沿边民族地区农村基层公共文化服务质量研究——以Z自治区4市8县（区）38村为样本*

1 问题的提出

《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出：加快现代公共文化服务体系建设，推动基层公共文化设施资源共建共享以及推动老少边贫地区公共文化跨越发展。补齐基层尤其是补齐农村公共文化服务的“短板”，是公共文化服务体系基本建成目标实现的关键。在我国广阔的沿边地区，具有民族地区、贫困地区、特色文化资源丰富地区高度重叠的特点[1]。基于上述特征，沿边民族地区农村公共文化服务体系建设的意义内涵更加丰富。首先，沿边地区村民文化需求的满足更加依赖公共文化服务。个人文化需求主要通过文化市场和公共文化服务两种方式得到满足，但与沿边民族地区落后的经济相伴而生的是农村居民有限的文化消费支出水平与发育不全的文化消费市场，这就决定了“保基本”的农村公共文化服务对沿边民族地区农村居民而言至关重要。其次，沿边民族地区农村公共文化服务的价值属性更加明显。边境地区一直是境外势力进行分化渗透、破坏国家统一的要冲，也是国家进行反政治渗透、反文化渗透、反宗教渗透的战略前沿。边境农村公共文化服务的民族性与意识形态属性决定了边境民族地区农村公共文化服务体系也是维护国家文化安全的前沿壁垒。再次，完善沿边民族地区农村公共文化服务体系建设具有显著的“文化扶贫”功能。《中国少数民族地区扶贫进展报告(2017)》显示，截止到2016年底，民族八省(区)共有农村贫困人口1411万人，占全国农村贫困人口32.5%。扶贫不仅是一个经济概念，还涵盖经济、社会、文化、自然多个层面，增加公共文化服务与产品供给，消除信息贫困、提升民族群众闲暇生活品质，就是最为直接的文化扶贫措施[2]。

农村公共文化服务体系包含县、乡镇、行政村三级文化服务网络，负责提供国家政策指引、建设文化基础设施、组织公共文化活动等。从国家层面讲，政府主要通过推进广播电视村村通、乡镇综合文化站、电影放映、农家书屋等惠民工程，建立农村文化投入保障机制，形成农村公共文化服务体系。Z自治区地处沿边，认识到加强农村公共文化服务体系建设的重要性，推进富有地方特色的村级综合文化服务中心建设。本着为农村居民提供一站式公共文化服务原则，Z自治区村级综合文化服务中心按照一栋公共服务综合楼、一个篮球场、一个文艺舞台、一支农民文艺队、一支农民篮球队的“五个一”模式进行建设，集文体娱乐、健康服务、文化学习、宣传教育等功能。“十二五”期间Z自治区投资26亿元建成村级综合文化服务中心7079个，覆盖近50%行政村。2016年Z自治区继续投入3亿元，建设1200个村级综合文化服务中心，对每个建设点的补助资金由20万元提高到25万元。

在大投入、大建设之后，村级综合文化服务中心是否能够为农村居民提供优质的公共文化服务就成为后期运营管理的关键，而村级综合文化服务中心满意度的评估有利于构建一种长效的绩效考核方式，更好地了解农村居民对村级综合文化服务中心服务质量的感知情况。基于此，受Z自治区文化厅委托，本课题组对Z自治区4市(其中两个为沿边市)8县区38个行政村的村级综合文化服务中心满意度进行了调查，为研究中国沿边民族地区农村基层公共文化服务满意度提供了宝贵的数据。

