供给侧改革下低效企业退出机制研究——以杭州市为例

□ 翁佩君

2015年11月10日,习近平总书记在中央财经小组会议上首提“供给侧改革”，通过供给结构的优化，解决传统产业过剩、高端产品供给不足和中低端产品过剩的难题。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”成为供给侧改革的关键词，从去产能角度来看，主要针对工业领域展开，因此，本文以杭州市为例来研究工业领域中低效企业的退出机制问题。

一、低效企业退出方式及其不能有效退出的危害性

从产业组织理论来看，低效企业退出主要有三种方式：第一种是全部退出，即对企业所有资产进行一次性清算出售，结束经营，企业不再存续永久注销，这种退出方式最为彻底，但是代价也是最高的。第二种是逐步退出，即将原有不景气的业务及时出清出售，逐步退出原来业务领域，这种方式企业仍然存续，但是企业规模与经营业务范围极大收缩。第三种是兼并重组，被兼并方退出现有的市场，这种方式是欧美日等国家采用比较多，也是比较成熟的做法，但是会造成较高的时间成本和后期管理融合成本。[1](PP55-56)

从资源配置效率来看，低效企业的有效退出将对市场经济的资源再配置起到促进作用，提升企业新陈代谢的机能，促使市场竞争机制的应有功能，改变资源错配或低效配置的格局，促进资源优化再配置，提高经济运行效率。但如果低效企业大量长期存在，退而不出的话，极易导致市场经济失灵，市场机制发挥不了作用，造成经济转型升级的滞后，区域经济失去活力，其危害性极大，具体表现为:

1、易造成产能过剩。产能过剩将引起严重的供过于求，使产品库存高企，从而引发企业间展开恶性竞争，导致产品价格低迷，使得价格机制难以发挥调节作用，行业难以回归均衡状态，结果导致全行业处于亏损状态，从而形成行业的系统性风险。

2、易导致资源配置低效。由于低效企业不能及时退出，其所占有的金融资本、人力资本、土地资本等要素资源将沉淀在企业里，难以流向市场，而且低效企业为维持其生存，还将不断地从市场中汲取各种要素资源，从而造成市场资源配置的不经济，如低效企业为维持企业的运营，就需要大量的现金流，因而会通过各种途径向社会、银行等筹措资金，从而大量占用金融资本，但由于偿付能力极其弱，极易使得整个社会债务风险高企，从而危害金融体系的安全性。

3、社会效益低效企业大量存在将出现劣币驱逐良币现象。低效企业可以分为经济效益低效和社会效益低效两种类型。由于有些企业在生产过程有可能会产生大量污染物，如果企业有意回避社会责任，将未经处理的污染物直接排放，将使得整个社会环境遭到破坏，为实现生态平衡，社会将投入大量人力、物力进行环境治理，社会环境治理成本将被提高，这种本应在企业内部完成的治理活动转嫁给社会，其实质是将私人成本外部化，而且由于企业在减污染、降能耗等方面投入的治理成本不足使得企业的私人成本低于行业平均水平，假设在同一技术水平下，社会效益低效企业所生产的产品成本低于社会效益良好企业所生产的产品成本，则其产品在市场价格竞争中居于有利地位，如果这种现象长此以往发生下去，整个社会没有安排制度进行纠正的话，社会效益良好的企业反而逐渐会被市场所淘汰，环境友好型企业反而被排挤出市场。

二、低效企业分类及杭州概况

企业是社会生产组织，具有不断衰减的倾向，低效企业的有效退出和新企业的不断进入是市场经济的重要特征之一，[2]也是经济增长的源泉和不竭动力。低效企业可以分为经济效益低效企业和社会效益低效企业两种类型。

从经济效益低效企业来看，一般存在两种情形：一种情况是指企业绩效衰减，长期处于亏损状态或者盈利能力低于行业平均水平，且难以实现绩效回升。第二种情况是指企业绩效水平较低，与区域内市场主体相比较而言其盈利水平处于相对较低水平，且难以实现有效突破，拉低区域经济的整体发展水平。

