检察院提起环境侵权民事公益诉讼主体适格问题研究

摘 要：我国环境行政公益诉讼制度已基本建立，并随着立法和实践的推进逐步完善，然而，在实践运行过程中仍然面临着诸多困境。从环境公益诉讼的试点工作可看出适格主体的不明确是阻碍其发展的一大难题。针对这一现象，可完善检察机管参与环境公益诉讼的方式、确定检察机关关于环境公益诉讼的管辖范围、建立检察机关提起环境公益诉讼的举证责任制度等，以求在一定程度上解决这一困境。

关键词：环境公益诉讼 主体适格 环境侵权

因改革开放经济增长所带来的负面问题特别是环境污染问题接踵而至，自2012年以来，我国多数地区遭受雾霾的侵袭，尤以北方地区最为严重，京津冀更是连年冬季发布红色预警。环境侵权公益诉讼在我国现行环境侵权案件的比例逐步攀升，近年来，公益诉讼的案件占试点地区案件总数的1%，日益增长的环境侵权案件与学理中的大量提起公益诉讼的理论相矛盾，为了司法实务能与理论相吻合，相关主体资格的适格问题是提起公益诉讼的核心要件，解决此问题有助于发挥公益诉讼在当下环境侵权案件中公正司法、保护环境、惩治污染等多重作用。

一、我国环境公益诉讼适格主体的现状

（一）立法现状

我国《环境保护法》第6条 中提到的“一切单位”，按理应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他机关。环境问题对社会公共利益造成了严重侵害，此种公益诉讼侵权责任也与民事公益诉讼中损害填平原则相一致。当行政机关未履行相应的法定职责，监察机关有义务对此进行监督，并可采用环境公益诉讼手段来对环境资源进行补救和恢复。

我国现行的民事诉讼的相关法律并没有明确规定检察机关对公益诉讼案件享有诉权，因此并非各地的类似的环境侵权民事公益诉讼案件会得到法院的支持。应当对《民事诉讼法》进行修改以弥补检察机关在环境侵权民事公益诉讼案件中的原告主体适格的遗憾。检察院在环境侵权民事公益诉讼中主体适格具有重大意义，在环境造成损害的事件中，如有关公共利益，检察机关理应对其进行监督管理，同时，检察机关的监督职能，其核心权力为诉权，使得受损一方能够得到司法救济，从而真正实现了法律监督的目的。检察监督权与起诉权彼此促进，从而使得检察机关的职责能够得到真正有效的实现。

（二）司法现状

根据我国现有的《民事诉讼法》的规定可知，相较于普通民事案件的起诉条件而言，公益诉讼增加了初步证据的要求。公益诉讼裁判生效后，其他有权起诉的机关和组织再另行提起公益诉讼的，法院不予受理。和解、调解公益诉讼案件，和解、调解协议应当公告不少于30日。公告期满经审查：不违反社会公共利益的，应当出具调解书；违反社会公共利益的，不予出具调解书，依法审理并作出裁判。公益诉讼的原告有权撤诉，但应当在法庭辩论终结前申请，法庭辩论终结后不得撤诉。反诉公益诉讼中被告提出反诉的，法院不予受理。在私益诉讼的关系法院受理公益诉讼案件中，同一侵权行为的受害人可以依法向人民法院提起民事诉讼。

2015年7月1日，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》这一法律文件由最高检出台，检察机关在之后的试点工作开展过程中，以原告主体的身份进行诉讼活动，填补了实践中一些公共利益遭到损害的诉讼案件中主体缺位的问题。2017年1月4日最高检公布监察机关提起环境公益诉讼的指导性案例，指导性案例的意义在于，检察机关可对以上案例进行分析总结，以此经验更好的完善自身作为公益诉讼适格主体，应当如何保持司法权利与行政权利的平衡，提升自身的诉讼水平与诉讼质量，更好的维护公民的环境公益权利。

二、检察院提起环境侵权公益诉讼的职能限定

跟一般侵权行为相比较而言，环境侵权行为有其自身的独特性。首先，环境侵权行为具有抽象性，其侵权主体一般是不特定的，但需控制在一定的范围之中，这与一般侵权行为的特征恰恰相反（其侵权一般针对特定的人或物）。其次，环境侵权行为一般不会直接在受损对象身上造成影响，同时，这个行为需要通过一定的媒介来传播，这个所谓的媒介就是当地的自然生态环境，故而，环境侵权行为具有明显的间接性。

检察机关提起公益诉讼后，检察院胜诉则需向法院请求对于环境侵权加害人的执行，当侵权加害人无法完成既定环境修复目标及无法完成损害填平目的时，法院有权请求相关行政主管部门履行应有的社会责任。但由于行政权的過分膨胀，司法执行力在行政权面前显得乏善可陈，即环境侵权加害人无法弥补的社会公共责任，无法通过司法强制力保障行政机关履行。