2 研究回顾

基于边境民族地区的区域特征与现实问题，提出公共文化服务体系建设策略是边境民族地区公共文化服务研究的重点。王坤[3]从需求角度出发提出促进均等化，实现供给多元化，建立保障机制的新城镇化背景下民族地区的公共文化服务供给思路。冯云[4]解读《公共文化服务保障法》中有关老少边贫地区的条款，认为《公共文化服务保障法》为促进公共文化服务区域协调发展提供了保障。潘思柳[5]以泰尔指数为依据分析了民族地区公共文化服务的财政支出状况，以此为依据提出促进民族地区公共文化服务均等化的策略。孙健[6]基于西北少数民族地区公共文化服务的特征与问题，提出多主体参与、创新服务方式、优化资源配置的改进策略。索晓霞等[7]认为民族地区具有少数民族聚居、环境复杂、文化多元、经济滞后的特征，公共文化服务体系建设过程中需要遵循特殊的原则。林炜等[8]认为边境民族地区公共文化服务存在发展不均衡、社会资本存量不足的问题，需要进行公共文化服务体系、文化本土资源、多元投资渠道等方面的路径创新。柯平等[9]认为民族地区乡镇公共文化服务管理不善、创新不足、投入不够，加强技术、资金、人才的投入势在必行。李桃等[10]认为民族地区公共文化服务体系建设存在区域不平衡、供需不匹配的典型问题，在城乡公共文化服务一体化过程中要着重推进体制机制创新。杜孝珍等[11]认为新疆现有公共文化服务建设水平从质量与数量上都无法满足各族群众的文化需求，应当从资金技术保障、基础设施建设、人才培养、市场培育以及发展方式转变等方面完善公共文化服务体系。白维军[12]认为流动共文化服务在边疆民族地区特殊的自然、人文、社会环境下，能够兼顾效率、公平，是一种公共文化服务供给方式的创新。通过对边境民族地区公共文化服务主要研究成果的梳理可以发现，随着研究深入，相关研究在研究内容与研究方法上出现趋同趋势，研究方法上过于依赖定性研究，基于问题导向的建设策略研究也大同小异，大都忽视了客观绩效特别是服务质量这一关键问题的研究。

顾客满意度理论发源于1940年代，当时西方学者开始应用期望值理论、差距理论、需求层次理论等理论来解释满意度。Cardozo[13]提出真正意义上的顾客满意度理论，他认为满意度是期望的结果；Oliver等[14]认为顾客满意度的高低取决于顾客的期望与实际使用经验之间的不一致程度，由此提出整合性的满意度分析模型，即期望不一致模型。Churchill等[15]认为满意度是顾客购买商品前的预期与与使用之后的实际感受之比。1980年代后期满意度指数广泛应用到政府的绩效评估领域。1989年瑞典最早建立满意度指数评价模型SCSB，1990年美国建立ASCI，1998年韩国建立KCSI，1999年欧洲建立ECSI。我国顾客满意度评价模型起步较晚，2000年清华大学开发了中国用户满意度模型CCSI，起初CCSI测评体系主要面向某一具体行业或某一具体产品。2004年起，徐友浩等开始探索对政府满意度进行测量，随后相关研究成果大量出现，这些研究多聚焦于公共服务满意度评估与满意度的影响因素，满意度测量已经成为衡量公共服务质量的常规方法[16]。相较而言，公共文化服务领域的满意度测量起步晚，尚未形成较成熟的测评方法，相关研究大多是引进满意度概念，理论分析较浅显，实证研究方法多以简单的频数计算为主。

公共文化服务是基本公共服务的重要组成部分，沿边民族地区公共文化服务满意度是承载了各族人民对公共文化服务期望价值与服务价值耦合度的一面“镜子”，一方面可以检测边境民族地区公共文化服务配置的规模效率；另一方面能客观反映各族人民的公共文化需求类型及层次。对沿边民族地区农村公共文化服务满意度的研究将对农村基础公共设施的长效运营产生重大的积极作用。

3 研究设计

3.1 研究对象

ISO9001体系将“顾客满意”定义为顾客对某一事项已满足其需求和期望的程度的意见。随着以市场导向、结果导向和顾客导向为基本特征的新公共管理运动的兴起，发达国家越来越多地将CSI引入政府公共服务绩效考核[17]。公共服务满意度是指公众接受政府提供公共产品和公共服务的实际感受与其期望之比较的程度[18]。在公共服务满意度研究中，通常将社会公众作为顾客，把社会公众的反应进行量化而获得表明态度的分数。各村级综合文化服务中心立足于向各族村民提供一站式公共文化服务，因此村级综合文化服务中心的顾客群体就有了鲜明的指向性，故而本研究将所在行政村的各族村民作为村级综合文化服务中心的顾客，通过衡量农村居民的主观感受对村级综合文化服务中心的满意度进行测评。满意度测试归根结底还是一种态度测量方法，需要由反应分数得出一个表明态度的分数，课题组采用李克特的简化测量方法，把村民模糊的态度进行量化。本调查使用的指标体系共计包含5个一级指标，23项二级指标，每项指标都采用李克特五级量表进行量化，感知服务质量被设定为五个值，即“很满意=5”“满意=4”“一般=3”“不满意=2”“很不满意=1”。在此基础上，对每项指标赋予一定的权重，计算出最终的综合满意度，即是公共服务满意度指数。

