地方政府绩效评价的扩散：面向广东省的事件史分析

◎李文彬 （华南理工大学公共管理学院，广东广州 510641）

◎王佳利 （中山大学 政务学院，广东广州 510275）

一、导论

政府绩效评价的发生和发展呈现出“创新—扩散”的过程。政府绩效评价发端于20世纪初美国纽约市政研究院的绩效评价实践，距今已有百年的历史［1］，并逐渐扩散到其他国家。从20世纪70年代初开始，政府绩效评价实践在西方国家大规模兴起，并于20世纪90年代扩散到发展中国家。在这一背景下，中国地方政府开展了绩效评价的实践探索，其发展大体可分为三个阶段：一是从20世纪80年代中期到90年代初期以部门“目标责任制”为核心的起步阶段；二是从20世纪90年代初期到90年代末期的各地方政府“百花齐放”式的实践探索阶段，富有地方特色的绩效评价创新不断涌现；三是进入21世纪至今的试验和完善阶段［2］。这一阶段，绩效评价作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受，各地出现了不同的绩效评价模式，如第三方评价的甘肃模式、督查与目标管理相结合的青岛模式、“万人评政府”的珠海模式［3］和以效能建设为核心的福建模式［4］。广东省是国内较早引入政府绩效评价的省份。1999年，珠海市启动了“万人评政府”活动，被访对象用无记名方式对被测评单位做出“满意”或“不满意”的评价，开创了广东省地方政府引入公众评价政府绩效的先河。2003年，鹤山市开始建立镇政府和市直机关考核评价体系；2007年，深圳对部分政府部门和区政府试行绩效评价。2006年，华南理工大学课题组开展第三方评价政府的探索，开创了独立第三方评价地方政府整体绩效的“广东试验”［5］。

政府创新是现实政治、社会生活的常见现象［6］，政府绩效评价是一项政府创新。对于政府创新扩散现象的研究，现有文献主要关注公共政策和服务创新的扩散。在政策扩散的宏观因素研究方面，有研究关注大众媒体与公共政策创新的扩散［7］、基于蚁群群体智能理论的创新政策扩散［8］，以及政策扩散的强权型扩散、道义型扩散以及学习型扩散机制［9］。具体的公共政策有反倾销政策［10］、城市低保制度［11］、地方主官异地交流与政策扩散［12］、养老保险制度改革［13-14］、政策议题选定与参与式民主［15］、社会医疗保险城乡统筹［16］、双轨制政策［17］、体育产业政策［18］、房产税与增值税改革［19］、新型行政审批制度改革［20］、教育改革［21-22］、开发区政策［23］和科技成果转化政策［24］。而服务创新则有地方政府信息公开制度创新［25］、城市公共自行车［26-27］、电子政务发展［28］和政务中心创新［29］。可见，目前政府创新扩散研究的是行政改革、公共政策和服务创新方面，除了对省级政府“效能建设”扩散［30］和中美政府绩效评价的推进机制［31］以外，鲜见对我国地方政府重要创新之一的绩效评价的扩散研究。因此，本文以广东省地方政府绩效评价的扩散为研究对象，采用事件史分析方法揭示其扩散机制，从而为理解中国地方政府绩效评价的扩散提供一扇窗口。

二、理论与假设

地方政府创新扩散的研究始于20世纪60年代。地方政府创新是指一个地方政府首次采纳的政策或项目，无论这个政策或项目已出现多久抑或其他政府是否已经采纳它［32］。在对创新扩散的早期研究中，学者们一般采用的是罗杰斯（Rogers）的定义，即“一项创新传播的过程就是扩散，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流”［33］。在有关学术文献中，与政策扩散相近的概念还包括政策转移（policy transfer）、政策趋同（policy convergence）、政策学习（policy learning）等［34］。强制、学习、竞争或模仿等机制导致创新的扩散，而这些机制在推动创新扩散的过程中还可能存在滞后效应。

