基于环境重置成本法的森林资源生态价值补偿研究—以甘肃省为例

□（兰州财经大学甘肃兰州7300 2中国财政科学研究院北京0042）

十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。而从农业到工业化进程中，包括森林资源在内的生态环境资源被严重破坏，生态价值补偿问题也因此进入人们的视野。只有将生态价值的外部性效应内部化，对森林资源生态价值进行适当补偿，才能有望实现森林资源的可持续发展和经济、社会、生态的均衡发展。因此，为森林资源生态价值补偿问题寻求有效的解决措施迫在眉睫。核心的问题是森林资源生态价值补偿模式———“谁来补、补多少、怎么补”。

一、森林资源生态价值补偿的相关理论

（一）生态补偿的定义

生态补偿在国际上被称为生态服务付费或生态效益补偿，是指对生态和环境进行保护而产生的利益的奖励或对环境资源破坏所造成的损失的补偿。从生态学的角度进行阐述，生态补偿是指当生态系统或自然资源遭到外部因素毁坏时所表现出来的缓解冲击并调解生存状态的自我还原的能力。

生态补偿具有以下特征：（1）生态补偿主要是对生态系统的生态效益的补偿；（2）生态补偿可通过经济手段将外部性效应内部化，达到保护生态环境的目标；（3）生态补偿可通过建立相关基金项目、制定相关政策平衡各利益主体之间的利益关系，实现公平性原则。笔者认为，生态补偿是侧重于生态服务功能，可通过经济手段将外部性效应内部化，并通过建立相关基金、制定相关政策平衡各利益主体之间的利益关系，达到维护生态环境目标、实现公平性原则的一种补偿。

（二）生态补偿标准

生态补偿中重要且难以确定的部分就是生态补偿标准，对于生态补偿标准，补偿支付者当然希望越少越好，而补偿对象总是期望得到的补偿多多益善。如果补偿标准过高，超过补偿支付者的承受能力则其不愿意再继续支付；如果补偿标准过少，补偿金额不足以弥补被补偿者为维护森林生态环境支付的各项支出，则其就不愿意继续完成森林生态环境建设的相关工作。根据国家核定的补偿面积，中央森林补偿基金规定平均每亩每年补助5元，其中4.75元被用于重点公益林的相关费用支出，0.25元被用于省级林业主管部门开展相关重点公益林营护等工作的支出。但由于各地区经济、地理条件、森林资源状况、公众对补偿资金承受能力不同，其补偿标准也呈现差异。究竟补多少才合适，笔者试图通过环境重置成本法的模式去探索这个问题，提出可供参考的有效合理的森林生态价值补偿模型。

（三）森林资源生态价值补偿的内容

森林资源生态价值补偿的对象是林场、自然保护区、林农个人等公益林所有者、管理维护者。假设将森林资源生态系统视为商品，那么形成这个森林的一段周期内所凝结的各种劳动形式的支出就是森林生态系统的价值。森林资源生态价值补偿的内容，一是森林资源生态效益的提供者即林业经营者为经营林业投入大量要素而放弃的机会成本；二是森林资源生态价值补偿的经济成本，具体是指营造森林、维护和管理森林时所投入的土地、人力、物力、财力等要素，这可根据具体的合同或支出明细计算得出；三是森林本身提供的旅游资源、涵养水源、防风固沙、美化环境、保护生态等正外部性功能服务的价值补偿。

（四）森林资源生态价值补偿的特点

森林资源生态价值补偿具有明显的非完整性与不对称性。目前森林资源被划分为公益林与私有林，国家对公益林的生态效益进行财政支付转移，但对于同样产生巨大生态功能的私有林，国家却未对其所有者进行补偿，只是对在市场规律下商品市场价格低于生产成本的“损失利润”进行补偿。除此之外，我国部分地区仍然存在不将部分重点公益林列入补偿范围的现象，影响相关森林资源维护者与利益者的生产积极性，这都体现着森林资源生态价值补偿内容的非完整性。森林资源生态价值补偿的不对称性主要体现在国家对生态进行补偿的金额与森林资源产生的生态效益价值不对称，补偿的标准过低。