3.2 调查样本

2016年7-8月，课题组对Z自治区F、B、L、J4个代表性的地级市进行问卷调查。F市是Z自治区重要的边境口岸城市，随着边贸的繁荣，经济快速发展，人均GDP位居Z自治区前列。F市大力推进国家公共文化服务示范区建设，以公共文化服务的城乡一体化为目标，农村公共文化设施建设取得较大进展，软件建设是否与硬件建设相匹配，服务质量能否达到群众要求成为F市创建国家公共文化服务示范区成败的关键。B市情况最为复杂，也是开展文化扶贫工作最为急迫的地区。B市是一个集革命老区、少数民族地区、边境地区、大石山区、贫困地区、水库移民区“六位一体”的特殊区域，也是14个特困连片地区之一，所辖各县均为贫困县，通过调查评估B市农村基层公共文化服务质量，掌握农民真实文化需求是本研究的重点任务之一。L市是Z自治区最年轻的城市之一，产业基础薄弱，经济总量小，属于典型的欠发达地区，但与经济上的落后形成鲜明对照的是公共文化的繁荣。L市是国家首批“国家公共文化服务体系示范区”创建城市，也是“全国村级公共文化服务中心示范点”城市。L市在经济落后、财政困难的前提下建设公共文化服务的成功经验值得学习。L市公共文化服务体系建设在取得国家认可的同时是否做到了群众满意有待进一步评估，因此，将L市作为重点调查对象。J市是国际知名的旅游城市，旅游业的发展不仅改变了经济面貌，公共文化服务体系建设也受到影响。一是公共文化服务体系建设开始与提升城市形象相挂钩，二是旅游业发展引发的农村文化自生产会改变原有的公共文化供需结构。所有这些都会影响村民对村级综合文化服务中心服务质量的感知。基于上述考量，课题组将F、B、L、J4地作为调查对象，在参考地理位置的基础上进行随机抽样。对4个地级市的8个县(市、区)15个镇38个行政村进行问卷调查，其中沿边地级市所辖行政村18个，非沿边地级市所辖行政村20个，共发放问卷1900份，回收有效问卷1464份，问卷有效率为77%(见表1)。

被调查者的基本情况详见表2，男女比例失衡、人口年龄结构以中青年为主、文化学历水平低下、少数民族人口为主、收入不高、文化消费水平低是样本的主要特征。

3.3 指标体系构建

指标构建是完成公共文化服务质量评估的前提和基础，也是研究的难点。已有研究几乎未涉及到行政村一级公共文化设施的服务质量评估，也就不存在完全适用于村级综合文化服务中心的成熟指标。能够为村级综合文化服务中心服务质量评价指标构建提供借鉴的是公共图书馆领域所流行的LibQUAL指标体系。相关研究一般将LibQUAL调整为五个层面，即图书馆员、服务效果、馆藏资源、设施设备、图书馆环境[14]。在充分考虑沿边民族地区客观实际的基础上，本研究遵循两大原则进行了指标的选取与制定。

(1)目标一致性原则。在构建村级综合文化服务中心满意度评估指标体系时，其出发点必须与村级综合文化服务中心的建设目标、绩效目标保持一致。村级综合文化服务中心建设的目标是为所在行政村村民提供“一站式”公共文化服务，服务内容包括图书阅览、信息查询、文体娱乐、教育培训。以上述目的为导向，将村级公共文化服务中心的设施建设就具体分为四类：第一类是整体馆舍的建设即综合楼的建设；第二类是专为村民提供阅览服务的图书设施建设；第三类是为村民提供信息查询服务的电子阅览室与数字资源库建设，第四类是为村民开展文体活动进行的文体设施建设(教育培训一般利用图书阅览与文体活动设施完成)。在此基础上增加“服务效果”这一直接影响顾客满意度的人为要素，将村级综合文化服务中心满意度评级指标具体为场馆环境、图书设施、信息化水平、文体设施、服务效果这五项一级指标。