（一）扩散机制的类型

所谓创新扩散机制，是指引起一项创新在不同政府之间扩散的原因和方式［33］。早期的政策扩散理论聚焦于解释扩散的影响因素。纽马克（Newmark）对美国州政府创新扩散研究发现，存在组织扩散、地域扩散和内部扩散模式；前两个模式强调政策扩散的产生是由于其他州对领先州的效仿，最后一个则认为扩散受州本身的政治、经济、社会等特征的影响［35］。贝瑞（Berry）［36］通过“系统理论”将内部模型和外部模型整合到统一的研究框架下，创立了“贝瑞政策创新扩散模型”。诗攀（Shipan）和沃尔顿（Volden）则提出学习、竞争、模仿和强制的政策扩散机制［37］，并备受学界认可。

国内学者在借鉴西方学界观点的基础上，提出新的扩散机制。如刘伟［9］通过对当前政策扩散理论的梳理与回顾，总结出强权型扩散、道义型扩散以及学习型扩散等三种政策扩散机制。刘华和郭海峰［38］提出，经济一体化的相互依赖和基于跨国沟通的国际社会化这两种机制促成了全球环境政策的扩散。林雪霏［39］对“城市网格化管理”政策的研究发现，政府间的组织学习既是政策扩散的微观机制，也是政策知识转移、吸收与内化的政策再生产过程。王浦劬和赖先进［40］认为，中国公共政策扩散的主要机制为学习、竞争、模仿、行政指令和社会建构。结合现有的理论框架，本文假定政府绩效评价的扩散机制包括强制机制、学习机制、竞争机制和模仿机制。

1.强制机制（上级压力）

政策扩散的强制是指某些政治活动者企图将他们推崇的政策强加给另一个政府的行为，它包括横向的直接或间接强制（如贸易协定、商业规范等）和纵向的直接或间接强制（如通过政策支持、拨款等）［41］。如贝瑞（Berry）的研究就揭示了自上而下的强制性政策创新扩散机制［36］。定明捷和张梁指出，凭借所拥有和控制的资源优势，中央政府或者上级政府能够直接通过强制的方式来推动自己所认可的政策创新的传播，政策创新扩散因而具有鲜明的自上而下特征［42］。推言之，政府绩效评价扩散的强制机制是指地方政府在采用绩效评价时，受到中央或者上级政府的政治压力的影响。在我国“压力型体制”下，政府的行政命令一般可以通过自上而下、一级压一级的方式贯穿中央、省、市、县而直达乡镇政府。事实上，我国大多数地方政府都是“眼睛向上”，盯着上级政府的动向而上行下效的。可见，政府绩效评价的扩散可以通过上级行政命令的强制机制来实现，上级政府对绩效评价的要求或倡导均对其扩散产生重要影响。如朱旭峰等学者的研究发现，中国地方政府存在纵向的强制性政策扩散［43］，中央政府、省级政府的行政命令会对政策采纳起到促进作用［11］。根据强制机制和自上而下的政府层级关系，此处提出如下三个假设：

H1：中央政府关于试行绩效管理的文件出台会增加广东省地方政府开展绩效评价的可能性。

H2：广东省政府关于试行绩效管理的文件通知会增加辖内市县政府推行绩效评价的可能性。

H3：市级政府开展绩效评价的行为会增加所辖县级政府实施绩效评价的可能性。

2.学习机制（实施效果）

学习机制是指政策创新的良好效果引发地方政府间的借鉴或模仿行为。与强制机制不同，这是地方政府主动学习政策经验的过程。在我国的政策创新扩散中，学习是一种主要的创新扩散机制，“摸着石头过河”“试点—推广”决策模式都蕴含典型的学习特征［42］。马亮对警务微博的扩散研究发现，微博的效果对其扩散产生显著影响［44］。朱旭峰和赵慧对城市低保制度的研究表明，城市所在省份的政策采纳比例越高，该省份的政策扩散概率也越高［11］。杨静文认为，学习机制主导了政务中心的政策扩散［29］。广东省是先行先试的地区，不少地方政府开展的卓有成效的创新，引起省内甚至国内同行的关注和模仿，有的甚至成为中央的政策，如顺德的“大部制”、珠海的“万人评政府”等。政策创新的良好效果引发地方政府间的模仿行为，预期目标的实现又将引起更多的效仿，从而形成良性循环。根据学习机制，此处提出如下假设：

