行政立法绩效评价：一种分析视角

◎郑方辉（1.华南理工大学a.公共管理学院b.法学院，广东广州510640；

◎魏红征1b，2 2.东莞理工学院法律与社会工作学院，广东东莞523808）

党的十九大报告指出，深化依法治国实践，首先要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。行政立法作为重大行政决策、公共政策的法制化载体，在我国行政管理活动中占据着重要地位，对于确保行政行为符合法治规范，实现依法治国和依法行政有着不可或缺的作用。长期以来，由于历史、文化、体制、技术等各种原因，我国行政立法存在目标不明确、体系不协调、实践不适应等问题，难以满足发展需要。新时代推进全面依法治国及建设法治政府，行政立法工作重心应由过去的“数量型立法”转向“质量型立法”，有效地提高行政立法质量及社会认同感，迫切需要对行政立法绩效开展评价。

一、问题与文献

行政立法作为一种抽象行政行为，深刻影响着社会生活，是行政权力运行法治化的重要标志。由于行政立法具有一定的时效性或因上位法发生变化，评价成为“立法、修改、废止”及法制统一性和有法可依的客观要求和重要手段。同时，行政立法易受到部门利益、地方保护主义、区域性差异等因素影响，评价有助于提升立法的正当性、合理性和公平性。事实上，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就明确要求：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”；2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中进一步提出“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。与此同时，广东、山东等省市较早开展“立法回头看”活动，并出台了相应规章制度，力图推进行政立法评价向制度化、规范化转变。如2001年，安徽省淮南市政府颁布了《淮南市政府立法跟踪问效试行办法》，要求地方性法规和政府规章“自实施之日起满1年，负责实施部门应当对贯彻实施情况进行自查，市政府法制工作机构应当对贯彻实施情况进行检查，并将检查结果向市人民政府报告”。2006年，太原市政府发布了对该市政府规章进行立法评估的通知，要求由法制部门统一组织协调，市直部门针对之前所实施的政府规章开展“立法回头看”活动。2008年，宁波市政府出台实施《宁波市政府规章立法后评估办法》，成为浙江省第一个地方性行政立法评价的规范性法律文件，此后，甘肃、北京、河北、云南、浙江、重庆、杭州等地也纷纷开展此项工作。应该说，这些年各地实践在探索评价方法和推动评价制度化等方面取得了成效，对于提高立法质量有一定的推动作用。但总体而言，评价主体过于单一，一般由政府法制部门或制定实施机关等牵头组织，难以充分反映不同利益者诉求，存在“既当运动员、又当裁判员”自说自话的评价嫌疑［1］；评价标准、价值和内容不统一；公众参与评价过程形式大于实质，往往是管理者的声音多，相对人的声音少，公众意见被采纳与反馈明显不够，等等。

从文献上看，20世纪七八十年代以来，西方国家已将政府绩效评价延伸至行政立法领域，以提升立法质量。1993年，美国国会通过的《政府绩效与结果法案》中，涉及对行政立法绩效评价制度的规范性要求；日本政府发布的《关于行政机关实施政策评价的法律》也主张强化绩效评价的责任控制理念。在国内，学界有关行政立法评价的文献较多，特别是围绕评价主体、评价标准等展开较为深入的探讨，也有学者提出行政立法绩效评价的概念，相关研究的主要表现：一是立法评价领域引入绩效评价的可行性。许安标认为，立法评价是对立法活动成果的评价，属于绩效评价的一种［2］；刘惠荣和李鸿飞提出，立法评价可以借鉴行政管理领域已经成熟的绩效评价理论，有利于构建崭新、动态的地方立法评价标准体系及地方立法的科学完善［3］。二是法律绩效评价的一般机制。汪全胜率先提出“法律绩效评价”，即指法律实施一段时间以后，有关部门、组织或人员对其实施效果等进行评价，进一步对法律绩效评价的发生机制、公众参与模式和社会促动机制的优势与缺陷进行剖析，之后又将“立法后评价标准”称为“法律绩效评价标准”，认为“法律绩效评价标准综合了立法的质量评价标准，立法的实施标准等”［4］。三是行政立法绩效评价实践探讨。胡峻提出“行政规范性文件评价是政府绩效评价的重要方面”［5］，其价值取向应当体现在法治行政、人本法律观和服务行政等三个方面。