表1 调查地区及实际样本数量

表2 样本特征

(2)实用性与可行性原则。与普遍意义上“投入-产出”为导向的公共文化场馆绩效评估不同，村级综合文化服务中心的满意度评估是顾客也即本村村民对服务内容的主观感知。面对整体文化水平较低的沿边农村居民，如何使其对自身感受作出正确的表达是本研究成功与否的关键。因此，在保证指标的体系完整性与科学性的前提下，课题组本着实用性与可操作性的原则，对一级指标进一步细化，形成23项通俗易懂的2级指标(为保证通俗易懂，问卷中尽量减少较为生僻的专业术语数量，较多的进行了口语化表达)，具体详见表3。

表3 满意度指标体系

3.4 指标权重确认

常见的主观赋权法如专家调查法(Delphi法)、层次分析法(AHP)、二项系数法、环比评分法等带有较强的主观随意性，客观性较差。为避免这一局限性，本研究采用客观赋权法，根据各指标之间的关联程度来决定属性权重。复相关系数就是指每一个被选指标用其余的指标对它的相关度，复相关系数ρxi│ x1，x2，……，xi-1……，xk记为ρi，它反映了非Xi的那些指标表示Xi的能力。当ρ=1时，也就意味着Xi可以完全被其他指标表示；当ρ非常小时，其他指标几乎不能代替Xi，也就是说这个因子是个独立的因子。所以采用│ρi│-1(复相关系数倒数的绝对值)作为权是合适的。本模型的基本步骤如下：

(1)根据二级指标得分，计算加权平均数，得到每个一级指标的得分Xi；

(3)计算y与y¯的简单相关系数，得Xi与其余指标的相关系数，并取绝对值：

(4)重复步骤2-3，对求出来的相关系数取绝对值，计算出每个指标的复相关系数R1，R2，…，Rn；

(5)计算各个复相关系数的倒数，并做归一化处理，得到各个指标的权重w1，w2，w3，…，wn。

4 实证分析

根据上述评价方法，运用复相关系数倒数为权法，通过R语言编程，可得38个行政村村级综合文化服务中心的满意度加权得分，见表4。

表4 文化服务中心满意度得分及排位

为观察区域间差异，结合层次聚类分析(HierarchicalCluster)方法，用SPSS聚类，得到38个村综合文化服务中心中心满意度聚类分析树状图，将38个村划分成五类，如图1所示。

第一类：整体优秀，各指标相对均衡。包括b4、l2、l6、l12、l5、l146 个行政村。6 个行政村的加权得分均处于第一方阵，场馆环境、图书设施、信息化水平、文化体育设施、服务效果五项指标得分较为均匀，是各方面建设服务都较为良好的村级综合文化服务中心。

第二类：整体差，各指标均不理想。包括b11、j4、b2、b3、b125 个行政村。5 个行政村与第一类的6个行政村正好相反，村级综合文化服务中心满意度总体水平最差，各项指标评分都不甚理想，其中又以b12最为突出。b12村不仅加权得分在38个行政村中倒数第一，而且5项指标得分有4项位居最末，排位稍好的信息化水平满意度得分也仅排名倒数第二。

第三类：整体较差，且短板明显。包括b8、l15、b7、l3、j3、j5、l10、f2、b10、f3、f4、f6、j113个行政村。这类行政村的村级综合文化服务中心满意度加权得分排名都相对靠后，存在较为明显的短板，且各村的短板相似程度很高。如 j3、j5、l15、l10、b10、b8、b7、f6、f4村行政的最大短板在于文化体育设施，而f2、f3以及j1村文化体育设施满意度得分也非常低，分别仅略好于场馆环境、图书设施。

第四类：整体较好，优、缺点均不明显。包括 l11、j2、f5、b1、f1、l86 个行政村。这6个行政村的村级综合文化服务中心服务质量加权平均得分总体上处于比较靠前位置，介于满意与一般之间，且各项指标得分没有明显的差距，优势与短板皆不明显。