H4：已开展政府绩效评价的市县政府比例越高，未开展绩效评价的市县政府推行绩效评价的可能性越大。

3.竞争机制（府际竞争）

竞争机制是指经济、政治等方面的竞争压力导致地方政府采纳或引入某种政府创新。西方政治体制下，学者们特别关注邻近地方政府间的经济竞争［45］［37］。而在中国，相邻政府间的竞争则是更多地表现为政治竞争，其最为突出的是“政绩锦标赛”。出于角逐晋升机会和晋升名额的考虑，地方政府首长倾向于紧盯竞争对手的施政动向，从而导致政策创新扩散或政策趋同［42］。将“相邻地方政府”作为竞争机制的影响因素，已经得到了学术界的广泛讨论［46］［40］［30］［20］。进言之，作为一种政府创新，政府绩效评价很可能通过地方政府间的“相互竞赛”而得以扩散。同时，政府绩效评价也会由于政府竞争而趋向完善。根据竞争机制，此处提出如下假设：

H5：相邻市县政府推行绩效评价的数量越多，未开展绩效评价的市县政府越有可能实施政府绩效评价。

4.模仿机制（从众行为）

模仿机制又称为社会化机制，是指某一政府直接复制或照搬其他政府的行为。学习并不是简单照搬，而模仿机制则是政策制定者直接套用、复制其他政府或部门政策的“政策克隆”过程，类似于技术创新的追赶现象［34］。亦即，学习关注的是行动，而模仿则关注行动者［40］。研究表明，大众媒体不仅承载着政策创新的信息扩散，还是政策创新信息搜寻的主要渠道［7］。主流媒体所报道的各地政府绩效评价新闻及相关主题新闻较多时，就会形成一定的舆论导向，对地方党政首长产生潜移默化的影响，将会推动绩效评价进入政府的决策议程。研究发现，新闻媒体对政策扩散具有重要作用，如效能建设［30］、公共自行车计划［26］、企业年金税收优惠政策［46］等。根据模仿机制，此处提出如下假设：

H6：当年政府绩效评价新闻越多，未开展绩效评价的市县政府越有可能推行绩效评价。

（二）时间的滞后效应

政府创新的扩散往往会受政府间层级关系或政府地位的影响而产生时间滞后效应，具体分为滞后性和持续性。滞后性表现为强制等扩散机制的出台在次年才对扩散发生影响，持续性则表现为扩散机制在出台当年和次年均发挥作用影响。在中国情境下，由于中央政府和地方政府的垂直关系，地方政府执行上级命令需要一定的时间，而社会信息接收也需要一定的时间，这段时间就造成了创新扩散的滞后性。同时，中央政府的权威也对地方政府产生持续性影响。朱旭峰和赵慧指出，中央和省级命令对城市政府的政策采纳施加影响存在时间滞后效应［11］。郭磊和秦酉发现，扩散机制的时间滞后效应存在显著差异［46］。根据滞后效应，此处提出如下假设：

H7：强制、学习、竞争和模仿等机制对地方政府绩效评价的扩散存在时间滞后效应。

三、数据收集及变量测量

（一）样本及数据来源

本文以广东省辖内市县政府的政府绩效评价为研究对象，采取两种资料收集方式进行“网罗式”搜集。首先，通过搜索引擎在百度、“广东省人民政府门户网站”、各市县政府官网上搜索各地政府开展“政府绩效考评”“政府绩效评价”“政府绩效评估”“政府绩效考核”“政府绩效管理”“公众评政府”的管理办法或实施方案，收集历年来广东省各市县政府绩效评价文件和新闻报道。其次，对于无法通过搜索引擎获得的资料，笔者又进行了政府信息依申请公开，借助政府官网申请公开政府绩效评价的管理办法或实施方案。对于“政府绩效评价新闻”，考虑到官员主要参考主流媒体的报道，本文以“中国知网—中国重要报纸全文数据库”①中国重要报纸全文数据库收录2000年以来中国国内重要报纸刊载的学术性、资料性文献，是连续动态更新的数据库。文献来源于国内公开发行的500多种重要报纸，至2012年10月，累积报纸全文文献1000多万篇。包括《人民日报》《光明日报》等党政要报。为平台，检索每年以“政府绩效”为主题的新闻报道篇数，以此衡量模仿机制；人口规模、行政级别和地区生产总值，本文根据中国城市统计年鉴、广东省统计年鉴及下辖县（市、区）的统计年鉴、统计公报进行搜集。本研究所用变量的测量方法和数据来源，见表1。