从社会效益低效企业来看，社会效益低效企业主要是指企业的生产经营水平、生产工艺落后，企业缺乏社会责任，经营活动长期处于高污染、高能耗、高排放的状态，对社会生态环境形成极大压力，导致极高的社会环境治理成本。一般来看，社会效益低效企业其生产工艺水平往往是比较落后的，而且相伴而来的是高能耗、高污染、高排放，是政府部门治理的主要对象。

4.协助部队布雷。组建海上民兵布雷扫雷分队，利用加改装民船将水雷装载上船，输送到任务海域，按海军要求进行布设，实现对港口、岛礁、重要航道的水雷封锁。

近些年来，在国内外经济下行压力和生态环境严保护发展态势下，杭州工业企业也处于艰难转型过程中，而且部分企业经营状况并不是太理想，在规上工业企业中亏损企业不断增加，从2014年的845家，扩大到2018年5月的1474家，企业的亏损面也不断扩大，从2014年的13.7%扩大到2018年5月的26.6%，特别是在部分传统行业中出现了大面积亏损状况，传统企业生存压力大增。

表一 杭州市近些年规上工业企业亏损情况

三、杭州低效企业退出机制分析

从杭州企业发展现状来看，当前杭州低效企业退出主要是市场机制与行政机制两种机制分别发挥作用的结果。从表一可以看出，在两者机制作用下，杭州规上工业企业总数不断减少，从2014年的6169家下降到2018年5月的5543家，大量低效企业已逐渐退出市场。

1、依托市场机制：经济效益低效企业逐渐主动退出

效率高低是企业生存的重要因素。经济效益低效企业退出是市场竞争的结果，是市场均衡机制发挥作用，通过市场出清实现资源再配置和整体效率提升。从2008年世界金融危机发生以来，在劳动力成本、融资成本、资源成本等不断上升，市场竞争加剧的情况下，产业分化严重，杭州工业企业转型、生存压力越来越大。从表二可看出，企业规模与企业抗风险能力密切相关，在宏观经济不景气时期，小微企业的抗风险能力最弱，在市场机制作用下更容易被市场所淘汰，达到自然出清目的。从杭州市实际情况来看也确实如此，小微企业减少数最多，从2014年到2016年减少了438家，特别是在纺织服装、服饰业等劳动密集型行业中，大量没有在表一中反应出来的规下企业日子更难过，长期处于微利或者亏损状态，库存积压严重。

表二 杭州市近年规上工业企业情况

面对企业持续处于低效状态，部分企业经营者选择结束经营，所有资产一次性清算，企业注销；也有部分企业选择逐步退出原来主营业务，将原有不景气的业务及时出清出售，对厂房等固定资产盘活使用，如杭州丁桥有一家企业，原来从事OEM服装生产企业，鼎盛时期有职工800多名，但由于劳动力成本上升等原因，企业逐渐结束了服装生产，转而对厂房进行了改扩建，出租给其他企业使用，成为具有80亩用地规模的产业园区，企业从生产者转型为物业提供者和运营者，通过经营物业提供服务等收益维持企业生存，看起来企业仍然存续着，但其实质已经从原有产业中退出，这其实也是一种退出形式，以这样的形式退出的企业在杭州不胜枚举。因此可以说，经济效益低效企业的退出其实是市场机制发挥作用的结果，是企业自觉自愿的选择结果。无论是以结束企业经营的方式还是以逐步退出原来业务领域的方式，都是市场在价格机制下的产能出清，是市场再均衡的结果。