梳理文献，已有研究大都针对行政立法评价，也有人使用绩效评价的概念，评价内容涉及合法性、协调性、可操作性和规范性，但均未明确界定行政立法绩效评价的概念内涵，呈现的特点：一是主要从静态文本并非动态实施角度讨论行政立法评价，对于行政立法的经济、社会及环境的“成本—效益”以及实际绩效关注不够。二是目前由内部主导的行政立法评价既缺失明晰的价值导向，又未形成完善的体系。有关评价主体与对象、评价标准与内容、指标体系和评价结果运用等没有达成共识，相关的实践探索尚处于起步阶段。三是行政立法绩效评价作为新的概念范畴引起学界关注，但已有研究并未清晰界定行政立法评价与行政立法绩效评价的异同，等等。究其原因，首先，针对行政立法评价的研究及实证在国内尚为新的领域，对评价涉及的主体关系缺乏共识，因为对政府评价与对立法评价毕竟存在差异；其次，法律效应具有较长的滞后周期，政府信息公开不足，评价实践在技术层面存在困难；最后，缺失顶层规划设计，部门视角及利益往往左右评价工作。贯彻落实党的十九大全面推进依法治国和依法行政的部署，理论与实践要求重构行政立法评价体系。基于评价体系既要考虑行政立法的合法性，也要考虑其对经济发展影响，以及社会和公众等其他方面的影响［6］。同时，中国特色的“法治”体现中国的权力维度和秩序，与人民当家作主相结合。作为一种新的分析视角，行政立法绩效评价是提升行政立法评价科学性、民主性和公信力的现实进路。从评价学角度来看，涉及为什么评价、谁来评价、评价谁、评价什么以及如何评价等基本问题。

二、从行政立法评价到行政立法绩效评价

行政立法是指“由行政机关设立的行政管理法规”，包括行政法规、部门规章和地方政府规章，以及各级政府制定的行政规范性文件。行政立法评价是立法评价在行政立法领域的延伸，一般指向“法定评价主体依照一定的标准、方法和程序估计和评价行政立法即将产生或已经产生的潜在或实际的影响，从而为决策者制定、修改、废止或维持该行政立法提供参考依据的制度”［7］。虽然提高行政立法质量的途径很多，各地所倡导的民主立法和开门立法更多侧重于“立法前”与“立法中”的把关，但“法律的生命在于它的适用和生效”，这意味着行政立法最终还应该接受实践的“检验”，要看“实施效果”，评价为此提供了一种有效途径，成为行政立法质量控制的手段和检验立法目标实现程度的重要工具。

（一）行政立法评价现状与问题

20世纪80年代以来，西方国家开始探索开展行政立法评价，并逐步走向规范化和常态化。我国行政立法评价最早可以追溯到2000年前后，经历一个先从地方试点，总结经验，再到中央稳步推进的发展演变过程，大致可以划分为三个阶段。

1.萌发探索阶段。20世纪90年代末，随着发达国家和地区通过行政立法评价改善立法质量的示范效应扩散，以及我国行政立法数量和规模日益庞杂，所立法规的内部不协调，与上位法冲突等问题日渐凸显，针对行政法规、政府规章及规范性文件开展评价和清理被提上日程。部分省市开始评价探索，其中：山东省被称为行政立法评价实践的“吃螃蟹者”，自2000年以来，山东省人大常委会就将“立法回头看”列为工作重点，每年选取若干法规开展行政立法评价，并指定由法制委员会具体负责实施，济南、青岛和淄博等三市人大和政府均开展评价实践。此后，云南、上海、安徽、吉林、四川、北京、深圳和哈尔滨等省市也相继开展此项活动。应该说，各地早期的评价有一定的自发性，属于非法定的规范要求，但为评价的常态化和制度化发展积累了经验。