第五类：整体一般，优势与短板明显。包括 b6、l1、b5、l13、l4、l7、b9、l98个行政村。这8个行政村的村级综合文化服务中心满意度加权得分总体上处于中间位置，都在2.5～3.5分的区间内，但这类行政村短板与优势差距明显，除b9村外其余各村短板集中于文化体育设施，但优势各不相同。b6、b5、l1、l94个行政村信息化水平方面最为出色，l4、l7以场馆环境为优势，b9、l13则在图书室配备上较为优秀。

5 结论与分析

(1)作为沿边民族自治区，Z自治区村级综合文化服务中心整体满意度偏低。为整体衡量38个行政村村级综合文化服务中心的满意度，以取中位数的方式确立衡量标准，即当所得加权平均分数t，1.5≥t≥1时为很不满意，2.5≥t≥ 1.5时为不满意，3.5≥t≥2.5时为一般，4.5≥t≥3.5时为满意，5≥t≥4.5时为很满意。通过表4可以看出，调查的38个行政村中，综合满意度超过4.5分的仅有1个，即l14村；在3.5～4.5分之间的有 6个；2.5～3.5分之间的有 27个；1.5～2.5分之间有4个，即38个村级综合文化服务中心中仅有7个达到满意，绝大多数被评价为一般。由此可见，本次调查的Z自治区38个行政村民对村级综合文化服务中心所表达的满意度总体不高，说明村级综合文化服务中心建设水平与服务质量与村民的期望值还存在差距。

(2)Z自治区内部各市之间村级综合文化服务中心满意度差异明显。首先，就总体排位情况来看，L市总体状况明显好于其他3个城市，7个达到满意的村级综合文化服务中心中，有5个位于L市，L市15个村级综合文化服务中心满意度加权得分平均值为3.48分，处于明显的领先地位，这与L市国家级公共文化示范区地位相适应；B市情况最不理想，12个村级综合文化服务中心满意度加权得分平均值为2.92分，情况最不理想的4个村级综合文化服务中心都位于B市。F市与J市位于中间位置，所辖行政村村级综合文化服务中心满意度加权得分平均值分别为3.15分与3.00分。其次，在所属类别方面，F市的6个村级综合文化服务中心中，4个属于整体较差短板明显型，2个属于整体较好相对均衡型；B市受调查的12个村级综合文化服务中心中，1个属于整体优秀且均衡型、4个属于整体差且无亮点型，3个属于整体较差短板明显型，1个属于整体较好相对均衡型，3个属于整体一般不均衡型；L市受调查的15个村级综合文化服务中心中，5个属于整体优秀且均衡型，3个属于整体较差短板明显型，2个属于整体较好相对均衡型，5个属于整体一般不均衡型；在J市受调查的5个村级综合文化服务中心中，1个属于整体差且无亮点型，3个属于整体较差短板明显型，1个属于整体较好相对均衡型。

综上所述，就以行政区划为依据的比较而言，L市的整体情况好于F市、J市和B市，这也客观地反映了以市政府为主导的国家级公共文化示范区创建活动对于提高公众对基层公共文化服务满意度的效果明显。

(3)沿边地区村级综合文化服务中心满意度低于非沿边地区。在18个沿边地级市所辖的村级综合文化服务中心中，满意度加权得分位于3.5分以上的有2个，占总数的28.57%；位于2.5～3.5的有12个，占总数的48.15%；在2.5分之下的有3个，占总数的75%，沿边地区获评满意的村级综合文化服务中心个数占比明显低于非沿边地区，获评不满意的个数占比远高于非沿边地区。在加权得分平均值上，沿边地级市所属18个村级综合文化服务中心满意度加权得分平均值为2.99分，也明显低于非沿边地区的3.36分。从类型上看，5种类型均有分布，且以整体较差短板明显型、整体差且无亮点型为主。这表明专门针对边境开展的数字文化长廊、村级文化活动中心建设、群众文化活动品牌工程等工程建设并没有使沿边地区村级村级综合文化服务中心的满意度高于非沿边地区。