2、依托行政机制：社会效益低效企业逐渐被动退出

在经济发展初级阶段，人们关注企业更多的是其能为社会提供的就业、税收、利润等方面的绩效。但是随着经济发展，人们的需求随之提高，逐渐关注企业的社会环境友好性问题，因此，社会效益低效企业则必然引起社会和政府高度关注。一般来看，社会效益低效企业由于生产工艺水平往往比较落后，其相伴而来的高能耗、高污染、高排放对区域整体生态环境容量造成极大压力。如，以富阳区造纸行业来看，该地区是杭州造纸企业集聚的区域，鼎盛时期有造纸企业500多家，产量占浙江省三分之一以上，生产的白板纸占全国二分之一以上，贡献的财政收入占富阳四分之一以上，曾为地方经济做出巨大贡献。但是由于整体生产工艺水平相对落后，造纸业成了高污染、高能耗产业，家家户户生产，企业低、小、散，如此众多小企业集聚在富阳一个区域中，超过了环境的承载力，其对环境的破坏、对资源的使用相比其他产业而言太过低效，如其对浙江省贡献的GDP不到1%，能耗却要占到5%以上，吨废水排放量是浙江省平均值的2.6倍以上[注]数据来源：《富阳造纸业第六轮整治 淘汰力度仍存疑》，经济观察报，2013.11.30，因此，富阳区在生态压力下对造纸企业进行整治成为必然选择。[3]

在国家和省的统一布局下，杭州市政府相继出台了一系列产业政策来指导淘汰产能落后企业，在2010年出台了《杭州市人民政府关于推进工业转型升级加快淘汰落后产能的若干意见》、2011年又出台了《杭州市人民政府关于进一步加快淘汰落后产能的若干意见(杭政函〔2011〕149号)》，随后又先后出台了《杭州市淘汰落后产能三年行动计划(2011-2013)》《杭州市印染造纸化工行业整治提升方案的通知(杭政办函〔2013〕82号)》《杭州市人民政府关于降成本、减负担、去产能，全面推进实体经济健康发展的若干意见(杭政函〔2016〕43号)》 《杭州市全面改造提升传统制造业实施方案(2017—2020年)的通知(杭政函〔2017〕171号)》等指导文件，确定化工、建材、纺织、造纸等产业为重点整治行业，制定拟淘汰的企业名单、时间表和进度表等计划，建立起约束机制，指导杭州社会效益低效企业退出。如未在规定时间内淘汰关停的企业，则将被取消原有的各项优惠政策、环保部门吊销企业排污许可证、投资部门不再批准新项目或新土地供给、质检部门等依法取消企业生产许可证、金融机构不继续提供信贷资金、公共部门停止向企业供电供水等措施，通过这些强制措施促使企业在规定时限内有效退出。杭州社会效益低效企业在行政机制下逐渐被动退出，取得了很大成绩，2016年杭州市分别淘汰落后产能企业231家，完成“低小散”企业整治874家，2017年又淘汰落后和过剩产能企业170家(项)，整治提升“低小散”企业3753家。如以富阳区的造纸产业为例，由于造纸业污水排放量占了富阳工业污水排放量的90%左右，因此，政府对造纸业的整治就成为必然，从2006年开始进行了五轮淘汰低小散的造纸企业，关停400多条生产线，涉及300多家企业。2013年富阳市又出台了《第六轮限期淘汰落后产能造纸生产线(企业)的实施意见》，开始了第六轮造纸业淘汰落后产能，在关停淘汰一批、整治提升一批、搬迁入园一批的原则下对237家造纸企业进行全面淘汰提升，经过近三年努力，共关停126家造纸企业，只剩下100来家，产值减少200多亿，通过淘汰提升使得富阳造纸业的整体生产工艺水平得到了很大提高，吨纸排水量从20吨减少到8吨，而且废水排放总量减少了近50%左右，也提高了废水重复使用率，同时产品的附加值也不断提高，从低端的牛皮纸、白纸板等产品提高到高端的医用纸、药用纸和特种用纸等产品。2017年开始，在杭州市拥江发展战略下，富阳江南区块启动建设江南新城，集聚于此的112家造纸企业面临着新一轮的关停清退，将在三年内实现全部关停腾空。从杭州实践可以看出，行政机制是当前引导社会效益低效企业退出的主导力量。