2.制度雏形阶段。2003年通过的《行政许可法》第20条规定“行政许可的设定机关，应当定期对其设定的行政许可进行评价”，“行政许可的实施机关，可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评估，并将意见报告该行政许可的设定机关”等。这些规定旨在通过评价为相关法律、法规和规章的修订或废止提供意见，也是首次在我国法律中确立类似国外行政立法评价中的“日落条款”，具有里程碑式的意义。2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，要求针对行政法规和规章等行政立法开展评价。之后，中央及地方开始实践探索。2005年，安徽省政府法制办与省残联对《安徽省按比例安排残疾人就业办法》的实施效果进行重点评价；2006年，河北省政府提出建立“规章和规范性文件的后评估和定期清理制度”；2008年，《国务院工作规则》修订实施，明确规定：“行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”基于此项修订，我国行政立法评价制度雏形基本形成。同时，一些地方还尝试引入第三方合作开展评价工作，如2013年6月，重庆市人大常委会、重庆市政府委托西南政法大学成立了项目组，对重庆直辖以来176件政府规章进行评估和清理。此后，类似这样的做法在全国也并不鲜见。

3.立法确立阶段。2015年3月，新修订的《立法法》新增了针对法律的“制度规范的可行性”“法律实施的社会效果”等进行论证与评估的条款，明确“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估”等内容。2018年1月，国务院依据修改后的立法法，在总结近年来大力推进“放管服”、行政审批制度等方面改革经验的基础上，对作为立法法的配套法规《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》进行修订，要求“建立立法后评估制度。起草部门、法制机构可以组织对行政法规、规章或者其中的有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关行政法规或者规章的重要参考”，这标志行政立法评价进入法制化阶段。2017年12月，广东省政府新修订的《广东省政府规章立法后评估规定》要求“政府规章实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评价意见”。从2018年3月1日起施行的《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》对第三方参与行政立法评价条件、程序和标准等做出细致规定，等等。

但与此同时，在地方实践中，行政立法评价也面临诸多问题：一是评价主体角色冲突。行政立法评价是对政府部门的立法监督与约束，由行政机关主导评价导致角色的内在冲突。二是评价导向及标准模糊。主要以合法性、可操作性等作为衡量立法质量的导向及标准，忽略了与合理性、认同性及效果性的有效衔接。三是评价体系不健全。尤其主客观评价的定位不清晰，指标体系设计以过程性指标主导，难以反映立法评价质量的结果导向，与绩效评价所要求的“关键指标评价”存在距离［8］。四是公民参与评价不足，未能充分体现民意。这些问题限制了评价功能发挥。此外，涉及行政立法评价的基本问题，如评价主体、对象、流程、结果运用等并未规范统一，从而影响了评价的权威性、客观性。

（二）行政立法绩效评价的必然性

我国已处于新的历史发展阶段。在全面依法治国及依法行政的战略部署下，新时代“全面实施绩效管理”的理念和要求为行政立法评价导入绩效评价的范畴提供了创新路径。建立以“结果导向”和“人民为中心”的行政立法绩效评价体系与机制，符合行政立法的本质规定，也是法治政府建设的重要推手［9］。换言之，从发展趋势看，从行政立法评价到行政立法绩效评价具有客观必然性。

1.体现立法本质，实现良法善治。立法是多元的利益主体参与围绕正当的权利、利益乃至公共利益进行竞争、博弈的价值共生过程，体现以人为本、以民为本的基本理念。公众参与立法创制及其评价活动，不仅是民主立法的本质要求，还是立法正当性和权威性的核心来源［10］。换言之，“立法只有法律的形式还不行，还要有法律的立场，法律的立场应当是人民的立场”［11］。随着我国法治化进程推进和公共治理模式的改变，传统行政立法评价单纯强调技术工具性与民主法治的内涵愈加背离，导致评价公信力不足。行政立法绩效评价强调多元主体参与，并将立法置于广大人民群众的监督之下，最大限度地还原民主立法的本质与公众参与立法的目标，体现了人民主权、人民当家作主的原则。事实上，党的十九大报告提出的“以良法促进发展、保障善治”，“善治”是法治化建设的目标，“良法”是善治的基础和前提。显然，“无良法，难称善治”［12］。从治理视角来看，善治的本质特征在于它是国家与公民对公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。绩效评价追求的目标也是“善治”。善治理念下的绩效评价通过引入公众参与及多元评价主体，形成判断善治的意图与善治的结果的检验机制。行政立法绩效评价不仅是我国立法评价理念的嬗变，还是法治化建设的内在要求。