二、引入环境重置成本法进行森林资源生态价值补偿

环境重置成本法是指通过对已经遭到破坏的环境进行恢复原状时所要支付的费用的一种估计方法。在环境重置成本法的视角下环境被看作一项资产，生态环境价值理论在环境重置成本法中被用来估算环境现有价值。当人们从事某项破坏性活动时，就等于环境这一资产的总价值减值或报废了，这一减值或报废的部分则可通过重新“购置”一项全新环境资产来弥补。比如说某一地区的森林资源被破坏，树木全都死亡，通过从市场上购置相同数量、相同树种、相同树龄的树木进行人工栽种的措施还原破坏前的森林资源状况。这时购买树木、人工栽种等所花费的费用就是对森林资源造成破坏的环境经济价值。

环境重置成本法的理论依据有以下几点：（1）资产的价值取决于资产的成本；（2）要对资产的环境功能服务价值进行评价。将森林资源看作一项资产，那么在森林资源遭到破坏后对其进行恢复，森林资源的价值就取决于恢复过程中的支出成本，而其支出成本又与形成森林资产时的原始成本相关。当然，如果因为恢复过程时间较长，二者之间仍然存在细小的差别：重置成本与原始成本间因物价水平不同所反映的资产市场价格不同，在我国，往往这就导致森林资源的重置成本高于原始成本。

对森林资源进行恢复，不仅仅是对森林林木价值、物质性商品价值的恢复，森林作为生态系统构成的重要资源之一，更多体现的是其对不可量化的生态正外部性效应的恢复。因此森林生态补偿价值的研究主要是对生态效益的估算。环境重置成本法是一种简单、合理的估算森林生态补偿价值的方法，它可以通过模拟，将破坏的森林资源重新“购置”，这样就可将无法确定的生态效益进行模拟估计，得出森林生态价值补偿的标准。

三、甘肃省森林资源基本概述

甘肃省位于我国的中西部地区，处三大高原（黄土、青藏、内蒙）的交汇地带。西与新疆青海相连，东与宁夏陕西相依，南与四川相接，北与内蒙古相邻，全省土地总面积占我国国土总面积的4.72%，境内高山沙漠戈壁等多种地貌分布。甘肃气候炎热干燥，气温早晚相差较大、光照充足且太阳辐射强度大。年平均温度最低可达0摄氏度，最高15摄氏度。全省降水量各地差异较大，年降雨量由东南向西南递减且变动幅度在35毫米至900毫米之间。

甘肃省的森林主要分布在白龙江、洮河、祁连山、子午岭、关山、西秦岭、康南、小陇山、大夏河、马几口十个林区，其面积占全省总面积的11.9%，有林地面积占全省有林地面积的70.0%。甘肃省的有林业用地9 463万亩，其中疏林地493万亩、灌木林地1 953万亩、未成林造林地183万亩、苗圃32万亩和无林地3 998万亩。全省多种植被带交错分布，白龙江和康南林区分布常绿阔叶林和暖温性针叶树种；洮河林区有落叶阔叶林，树种主要有波氏落叶松、圆柏、云冷杉混交林；小陇山落叶阔叶林以杨、桦树为主；祁连山林区则是森林草原植被，树种单一；子午岭林区处于森林草原与半干旱草原过渡带。全省有500多种主要乔木树种，如白龙江下游和康南林区中的云杉、冷杉、杨树、桦树，子午岭与关山林区内的油松。森林土壤主要有黄棕壤、棕色森林土、褐色土、灰褐土、黑土、栗棕灰钙土、草甸土等。

四、甘肃省森林资源生态价值补偿模式的确定

（一）甘肃省森林资源生态价值补偿金额

在环境重置成本法下，生态环境价值的计量包含生态环境恢复层、维护层和战略层三个层次（周一虹，2015）。甘肃省地理环境复杂，各地区经常遭受自然灾害，如沙尘暴、泥石流等，因此甘肃省建立生态公益林更显必要性和迫切性，下面对甘肃省建立公益林的森林资源生态价值补偿的具体内容进行说明，并按三层成本设计补偿金额计量模式。