表1 研究变量及其测量方法

（二）变量及其测量

1.被解释变量

本文研究的被解释变量为广东省的市县政府i在时间t开展政府绩效评价的概率。在市县政府i没有开展绩效评价的年份，这一变量被赋值为0；在开展绩效评价的当年被赋值为1；在开展绩效评价之后的年份中，市县i由于不再具有发生该事件的概率而被剔除。

2.解释变量

（1）中央指示。这一变量考察中央政府对于市县政府开展政府绩效评价的强制影响，采用二分变量来统计。2011年3月，国务院批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度；联席会议由监察部、中央组织部、中央编办、发改委、财政部、人力资源社会保障部（公务员局）、审计署、统计局、法制办等9个部门组成，监察部为牵头部门，联席会议办公室设在监察部。2011年4月，政府绩效管理工作部际联席会议第一次会议审议通过《关于政府绩效管理工作部际联席会议成员单位职责分工的意见》《2011年政府绩效管理工作要点》《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。因此，本文以2011年为分界点，2011年以前该变量赋值为0，2011年及以后为1。

（2）省级指示。这一变量考察广东省政府对于下辖市县政府开展绩效评价的强制影响，同样采取二分变量。2012年，广东省政府办公厅发文《关于开展政府绩效评价试点工作的通知》，从此，广东省部分市县政府陆续开始展开绩效评价的试点工作。因此，本文以2012年为分界点，2012年以前该变量赋值为0，2012年及以后为1。

（3）市级指示。这一变量考察样本中市级政府对于下辖县级政府开展绩效评价的强制影响，同样采取二分变量。各市发文开展绩效评价的那一年为分界点，之前的赋值为0，发文及之后年份为1。

（4）市县比例。这指广东省已开展政府绩效评价的市县数量在所有市县中的比例，用来衡量影响政府绩效评价扩散的学习机制。市县政府i在第t年是否受到学习机制影响的测量指标为第t-1年的市县比例。

（5）相邻市县开展数量。这指已开展绩效评价的相邻市县政府的数量，用来衡量竞争机制。市县政府i在第t年是否受到竞争机制影响的测量指标为第t-1年的相邻市县数量。

（6）政府绩效新闻。这指以“政府绩效”为主题的新闻报道篇数，以此来衡量模仿机制。市县政府i在第t年是否受到模仿机制影响的测量指标为第t-1年的政府绩效新闻量。模型中对该变量进行以10为底取对数变换。

3.控制变量

（1）人口规模。人口规模对政策创新扩散产生显著影响。如郭磊和秦酉指出，人口规模是调节扩散机制的因素之一，是影响社会政策创新采纳的关键因素［46］。本文以市县年末常住人口来衡量人口规模。为了控制变量之间可能存在的多重共线性的影响，本文对该变量进行以10为底取对数变换，形成年末常住人口对数，作为人口规模变量的值。此变量反映市县i在第t-1年的人口规模。

（2）行政级别。这一变量体现政府间的行政级别差异。朱旭峰和赵慧把行政级别作为控制变量进行事件史分析，证明了其对城市低保制度的采纳呈现一定的正面影响［11］。本文将市政府赋值为1，将县政府赋值为0。

（3）地区生产总值。政府创新扩散受到社会经济发展水平的影响［11］［19］。本文用地区生产总值来体现地方经济发展水平。取市县i在第t-1年的地区生产总值，并对该变量进行以10为底取对数变换。

（三）数据分析方法

本文采用基于二元Logistic回归的事件史分析法（Event History Analysis，EHA）来进行建模，分析强制、学习、竞争和模仿机制对政府绩效评价扩散的影响。在EHA模型中，被解释变量是“发生率”，即个体i在特定时间 t发生“事件”的概率（取值为 0或1）［11］。目前，已有学者采用基于Logistic回归的事件史分析法来探讨效能建设的扩散［30］、社会政策创新的扩散［11］和地方政府公共服务创新的扩散［47］。

本文的事件史分析模型如下：

logith（tij）为被解释变量，将结果变量与解释变量联系起来，表示市县政府i在时间t开展政府绩效评价的概率，用来反映某一市县政府开展政府绩效评价的时点；Φ为概率回归中的累积正态分布函数；Χ为解释变量，Y为控制变量；a（t）是生存时间函数；eij代表随机误差项；βi为各变量系数。