2.提升立法质量，完善纠错纠偏机制。相对于立法听证、立法论证的“入口”把关，立法绩效评价是改善立法质量的后续机制。近年来，随着我国地方立法权扩容，关注立法质量，检视立法绩效的呼声越来越高。建立立法绩效评价与立法质量的联动机制是衡量立法质量的重要标准及国际经验，同时为相关立法的立、改、废提供可行依据，促使与上位法相抵触、不一致或者相互之间不协调，以及不适应实际情况的法规规章能够得到及时修改或废止。相较于传统行政立法评价，结果导向的行政立法绩效评价更加强调成本—效益分析、定性与定量相结合和主客评价互补互证，技术层面更为精细和严密。由于不假设法规规章“天然正确性”，行政立法绩效评价是一种纠错纠偏机制，更加强调对立法需求的科学民主论证，旨在从源头上避免立法的低绩效或负绩效，改变目前一些立法论证评价为立法背书的现象。此外，行政立法绩效评价衡量立法效果的最终标准在于获得社会的广泛认同，是一种公开的社会监督形式，使行政立法评价的监督从一种内部的、隐晦的实施转变为一种外部的、公开的监督，进而强化行政立法者的自我约束，并逐步将纠错行为从被动转向主动。

3.强化社会认同，回应社会诉求。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”［13］。立法作为一种制度安排实质上就是基于一定的社会价值观，对现实生活中人的行为整合与调控所建构的规范体系。良法不仅需要在利益关系层面能够做出妥善安排，还包括价值观念层面能够获得普遍社会认同。行政立法绩效评价将立法质量与社会认同度联系起来，实质上承认立法制定和实施过程中相互差异甚至对立的要素是积极性的存在，看重形成这种差异甚至对立要素之间“和”的机制，自觉促进由这种“和”的机制生成的立法过程和结果状态的积极作用［14］。“立法的社会认同的关键在于立法是否已经表达了民意”［15］，行政立法涉及社会多元主体，相关利益主体需要渠道表达自身对于立法的诉求和见解，行政立法绩效评价反映了这种社会诉求。同时，立法是一个动态发展过程，立法评价本质上是立法进程的延续，行政立法绩效评价强调社会认同可以发挥沟通协调作用，可以促使不同利益主体对于立法诉求得到充分表达，立法者与公众之间实现良性互动。

三、行政立法绩效评价体系构建

行政立法绩效评价可以视为行政立法评价的价值延伸。置于政府绩效评价的视野与框架中，行政立法绩效评价不仅融合了政府绩效评价的理念与方法，还体现了治理取向下立法绩效的生成逻辑，具有独立的价值。所谓“体系”，则是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。构建行政立法绩效评价体系是开展评价实践的基础。

（一）行政立法绩效评价的体系框架

行政立法绩效评价可视为基于绩效导向的行政立法评价，它与政府绩效评价的价值取向、组织流程、技术方法具有一致性，但与传统行政立法评价比较，其目的、理念、主体、对象、内容与指标体系又存在较大差异。一般而言，政府绩效评价体系包括理论方法体系、组织体系、技术体系、制度机制和信息化等内容，行政立法绩效评价体系亦不例外，其中：组织体系涉及评价主体、组织模式、评价流程和结果运用等；技术体系是实现评价目的的工具和手段，涉及评价标准、指标体系和评价周期等；制度机制是评价可持续性和有效性的保障，涉及制度规范、运行机制、绩效文化等。从宏观角度，行政立法绩效评价也可视为法治政府绩效评价的组成部分，它涵盖行政立法、行政决策、行政执法、行政公开、行政救济和行政监督等范畴。从结果导向看，通过行政立法绩效评价对行政机关立法过程的职责履行与能力提升形成倒逼机制，促使行政立法质量得到不断提升。比较行政立法绩效评价与行政立法评价，二者差异本质上在于评价理念的不同，见表1。

（二）行政立法绩效评价的理念导向

20世纪50年代后被广泛应用于政府管理领域的政府绩效评价关注效率、效益，凸现效果、回应性和公平性。行政立法绩效评价体现此种理念与导向，针对特定行政立法的合法性、效率性、效果性与公平性。相较于传统行政立法评价，绩效评价更加强调结果导向、公众认同和治理取向的价值导向，这也契合了党的十九大所提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的立法理念。事实上，传统的行政立法评价主要针对合法性，体现行政立法符合法定程序或其他形式上的合法性要求，忽略法律的实施效果、公共资源的使用效率和社会成本效益，行政立法绩效评价强调行政立法的衡量标准要以实施效果和社会效益为依归，更加注重成本—效益分析、关键指标遴选与精细化评价，从注重行政立法程序和形式上的合法向实质内容合理性转化，从而更加体现科学立法的精神。