3、依托配套运作机制：提高低效企业退出机制运作效率

为促使低效企业退出机制能高效运作起来，在市场化与法制化的原则下，杭州为之构建了一系列配套机制和配套政策。

一是建立企业综合分类评价机制。杭州市按照亩均增加值、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值、全员劳动生产率、研发经费支出占主营业务收入这六项主要指标对规上工业企业进行综合评价，而对用地5亩及以上的规下工业企业主要按照亩均税收为主来进行综合评价，把企业分成ABCD四类，以便采取不同的政策取向。2017年，杭州市对所有规上工业企业和用地5亩(含)以上规下工业企业共计9495家企业实现了综合分类评价，共评出D类企业663家。[4]可以看出D类企业是本文所定义的社会效益低效企业，在行政退出机制作用下，D类企业在规定期限内退出市场，对限期内未关停的企业，依法采取断电、断水等措施，同时加大对企业退出的帮扶，建立稳岗补贴，做好下岗人员社会保险关系接续转移、再培训、再就业等相关工作。

二是实施差别化要素资源配置机制。按照正向激励和逆向倒逼原则，实施差别化要素资源配置机制，在法律法规内对不同类型的企业采取差别化用地、用能、用水、排污、信贷、财政政策等，正向激励A、B类企业做大做强，行政机制下强制D类企业(该类企业就是典型的社会效益低效企业)加速退出市场，C类企业是典型的经济效益低效企业，通过提高C类企业使用要素资源的成本逆向倒逼该类企业加快转型，如果不能实现有效转型，则差别化的要素资源使用将提高其经营成本加速该类低效企业在市场机制作用下退出市场，实现市场出清。

杭州市规上工业企业综合分类评价

三是完善企业破产清算运作机制。由于债务债权关系复杂、专用资产等沉没成本高处置难、土地资源存量大、员工众多维稳压力大等原因，因此大型低效企业，特别是僵尸企业的处置、高效退出一直是亟需解决的一大难题。为提高退出效率，杭州市逐渐建立和完善了企业破产清算运作机制。一方面建立常态化府院联动机制， 2016年8月由杭州市委政法委牵头，在市级层面成立涉众型破产案件维稳综合协调处置领导小组，常态化召开府院联席会议，建立企业破产保障专项资金，有力地保障了破产案件平稳有序推进。另一方面加强破产审判专业化建设，在2016年，杭州市中院建立破产事务综合处置机制，成立破产审判庭，指导市律师协会牵头成立全省规模最大的“市破产管理人协会”，提高破产案子专业化审判能力和审判效率。2012年至2016年这五年里法院共审结破产案子148件，同时通过司法程序促进28家企业实现重组；促进108家“僵尸企业”有序退出市场(共盘活企业账面资产113.7亿元，向市场释放土地3271亩、房屋156.1万平方米)。可以说从2016年建立完善企业破产清算运行机制以来，大大提高了企业退出效率，如2016年，杭州市审结破产案子22件，向市场释放土地576亩、化解不良资产8.5亿元，而2017年，效率大大提高，审结破产案子达到47件，释放土地2589亩、盘活企业账面资产72亿元。由此可见，企业破产清算运行机制的配套运作，对低效企业或者僵尸企业有序退出市场发挥了积极促进作用，使得退出机制更加高效运作。

四、进一步优化环境为低效企业有序退出提供制度保障

杭州经济效益低效企业和社会效益低效企业在市场机制和行政机制分别作用下逐步退出市场，特别是社会效益低效企业在退出中行政机制发挥了立竿见影的效果，但是要规避退出中存在的问题，实现市场均衡，需要完善制度环境，行政机制要逐渐过渡到市场机制，让市场发挥主导作用，通过构建以市场为主、行政为辅的退出机制，使得两种力量共同发挥作用，实现低效企业有序退出，调节供给结构，提升供给效率。要实现这一目标，就需要从全国层面统一布局，建构公平的法规和制度环境，为低效企业有效退出提供制度保障。