四、实证研究

（一）时间扩散特征

政府绩效评价的扩散特征是指政府绩效评价在扩散过程中所表现的速度与规模特点。2005年，温家宝在政府工作报告中提出要“建立科学的政府绩效评估体系”；2011年，国务院批复同意建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，监察部印发《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》（监发〔2011〕6号）并在全国选择8个省、市进行地方政府绩效管理试点。本文研究的时间范围为1999—2016年。统计发现，广东省各市县政府绩效评价的扩散呈S形分布，其扩散过程可分为四个阶段：第一阶段是扩散起始阶段（1999—2007年）；第二阶段是扩散稳定增长阶段（2008—2011年）；第三阶段是扩散快速增长阶段（2012—2014年）；第四阶段是扩散呈下降趋势阶段（2015—2016年）。

（二）事件史分析

1.变量的描述性统计

除了人口规模和地区生产总值以外，其他变量均有550个观测数据。由于部分县（市、区）行政区划调整的原因，导致部分县（市、区）数据缺失。最终，事件史分析模型检验了524个观察值。同时，为保持解释变量的独立性，本文通过检验方差膨胀因子（VIF）来判断是否存在多重共线性。结果显示，各变量之间的方差膨胀因子最大值为6.91，小于多重共线性警戒值10，说明各变量之间不存在严重的共线性问题。样本变量的描述性统计结果，见表2。

表2 变量的描述性统计

2.扩散机制建模分析

基于二元Logistic回归的事件史分析结果如表3所示。模型1是对控制变量进行回归分析的结果，模型2-5、模型6、模型8和模型9分别对四大机制的变量进行回归分析，模型10是对所有变量进行回归分析的结果，而模型7则是对强制和学习机制一起进行回归分析的结果。同时，表3报告了观测值N、卡方值（Chi-squared）、对数似然函数值（log likelihood）和伪 R2（Pseudo R-square），对模型的拟合优度进行检验。比较模型1和模型2至模型10的伪R2值可以发现，在加入四大机制变量后，模型的伪R2值均有提高，说明模型的解释力得到提高。

（1）强制机制和学习机制的影响。在强制机制方面，模型2、模型3、模型4的结果显示，该机制对于地方政府绩效评价的扩散具有促进作用。“中央指示”“省级指示”“市级指示”均在0.01的水平通过显著性检验，正向影响地方政府绩效评价的开展，H1、H2、H3得以证实。但当“省级指示”“中央指示”“市级指示”同时进入模型5和模型10时，“省级指示”的显著性消失。这表明，作为直接上级的市级政府对县级政府开展绩效评价的影响更大。在学习机制方面，模型6的结果显示，该机制在0.01的水平显著正向影响政府绩效评价的扩散，H4得以证实。但是，模型7的结果显示，在加入强制机制后，学习机制的显著性消失。这表明，在推行政府绩效评价过程中，当学习邻近地区实践经验和上级安排发生冲突时，服从上级安排是市县政府的首要选择。因此，学习机制作用并不稳定，强制机制的作用大于学习机制。

（2）竞争机制和模仿机制的影响。在竞争机制方面，模型8结果显示，竞争机制变量“相邻市县开展数量”在0.1的水平上显著，H5得到验证。但是模型10的结果显示，在所有机制加入后，竞争机制的显著性消失，说明竞争机制可为其他机制所替代，其发挥的作用不够稳定。在模仿机制方面，模型9的结果显示，其对政府绩效评价的扩散发挥了促进作用。“政府绩效新闻”变量在0.1的水平上通过显著性检验，正向显著影响政府绩效评价的扩散，H6得以证实。但是，模型10的结果显示，在加入强制机制的变量后，“政府绩效新闻”变量的显著性消失。可见，与竞争机制和学习机制一样，模仿机制对于政府绩效评价扩散的作用不稳定，易为强制机制所取代。