表1 行政立法绩效评价与行政立法评价比较

政府绩效评价强调公众满意导向，于行政立法评价而言表现为公众认同，即公众对行政机关所制定的法规普遍认可和接受。换言之，法规顺应公众期待、满足公众需要，使得公众从内心认可法规、尊重和信任法规、愿意服从法规［16］。公众认同意味着更加注重公众意见和意志，强化民意代表性，弥补传统行政立法评价内部单一评价主体的局限，以广纳民意民情消除认知偏差和缓解社会矛盾，提升立法的权威性与正当性。甚至可以说，行政立法绩效评价是对民主立法把关与检验，确保行政立法切实反映和体现人民的意志和要求，贯彻“立法为民”的理念，制定出真正得到人民群众拥护和自觉遵守的“良法”［17］。

从治理取向而言，传统行政立法评价所秉持的是技术工具取向，侧重于如何实现行政立法的规范性和科学性，而行政立法绩效评价超越了工具主义导向，强调治理取向的进路不仅能有效地兼顾立法评价的技术理性，还应成为推进民主化的实践路径。评价强调专家学者、第三方和公众等参与的意义和功能，尤其是注意不同利害关系群体的平等参与机会，包括立法行为的受益方和受损方，使多元主体的权益得以冲突与整合，由此通过评价来倒逼各级政府在行政立法中能够自觉维护人民权益，从而实现“良法善治”的目标。

（三）行政立法绩效评价的主体关系

行政立法绩效评价涉及不同的关联主体，包括评价主体、组织主体、实施主体、评价客体和评议主体等，它们之间的关系背后体现评价权、组织权、实施权和评议权的权责关系。其中：评价权居于核心地位，决定评价的目的和性质；组织权是评价权的衍生，指向评价的规划、统筹、协调等权力，在一定程度上决定了评价的内容、路径与方式，影响评价结果应用；实施权由组织权派生或授权，是一种执行权力，包括制订评价方案、实施评价活动和做出评价结论等实施评价的权力；评议权一般特指体制外部的社会公众、利益群体和专家等参与评价的权力，体现行政立法绩效评价的价值导向与技术工具的双重属性。

图1显示评价的组织关系。涉及五个问题：一是评价主体，即“谁来评价”。评价主体拥有发起评价的权力与能力，包括内部主体和外部主体。目前，国内立法评价多为内部主体（政府），外部主体指政府之外的国家机关（如人大及其常委会），以及体制之外的第三方机构。二是组织主体，即评价的组织者，通常由评价主体所决定。目前，我国行政立法评价的组织主体一般为政府法制部门、立法部门或执法部门。三是实施主体，即具体实施评价者。由于评价具有较强的专业性，一般委托第三方机构作为实施主体，也可以由组织者自身完成评价实施。四是评价客体，即评价对象。绩效是责任主体的作为，行政立法绩效评价针对立法、执法和守法的责任主体，分别构成立法绩效、执法绩效与守法绩效。由此，政府立法部门、执法部门以及公众或相关利益群体均为被评价的对象。但从权责关系来看，评价客体为能够直接影响和改善行政立法绩效的相关责任承担主体，主要是政府部门。五是评议主体，指以自身名义提供评价信息或意见，从而对评价结论产生影响者。一般而言，关联主体都可以是评议主体，包括政府组织、立法机构、司法机构、社会公众、利益团体和专家等，但特定评议主体主要指向体制外部社会公众或专家学者。由于行政立法的效果一般具有直观性，普通公众有能力评价且更能反映民意，但立法内容通常具有专业性，由专家学者的评议更趋于理性和具有专业性。需要指出的是，在评价活动中相关主体的角色定位并非固定不变，比如政府部门，在本身发起的评价活动中，作为评价主体，在人大或独立第三方主导的评价中则成为评价对象。

图1 行政立法绩效评价主体构成及权责关系

（四）行政立法绩效评价内容及指标体系

评价内容决定指标体系，构成行政立法绩效评价的核心问题。依据政府绩效评价的内涵结构，结合行政立法的自身特点，我们认为，行政立法绩效评价内容指向立法论证、过程保障、结果表现和社会认同等四个基本维度。