1、要制定清晰、稳定、长期的产业规划。一个好的产业规划能给企业决策提供依据和良好的预期，使企业能作出理性的判断，减少投资失误和社会资本的浪费。以富阳造纸业近十年来六轮淘汰和江南区域造纸企业整体搬迁淘汰为例来看，由于缺乏清晰、长远的产业规划，在生态压力下，富阳区在开展六轮造纸业整治中，以最低产能为淘汰红线，而且最低产能标准红线一年比一年提高，使得企业无所适从，倒逼企业为求生存而不断增加投资，不断扩大产能，处于与政策不断博弈中，如2010年要求淘汰年产5000吨及以下的以废纸为主要原料的板纸生产线，2011年产能红线提高到1万吨标准，2012年提高到1.5万吨标准，2013年提高到3万吨标准，2015年提高到5万吨标准，不断提高的产能淘汰标准红线，倒逼着企业从关停的企业中不断购买产能指标，一次次追加投资，产能规模不断扩大，如金利造纸通过兼并十几家企业和购买产能指标下，成为具有30万吨产能的企业，又如通过兼并重组升级后的永正控股产能达到近300万吨，成为浙江省最大的造纸企业。但是在一年一个淘汰标准下，有的企业在政府鼓励下经过几次兼并重组追加投资，经历了垂死挣扎后，最终还是跟不上标准，而被迫关停，在这个过程中追加的投资也就变成沉没成本，对企业对社会整体来说都是极大的投资浪费。进入2017年杭州市提出拥江发展战略后，富阳江南区块调整发展规划，该区域集中富阳112家造纸企业，面临着三年内全部清退的命运，虽然在政府引导下向外搬迁，如部分企业搬迁到江苏淮安，但是并非所有企业都能实现异地搬迁，因此，大量投资将变成沉没成本。从富阳造纸产业淘汰过程可以看出，由于在淘汰过程中没有同时制定清晰稳定长远的产业规划，而是在环境容量指标倒逼下不断提高标准，使得企业生存与否的决策缺乏参考依据、缺乏理性，在行政倒逼机制下做出盲目投资的决策，最终造成社会资本的浪费。因此，一个稳定清晰的产业规划对企业稳定发展及其重要。

2、构建全国统一的环境监督约束标准。只有全国实行统一的监督标准，企业才能处于相同的约束条件下，才能展开公平竞争，规避劣币驱逐良币的现象，使社会效益低效企业有动力加快生产工艺升级步伐，自愿解决高污染、高能耗、高排放问题，实现与环境相容，从根本上消除社会效益低效企业的产生。

3、加大市场化和法制化调节手段运用。只有全面构建起市场化的倒逼机制，才能使企业真正重视，提高社会效益低效企业提升的自觉性，实现社会环境治理成本内化为企业私人成本，使市场机制在更大范围内发挥作用。一方面加大环境税征收力度，通过向污染企业严格征收环境税，使社会治理成本内化为企业私人成本，在产品价格中得到体现。另一方面要构建和完善全国性排放权交易市场，通过政府分配排放权后，在市场交易中实现社会成本内化为私人成本。只有通过以上等市场交易手段，才能促使企业将社会成本内化为企业的私人成本后，企业才会主动使用新技术，积极淘汰落后产能，否则的话将加快企业退出市场。

4、建立行业落后产能退出补偿基金。[5]由于落后产能退出是整个行业获利的事，可以解决行业产能过剩问题，减少供给量，实现整体效益提升，但是如果完全拿一个区域的财政收入去补贴几家退出企业是不合理的，因此可以通过以行业协会来建立落后产能退出补偿基金，补贴退出企业，激励其加快退出，也可以提高地方政府的积极性，加快推进落后产能的去化。