表3 基于Logistic回归的事件史分析

（3）地区特征的影响。模型1的结果显示，“人口规模”和“地区生产总值”在0.01的水平上正向显著影响政府绩效评价的扩散，而地区“行政级别”变量对扩散的影响并不显著。此外，“地区生产总值”相比“人口规模”，在较多模型中通过显著性检验，并呈正相关。在模型4、模型5、模型7、模型10中，控制变量均未通过显著性检验。从整体上看，除了地区生产总值和人口规模有一定的影响以外，地区特征对政府绩效评价扩散的影响并不显著。

3.时间滞后效应分析

由于受政府创新内容或政府层级地位的影响，创新的扩散机制通常会存在时间滞后效应，亦即该机制在延后一年或若干年后才能或仍然能发挥作用。那么，上述的四大机制是否存在时间滞后效应?为探索四大机制的时间滞后效应，本文将所有机制的变量均滞后一年进行分析。结果如表4所示。

（1）强制机制和学习机制的时间滞后效应分析。在强制机制方面，模型11、模型12、模型13的结果显示，“中央指示”“省级指示”“市级指示”的显著性水平仍保持不变，说明强制机制对市县政府绩效评价扩散的影响存在一定的滞后效应，发挥长期且稳定的影响。在学习机制方面，将模型14和模型6的结果对比可知，“市县比例”变量依然显著并且保持不变水平，说明学习机制对市县政府绩效评价扩散的影响也存在时间滞后效应。对比模型10和模型17的结果显示，“市县比例”变量从不显著到显著。可见，随着时间的推移，强制机制和学习机制共同影响政府绩效评价的扩散，学习机制发挥的作用会越来越明显。

（2）竞争机制和模仿机制的时间滞后效应分析。在竞争机制方面，将模型15和模型8的结果对比可知，“相邻市县开展数量”变量从显著变为不显著，竞争机制不存在时间滞后效应。在模仿机制方面，将模型16和模型9的结果对比显示，“政府绩效新闻”变量滞后一年仍然显著，且显著性水平从0.1变为0.01，说明模仿机制对政府绩效评价扩散的影响存在滞后效应且影响逐渐增强。但模型17的结果也显示，当加入强制机制的变量后，“政府绩效新闻”的显著性消失。这表明，强制机制的时间滞后效应取而代之，对市县政府绩效评价的扩散发挥持续推动作用。

五、结果与讨论

本文研究发现，广东省各地方政府绩效评价是在以强制机制为主、以学习与竞争以及模仿机制为辅的共同影响下得以逐步扩散的。

表4 基于Logistic回归的时间滞后效应分析

第一，地方政府绩效评价的扩散机制是以强制为主、以学习与竞争以及模仿为辅。模型分析结果显示，广东省各市县政府绩效评价扩散受到强制、学习、竞争和模仿机制的综合影响，尤以强制机制的影响最为强烈。亦即，政府绩效评价的扩散主要是上级政府要求的结果，既非源自政府内部对作为绩效核心意涵的“持续性改进”［48］的自我要求，也非来自属地居民的外部压力。与此同时，学习、竞争和模仿机制对政府绩效评价的扩散起辅助性作用，但易为强制机制所替代。这表明，开展政府绩效评价所取得的良好效果、政府间的政绩竞争关系和舆论宣传氛围对其扩散产生一定的作用，但作用力远小于上级政府的压力。可见，效果导向、创新竞争和从众模仿并非驱动广东省各市县开展政府绩效评价的关键力量，绩效评价未能成为大多数政府“追求卓越绩效”、政府间“为创新而竞争”［49］的优先策略选项。因此，政府绩效评价的扩散存在上级压力有余而自身竞争创优和绩效学习动力不足的内外部驱动力量失衡问题。如果这种过分仰赖外驱力的问题得不到解决的话，政府绩效评价的质量堪忧。发展中国家政府绩效管理的研究表明，此项改革往往会遇到政府能力不足的挑战［50］。政府绩效评价的开展需要伴随着政府能力的提升和政府流程的改造，甚至要全面建设支撑政府绩效评价的“社会基础设施”［51］。但如果地方政府只是被动应付上级要求而开展绩效评价的话，必然疏于配套制度和能力建设，政府绩效评价将缺乏必要的制度和社会基础的支撑，导致评价质量难以保证。为解决这一问题，上级政府应该充分利用其权威地位，推动地方政府建设绩效评价所需的各项配套工程，促进政府间的绩效学习，增强绩效评价在优化行政流程、提升行政效率、回应公众诉求方面的效果，在逐渐淡化强制机制的同时，强化学习机制，使绩效评价从“上级任务”转化为地方政府的“内部需求”。