1.生态环境恢复层成本——甘肃省森林资源外部性成本。生态环境恢复层成本主要是将破坏后的生态环境功能恢复（或者重新购置）到以前的状态所采用的技术手段所花费掉成本的现时价值。我们把甘肃省森林资源外部性成本视为生态环境恢复层成本，记为C1。甘肃省由于特殊的地理位置及气候环境，其生态效益对比其他省市来说就显得不可或缺。笔者认为，森林资源生态系统对甘肃省主要有以下几个功能服务：涵养水源、防风固沙和固土保肥。而对于涵养水源这一生态功能可通过水量平衡法对甘肃省森林年平均涵养水源量与甘肃省水的单位价格计算得出其涵养水源功能总价值；对于防风固沙生态功能价值可通过计算甘肃省近几年不同时间序列遭受沙尘暴造成损失的平均值得出；对于森林固土保肥能力的量化，本文主要通过有林地与无林地土壤侵蚀量的比较来核算森林固土功能的价值，同时对与此相关的土壤肥力的价值计算保肥价值。具体如下：

（1）森林生态价值补偿的涵养水源的功能价值。

W1=10A（Q1-Q2）×P

其中，W1为涵养水源的功能价值（元/a），A为森林面积（hm2），P 为兰州市居民用水价格（元/m3），Q1为甘肃省年降水量（mm/a），Q2为甘肃省年蒸发量（mm/a）。

（2）森林生态价值补偿的防风固沙的年平均的功能价值。

W2=Ai×fi

其中，W2为防风固沙功能的年均价值（元），Ai为甘肃省各年遭受沙尘暴灾害而造成的损失（元），fi是各年损失占历年损失总和的比重。

（3）森林生态价值补偿的固土保肥的功能价值。其中，固土的功能价值为：

W3=AP（X1-X2）/ρ

其中，W3为森林固土功能的年均价值（元/a），A为森林面积（单位：hm2），P为单位体积的土所需的挖掘和运输费用（元/m3），X1是无林地土壤侵蚀模数（土壤侵蚀模数是指单位时间和单位体积的土壤母质侵蚀数）［t/（hm2.a）］，X2是有林地土壤侵蚀模数，ρ表示林地土壤容重 (土壤容重是指一定体积的土壤烘焙后的重量与同容积水的比值，即土壤密度)（t/m3）。

对于森林资源保肥效益的量化核算可以通过土壤侵蚀量中含氮量与农业补充土壤氮肥所使用的尿素化肥含氮量、市场价格计算得出。保肥的功能价值为：

W4=A（X1-X2）×（NP1/R1）

其中，W4为森林保肥功能的年均价值（元/a），N表示土壤的含氮比重（单位：%），P1表示尿素化肥的市场价格，R1表示尿素化肥含氮量（单位：%）。

所以，甘肃省森林资源的外部性成本=涵养水源的功能价值+防风固沙的功能价值+固土保肥的功能价值，即C1=W1+W2+（W3+W4）。

2.生态环境维护层成本——甘肃省森林资源经济成本。生态环境维护层成本主要是为了维持恢复后的生态功能以防环境再次出现恶化而必须付出的成本。我们把甘肃省森林资源经济成本视为生态环境维护层成本，记为C2。森林经营者因森林被划入公益林，使其原本以销售林木等经济产品获取利润为目的的经济收益遭受损失，但由于公益林划分的强制性以及我国经济水平受限，国家对公益林这一部分应是对其经济成本的补偿，而不是经济利润的补偿。森林经营者在经营过程中的经济成本投入具体包括工资、苗木的购买与栽种成本、土地租金、护林支出等，经济成本的投入因不同地区经济水平、栽种树木的种类及其价格等不同而呈现差异。

C2=W+S+R+Ex

其中，W为护林工人工资，S为林木购买栽培成本，R为土地租金，Ex为其他护林支出。

3.生态环境战略层成本——甘肃省森林资源机会成本。生态环境战略层成本主要是指为保护生态功能免遭破坏或者为了维护和保持某种生态功能而放弃的发展机会和权利的机会成本。我们把甘肃省森林资源机会成本视为生态环境战略层成本，记为C3。机会成本是指在资源有限的前提下，当人们把资源投资在最优方案时，在放弃的方案中可能获得的最大经济收益。在估算出森林资源的机会成本后让决策者或者是社会大众来评价其是否具有这样的价值或者是评价人们是否愿意花费这么多的费用去保护森林资源。当前，各种生产要素都是向利益高处流动，因此，森林经营者很大程度上会将经营森林时所投入的要素用来从事其他利润回报率高的行业，但由于森林生态保护的必要性、经营者的社会责任和国家的强制性，建立公益林会限制该区域的经济发展，则甘肃省森林资源的机会成本应与反映甘肃地区经济水平的居民人均可支配收入相联系。可通过计算林区居民收入水平与全国平均水平的差距作为地区经济发展受限所造成的损失。因此，甘肃森林生态资源的机会成本为：