立法论证主要针对立法阶段，重点关注行政立法过程中是否体现科学性、民主性，是否严格遵守法定权限和程序以及依法开展规章备案工作等。过程保障主要指向确保行政立法得以顺利实施的各项保障条件，体现为贯彻落实行政立法制度措施、组织机构与人力保障、执法人员素质与能力、执法设施与环境和执法力度等。结果表现是行政立法绩效评价的主要内容，主要包括合法性与合理性两个方面。合法性指行政立法在文本形式、立法权限和相互衔接性等方面合乎相关法规［18］。合理性评价关注立法的必要性、可操作性和实施效果。其中，实施效果指实施后达到或满足立法目的和主旨的程度，以及所带来的其他影响。社会认同是对“结果表现”进一步检验，体现了立法的终极效果，主要包括公众认同和专家认同。

指标体系是实现评价目的和价值取向的技术工具，也是评价内容的指标化。行政立法绩效评价指标体系构建应遵循以下原则：一是相对稳定及动态调整。尤其是针对不同类型、不同内容的法规评价，指标体系亦应有所差异。其中，一二级指标相对稳定，三级指标动态调整，因地制宜。二是主客观指标评价互补。无论从技术的角度还是服务于评价目而言，主客观指标评价的互补互证在绩效评价体系中拥有不可替代的作用和功能。三是定性指标与定量指标相结合，最大限度地将不可量化评价内容同可量化评价内容有机统一。依据上述原则，作为层次分析法的特例，我们构建了行政立法绩效评价的指标体系框架，见表2。它的主要特点：一是过程控制与结果导向相结合，针对立法全过程，通过强化结果导向与社会认同导向，推动立法质量与目标实现；二是价值理性与工具理性相结合，既体现政府绩效的价值导向，又成为行政立法工作的推手；三是统一性与差异性相结合，既能满足通用框架体系要求，又能针对不同行政立法弹性适用，同时，充分考虑到评价实施的可操作性。

表2 行政立法绩效评价指标结构

四、以第三方评价提高行政立法质量及绩效

作为新的延伸领域，行政立法绩效评价旨在提高立法质量，同时为立法“质量”提供新的度量标准和价值体系。评价具有激励功能，以评价推动政府工作符合科学管理原理，同样适应于立法工作。政府绩效评价与第三方主体密切关联，它可以有效弥补立法机关或行政机关作为单一评价主体的不足，有利于保证评价结果的客观性和公平性，符合十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议提出的“建立关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询和争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范”的要求。

（一）第三方评价特征

以第三方评价提升行政立法绩效具有客观必然性，它的优势及特点：一是提升公信力。“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的，主权者除了立法权力之外没有任何别的力量”［19］。第三方评价能广泛收集民意，成为民意表达与民主监督的重要载体，拓展了人民有序参与立法与评价法规的途径，提升了立法公信力。二是强化专业性。第三方作为专门的法律法规评估与研究机构，拥有评价的专业人员和技术方法，更能够保证法律法规评价的质量。三是确保独立性。第三方机构一般为高校研究机构或学术团体，在评价中没有自身利益诉求，与法律法规没有密切的利益关系，不受部门利益左右，能够保持相对中立。因为评价机构“只要是来自政府本身，不论其身份如何，属于哪一级哪一类部门，都很难做到无利益牵连，也很难真正站到社会公众的角度，结果也难以令社会公众信服”［20］。

事实上，第三方评价在西方国家行政立法绩效评价过程中扮演重要角色，其独立和专业的优势，有效地避免角色冲突和公信力不足，成为提升行政立法水平的重要推手。如日本行政立法绩效评价即由独立的第三方评价机构（行政评估委员会或第三者委员会）主导进行。同时，实证研究也表明，学术研究组织等第三方主体相对其他评价主体而言，准确性占优，效用性强于公众，成本低于公众和政府机关，相对而言为“最佳”的评价主体［21］。