第二，强制、学习和模仿机制均对政府绩效评价的扩散产生持续性影响。一方面，中央政府、省级政府和市级政府的强制机制不但在政策出台的当年对推进市县政府绩效评价产生立竿见影的作用，而且可以持续第二年甚至更长时间。自秦以来，中国形成大一统的单一制国家传统，并构建了中心（中央政府）—边缘（地方政府）的权力结构和自上而下的等级制权力体系。中央政府不但是全国的权力中枢，而且是各地方政府的指挥棒。在这种纵向支配—服从的权力关系结构中，政府绩效评价制度沿着行政权力链条逐级传导到下级政府，而逐步得以扩散。只要这种压力型体制不变，上级权力就能对政府绩效评价的扩散产生持续性影响。另一方面，学习机制和模仿机制也对政府绩效评价的扩散产生持续影响。这表明，开展政府绩效评价所取得的效果、主流媒体的政策宣传和新闻报道将对地方党政首长的行为选择产生重要影响。一是效果彰显牵引绩效评价的扩散。虽然强制机制主导了地方政府绩效评价的扩散，但随着时间的推移，政府绩效评价在促进内部控制和强化外部问责所呈现的效果得到了时间的验证，引发地方政府的学习兴趣从而推动其扩散。从长远来看，这是根本性的扩散机制。二是舆论氛围推动绩效评价的扩散。中央设计的政绩晋升锦标赛机制，必然促使地方党政首长关注作为晋升竞争对手的其他地方政府的新闻与宣传报道，以了解未来晋升之路的潜在对手的施政策略并力图超越对手。故此，与政府绩效评价相关的上级政府动向和相邻地方政府行为等方面新闻宣传报道与舆论导向，势必成为影响地方政府绩效评价扩散的重要因素并产生长期影响。中央可以针对这种心理定式与行为惯性，强化对绩效评价工作的新闻舆论氛围引导。

第三，中央政府的持续推动和加强对各地政府绩效评价先进经验的宣传报道是推进地方政府绩效工作的关键举措。高位推动、顶层设计和鼓励地方探索相结合是中国式改革取得成功的重要经验。20世纪90年代以后，福建、深圳、杭州、珠海、青岛、甘肃等省市探索开展政府绩效评价并取得良好成效；2011年，中央政府在部分省级政府和中央部委中开展政府绩效管理试点；2012年，党的十八大报告提出，要推行政府绩效管理、提高政府执行力与公信力。笔者研究发现，上级指令对政府绩效评价的扩散起到关键作用，上级命令、实施效果和舆论导向对政府绩效评价的推进发挥长远影响。因此，为推动地方政府绩效评价工作的持续发展和水平提升，中央政府应该加大指导和督查力度，鼓励各地开展经验交流和学习，开展地方特色创新，并加强新闻报道和宣传，同步营造争先创优、提绩创效的新闻舆论氛围。借此建立起以行政命令为指引、以先进经验为标杆、以良好效果为诱因、以舆论宣传为保障的“四位一体”的政府绩效扩散综合机制，使地方政府的绩效评价实践得以在上级指导中强化使命感、在实施效果中获得成就感、在舆论宣传中增强荣誉感，变被动应付为主动增效，从而夯实政府绩效评价所需的“社会基础设施”，提高评价的质量和实现评价的可持续发展，最终实现政府绩效管理的终极目的——“创效”［52］。为强化高位推动和顶层设计，可以参考美国《GPRA现代化法案》的做法，设全国“绩效促进委员会”，统一指导各地的政府绩效评价工作，推广各地先进经验和营造良好的舆论氛围，使政府绩效工作走上内源式发展的轨道。

本文以广东省的市县政府推行绩效评价为研究对象探寻地方政府绩效评价的扩散机制，并不足以反映全国地方政府绩效评价扩散机制的全貌。后续的研究可以收集全国所有地方政府绩效评价扩散的资料数据，在保证样本数量足够大的情况下做进一步研究，对各机制及其相互作用如何影响政府绩效评价扩散进行深入挖掘，以透析影响地方政府绩效评价扩散的关键因素。