《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》展开以来，在民事公益活动中，检察机关担任着公益诉讼人，也就是原告的身份，其中的被告则是生态环境和资源保护、国有资产保护……等领域实施违法行为或者不作为的加害人（自然人、法人、以及法律、法规、规章授权的其他组织），由此可以看出检察院可以作为监督行政机关的角色来定位。当自然人、企业法人（非法律规定的有关组织）发现环境侵权违法行为又缺乏适格的原告主体而相关行政机关却不作为时，检察院的补位就显得尤为重要。但检察机关同时还兼具着司法监察的职责，即“法律监督者”的角色，当其作为公益诉讼人身份时必须割裂与其作为监察机关主要职责的权利和地位。例如检察机关在法院判决中具有抗诉权，这个权利只是作为检察机关的权利在行使。不能与作为公益诉讼人的角色进行混淆，由此可造成司法机关与行政机关的权利失衡局面，从而影响诉讼结构的平衡。因此，如何平衡检察机关在两者之间的角色矛盾将成为亟待解决的问题。一方面，检察机关原本就具有监督违法行为的职责，其掌握了司法主动权；但另一方面，作为监督司法的主体拥有了民事公益诉讼原告主体资格，也将更易于制约加害人的违法行为，从而保持司法机关与行政机关的权利平衡。因此，法律应当赋予检察机关民事公益诉讼中的原告主体的资格，但其在诉讼过程中的“度”是顺利进行民事公益诉讼的关键点。

三、关于检察院作为适格原告的立法探讨

环境公益诉讼的原告主体，在我国现行法律制度中尚未明确，在司法实践过程中，政府为有效解决环境问题不断地进行一些探索，作出了一些试点工作。要想使得检察机关成为真正的适格原告，应当制定一些措施加以完善。

（一）完善检察机管参与环境公益诉讼的方式

现如今，检察机关主要以三种方式（直接起诉、督促起诉、支持起诉）提起环境公益诉讼。在明确检察机关是作为适格原告的前提下，其提起的环境公益诉讼，应规定在以下三种情况下，检察机关可以提起公益诉讼：一、环境侵权行为影响极为恶劣；二、虽有其他主体提起诉讼但举证困难；三、如果其他主体应当行使却怠于行使环境公益起诉权。

（二）确定检察机关关于环境公益诉讼的管辖范围

检察机关提起环境公益诉讼的行为具有一定的公益性，其与公民的生存环境息息相关，但是，就环境公益诉讼而言，进行司法活动需要扎实的专业技术予以支撑，故环境侵权案件应以侵权行为地的中级人民法院受理为主，基层人民法院受理为例外。首先，中级法院的专业性毋庸置疑，其综合实力相较基层法院无疑高出很多，能够对案件作出专业性的判断，其次，案件发生地符合侵权案件的特点，更有利于案件证据的收集，从经济和效率的角度考虑，侵权行为地法院管辖是一个不错的选择。

（三）建立检察机关提起环境公益诉讼的举证责任制度

“举证难”是检察机关在公益诉讼试点工作过程中遇到的一个巨大的考验。基于此，建立检察机关提起公益诉讼的举证责任制度十分有必要的，在诉讼过程中，对于均衡诉讼双方举证义务也是一个巨大的推动作用。“谁主张，谁举证”是我国民事诉讼过程中遵循的举证责任原则，故此，检察机关作为原告主体，承担举证责任，相对方被告仅举证证明两个方面：其一，是否存在法定免责事由，其二，加害行为与损害事实间不存在因果关系。

结语

环境侵权的民事公益诉讼中，检察院作为行政主体同时兼具诉讼职能，由于行政权在公民日常生活中的过分膨胀导致两造对抗中检察院的诉权过于强大，将检察院作为对抗的一方主体，法院应当独立司法，杜绝法检协同压制环境侵权加害人，通过对检察院在民事公益诉讼权利的控制进而转化检察院行政主体资格为诉讼当事人的纯粹诉权资格，此为环境侵权民事公益诉讼的原告主体适格。故此实现双方平等对抗，进而得以维护环境侵权加害人的权益。但是，当环境侵权加害人承担败诉等不利后果时，行政主管部门存在不作为，司法机关对行政主管部门又执行乏力。所以，应当采取检察院职能转变机制由纯粹诉权转化行政执法权，通过行政执法强制力即采取具体行政行为迫使行政主管部门承担修复生态环境的社会责任，并且在此种行政执法权实施之前用法院的执行令加以限定，如此以来完成行政、司法、监管共同治理环境侵权案件的新

局面。

参考文献：

[1] 程会会：《检察机关提起民事公益诉讼面临的问题及应对》，中国法制出版社2006年版。

[2] 杨朝飞主编：《通向环境法治的道路》，中国环境出版社2013年版

[3] 李卓：《公益诉讼与社会公正》，法律出版社2010年版。

[4] 蔡守秋主编：《新编环境资源法学》，北京师范大学出版社2010年版。

作者简介：何瑶，女，昆明理工大學法学院在读研究生。

基金项目：四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——基层司法能力研究中心立项资助的重点项目“四川省环境风险防范法律机制研究”（项目编号：JCSF2017-05）。