（二）第三方评价模式

模式是解决问题的方法论。行政立法绩效第三方评价模式可依据不同视角和标准划分，但从权责关系来看，一般可分为委托第三方评价和独立第三方评价。

委托第三方评价指评价主体委托第三方开展评价工作。评价主体拥有评价权，第三方受托承担组织权或实施权。从各地行政立法评价实践看，委托主体可以是人大，也可以是政府，特别是由立法机关授权第三方评价，其结论可对立法工作会产生直接影响，为其修改废止立法提供依据。不过，评价是一项操作性极强的系统工程，我们认为，在现实条件下，“人大主导、政府部门配合，第三方实施和公众参与”的评价模式具有权威性与可行性。人大作为评价主体能跳出政府部门利益的藩篱，更好地组织动员评价资源；政府部门配合能为评价提供的充分信息；第三方凭借自身优势确保评价的专业性与公正性，并有助于调动专家学者、社会公众、律师、人大代表等参与评价的积极性。应该说，这种模式契合行政立法绩效评价主体的角色定位，有效地提高了评价结果的信度与效度。

独立第三方评价由独立第三方机构发起和主导的行政立法绩效评价。评价权、组织权和实施权一般合三为一，属于典型外部评价。理论上，独立第三方包括高校、学术团体、研究机构或媒体等社会组织，也可以是公民。评价主客体不存在隶属或利益关联，评价方案和标准自行制定，评价过程独立操作，资料信息由评价者独立取得，评价结论独立公开，认同度高，如“美国各州、市政府和民众对坎贝尔研究所的绩效评价结果的认可率高达92%”［22］。在结果应用方面，虽然不似人大或政府主导评价直接导致立法修改、废止程序启动，但依然可通过舆论或其他渠道为法规的“立、改、废”提供参考建议及依据。当然，独立第三方评价受制于资源等各种限制，主要是要解决评价经费和资料信息可获性等问题。

（三）第三方评价推进

行政立法绩效第三方评价弥补传统行政立法评价的不足，但有赖于评价市场发育及配套制度完善。针对现状，我们建议：

1.大力培育第三方评价主体和评价市场。在高校、学术团体、立法基地和法学研究会等主体之外，将律师事务所、专业咨询机构和民间研究机构等社会组织纳入培育范围。借鉴国外经验，可在国家层面提出第三方评价机构的资质要求和认定办法。针对目前第三方评价的市场化程度不高问题，体制内部立法评价应统一评价组织权，开放评价实施权。同时，规范选聘第三方机构的程序和标准，增强公开公平竞争性，加强社会监督，防止利益集团以各种方式对立法评价施加不当影响。

2.扩大立法信息公开的广度和深度。独立第三方评价游离于体制之外，评价数据信息可得性较差，评价过程难以获得被评对象的支持。因此，亟须明确独立第三方评价的法律地方，确保其发起、组织和结果公布不受行政权力牵制，并通过法律规章增强与被评对象的可接触性和配合度。委托第三方评价因获得体制内部支持，容易得到被评价对象的协助和配合，但也易受委托主体影响，为弥补二者不足，应进一步推广由人大主导、政府部门协同、第三方实施的行政立法绩效评价模式。

3.改善第三方评价的民意调查环境。公众参与是行政立法绩效评价的主要特征。反映社会公众意见离不开民意调查，在加大宣传和教育提升各利益群体参与立法评价的意识和能力的基础上，应强化相关信息公开，消除信息不对称，使公众能够并可以理性表达其个人偏好。同时，应努力改善民意调查的社会环境与技术条件，提升民意表达功能的实现程度，特别是专家调查与公众认同感测量的有效性。

4.加快第三方评价法制化建设。依据中央有关立法工作应引入第三方评价的要求，全国人大常委会办公厅出台了《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，部分省市也出台了相关法规（如《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》）。从总体来看，相关法制化建设滞后，应针对第三方评价的主体资格、适用范围、基本流程、权利义务、结果效力、经费保障、评价周期和救济制度做出统一立法，同时加强对第三方评价本身的监督审查，解决好“谁来评价评价者”等棘手问题。

审视社会变迁的历程，立法不公是社会“最大的不公平”，良法之治才是依法行政的根基。正如哈耶克所言：“良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标的实现。”［23］相对于法治的全过程，立法是一项未完待续的活动。行政立法绩效评价旨在驱动立法质量提高，它并非对传统行政立法评价的否定，而是植入新的视角，进一步优化立法质量的标尺，丰富其内涵，强化其价值导向，完善其度量体系，从而为良法之治注入新的动力。