇职工基本养老金时，将大大增加基本养老保险基金的支付压力。因此，扩大覆盖面在短期内可能会增加基本养老保险基金的收入，但在中长期却会导致养老金支付压力的加大，成为基本养老保险基金收支失衡的主要原因之一。

4 对策建议

4.1合理消化隐性债务 基本养老保险隐性债务的处理是政府不可推卸的责任，政府可通过变现国有资产存量、发行认可债券等多种方式筹资以偿还养老保险的隐性债务。考虑到制度改革前劳动生产率低下和转制后劳动力退休年龄过早、替代率过高等因素，应适当进行责任分解，明确历史债务的偿付责任，建立合理的财政分担机制，比如通过财政转移支付、设立专项基金等方式筹资，逐年消化历史债务，而不是仅仅由基本养老保险基金来承担，可以减轻社会统筹基金的支付压力，并能够更好地解决隐性债务问题。同时，在个人账户“空账”和转制成本问题上，政府应该承担起主体的责任。

4.2改革完善退休方案 目前，出于个人经济状况等因素考虑，仍然有相当一部分的参保人员，在自身条件并不完全符合相关政策的情况下还是千方百计地选择提前退休，对于这部分人群，养老金发放机构对于领取养老金的人员要进行严格的资格审查。其次，企业急于减员增效，不惜造假给职工办理提前退休手续，对于这种行为要严格禁止。另外要制定合理的退休方案来缓减基本养老保险基金的压力。结合劳动力的特点和结构，慎重考虑。将退休制度改革的重点放在研究渐进式延迟退休年龄改革及弹性退休制等相关配套措施的制定上，而并非简单地延迟退休年龄，采取科学有效方法制定出令民众满意且能缓解基本养老保险基金支付压力的方法。

4.3提高基金统筹层次 现阶段，江苏省基本养老保险基金尚未完全做到市级统筹。在人口老龄化日益严峻的形势下，由于现行基本养老保险基金统筹层次过低，各统筹地区基金封闭运行，地区之间基金积余和基金不足并存，省级调剂和各级财政的压力不断增加。在基本养老保险基金全国统筹实现之前，江苏应加快提高统筹层次步伐，完善省级基本养老保险基金调度平台，统筹协调全省基本养老保险基金的平衡，考虑以苏南为中心，逐步将各地调剂金与当地盈余账户积累挂钩，再由调剂金集中支付赤字较为严重的地区。

4.4确保基本养老保险基金保值增值 目前我国的基本养老保险基金投资绝大部分以储蓄和购买国债为主，为确保基金保值增值，应该拓宽基金的投资渠道。江苏省应借鉴广东、山东、黑龙江等省份的经验，拿出一定比例的养老基金委托全国社保基金理事会投资运营。也可以建立严格监管制度，将一部分养老保险基金投入证券市场，并委托有实力的基金管理公司运作，将其盈利中的大部分用于基金的增值。也可以借鉴智利等国家的成功经验，通过发行特种债券扩大国债规模。同时政府相关部门要履行监督职责，加强对基金管理公司的监督和约束。

4.5推进一体化养老保险体系建设，合理降低基本养老保险替代率 基本养老保险制度存在着碎片化、居民参保积极性不高、跨统筹区转移接续困难等问题。应改革完善以制度统一；包括基本养老保险、补充养老保险及个人储蓄性养老保险三支柱；兼顾公平与效率和适度保障等原则的一体化养老保险体系。在明确政府在基本养老保险中应承担的财政责任基础上合理降低企业在基本养老保险中的缴费负担，推进企业年金的健康发展。随着作为第二支柱的补充养老保险真正发挥合理的功能，就可以适度降低作为第一支柱的基本养老保险的替代率，减少基本养老保险基金的支出，促进基本养老保险基金收支平衡目标的实现。