(4)文化体育设施成为村级综合文化服务中心建设的短板。在所有5项一级指标中，文化体育设施的配备是村级综合文化服务中心最为薄弱的环节，38个村级综合文化服务中心中，文化体育一项平均得分为2.79，远低于其他4项。而问卷中“您通常到文化活动中心参加哪些活动”这一问题的调查结果显示，选择参加体育活动和文艺活动的受访者占比分别达到44.61%、43.99%，人数占比远高于其它选项，这一定程度上反映了村级综合文化服务中心所提供的服务与农民实际需求之间存在显著矛盾，进而导致了村级综合文化服务中心整体满意度的降低。

6 对策建议

基于以上结论，建议从五个方面改进村级综合文化服务中心服务。

(1)要创新村级公共文化服务的供给方式。首先，在区域服务质量差异明显的情况下，“撒胡椒面”式的财政支持很难发挥实质性的作用，未来应将财政支持重点转向沿边地区，着力提高沿边地区村级综合文化服务中心的建设水平与服务质量，彰显沿边地区农村公共文化服务的价值属性。其次，要改变村级公共文化服务过度依赖由上至下统一配送的局面。过度依赖统一配送忽略了不同顾客群体之间的异质文化需求，在调研中发现相比汉族村民少数民族村民更喜欢文艺服务。适度减少文化配送的数量，增加村级综合文化服务中心自办自购文化数量是提高其服务质量的有效措施。

(2)健全村级综合文化服务中心的运营机制体制。从宏观上来讲，要建立协调机制，促进资源的科学合理使用。打破部委限制，成立专门的农村公共文化服务体系建设协调小组，专门负责协调处理农家书屋、文化活动室、农村电影放映工程、文化信息资源共享工程、电子商务进农村等工程的建设，减少重复建设造成的资源浪费。从微观上来讲，要建立健全村级综合文化服务中心现代管理制度。健全村级综合文化服务中心各项规章制度，建立档案；建立健全岗位责任制度，政治业务学习考核制度，工作请示汇报制度，财务保管制度，经费收支制度，财产保管、使用、清查制度，活动室开放制度等，在确保服务公益性的同时提高服务的便捷性与规范化程度。

(3)发挥民族地区民族传统丰富的文化资源优势。保护传承优秀传统文化是公共文化服务的重要内容，保护传承优秀民族传统文化同时也是向公民供给公共文化服务的过程，并且具有广泛的群众基础与显著的教化功能。沿边民族地区民族传统文化资源丰富，而公共文化服务却忽视了民族传统文化这一“富矿”的挖掘，从而导致“富饶型贫困”，并使农村公共文化服务体系建设陷入肤浅的表面化、形式化和简单的模式化[19]。实现民族文化与公共文化服务的良性互动是改善沿边民族地区农村公共文化服务质量的客观要求，就村级综合文化服务中心而言，要充分发挥文化活动的组织功能，发挥本村村民的主体功能，依托民族文化资源优势，积极开展民俗文化活动，以自办文化弥补配送文化不足的问题。

(4)调动社会力量解决人力、资金困局。调查发现，资金与人力缺口是影响村级综合文化服务中心正常运营的关键问题。在村级综合文化服务中心建成后，绝大多数行政村并没有专职人员负责运营管理，起初兼职人员尚有每月400元的补贴，但后来由于财政困难400元的补贴也难以为继。由此可见，单纯依靠财政支持无法解决沿边民族地区农村基层公共文化服务的资金与人力缺口，因此要鼓励社会力量进入村级综合文化服务中心的建设与管理，多种方式解决资金与人才短缺问题，特别是文艺体育设施供给不足的问题。鼓励社会资本进入村级综合文化服务中心建设，对进行捐赠的企业或个人给予税收优惠；鼓励地方高校学生“三支一扶”，大学毕业生、大学生村官、志愿者等以专兼职的形式从事基层文化服务中心管理工作。

(5)尝试对现有公共文化服务决策机制进行改革。实现基层公共文化服务供给决策由“经验型”向“数字驱动型”的转变，建立“搜集数据——量化分析——关系建立——提出方案”的供给决策模式，实现村级综合文化服务中心服务供给与需求的精准对接。