C3=（全国城镇居民人均可支配收入-甘肃省城镇居民可支配收入）×甘肃省城镇居民人口+（全国农村人均可支配收入-甘肃省农村人均可支配收入）×甘肃省农村居民人口

综上所述，甘肃省森林资源生态价值补偿金额=C1+C2+C3，其中，C1为生态环境恢复层成本，即甘肃森林资源外部性成本，C2为生态环境维护层成本，即甘肃省森林资源经济成本，C3为生态环境战略层成本，即甘肃省森林资源机会成本。

（二）甘肃省森林资源生态价值补偿主体

1.政府。政府代表着广大人民的利益，由于森林生态环境保护的公益性、自由性和社会性，森林提供的生态服务是公共物品，被社会所有成员所共享，为此，政府应成为补偿主体，国家可通过制定法律、法规等行政手段对森林资源进行配置和管理。就甘肃省公益林补偿来看，甘肃省政府处于主导地位，且由于甘肃省地处相对贫瘠地区，人们环保意识淡薄，森林造林成本的支付能力受经济发展水平的限制，因此甘肃省政府在未来一段时间内都是森林价值补偿的重要主体。

2.企业、事业单位。根据“谁破坏谁补偿、谁受益谁补偿”的原则，一方面，对于那些从事生产或开发项目而对森林生态环境造成破坏的企事业单位，森林资源被破坏但他们却并没有为其不良行为做出相应的补偿，而是将这一不良行为的后果转嫁给社会全体成员，利益却由他们独享。为了弥补这一缺陷，实现相对公平，企事业单位有必要成为森林价值补偿的主体之一。另一方面，对于那些虽未对森林资源造成破坏却利用其获取利益，产生搭便车行为的企事业单位，应该通过对其进行收费、征税等方式实现企事业单位外部性的内部化，这也是企事业单位成为补偿主体的原因。就甘肃省森林资源而言，当地自来水厂、房地产开发商、各森林公园和旅游景点都是这一类补偿主体。甘肃省水资源相对匮乏，森林涵养水源的价值比其他省市更高，其为当地自来水厂提供了充足、优质的水源，降低了甘肃省自来水厂的生产成本，自来水厂就应该成为补偿主体之一。在甘肃省房地产行业发展迅速，森林改善了当地居民的居住环境，提升了房地产商楼盘的经济价值，为此甘肃省的房地产商也应成为补偿资金来源主体之一。甘肃省森林公园、自然旅游景区众多，景区门票收入与甘肃省森林资源密不可分，因此，甘肃省各森林公园、森林旅游景区必须作为补偿主体之一为保护森林生态系统提供补偿资金。

3.国内外社会组织。目前，在全球化的大背景下人类开始关注环保问题，世界各地开始成立一些公益组织，出于对环保事业的关心，他们自发地通过募捐等形式筹集环保资金用于生态环境保护。一些国际组织已经开始通过资金、技术指导对我国森林生态环保工作予以支持。如全球环境基金（GEF）在2015年1月22日向我国捐助525万美元用于恢复我国西部土地退化，加强森林资源可持续管理。

（三）甘肃省森林资源生态价值补偿方式

1.我国森林资源生态价值补偿方式借鉴。

（1）政府政策补偿。政府补偿是我国目前最为常用的森林资源生态补偿政策，政府向森林所有者提供财政补贴、税收减免、贴息贷款，以鼓励其保护森林和维持森林生态服务功能。同时国家利用行政手段制定政策、法律对特定群体进行补偿，当受补偿者范围广、人数多时采用政府补偿的见效时间会大幅度缩短，具体措施的落实也有章可循、有法可依。

（2）资金补偿。资金补偿是一种常见的被人们欣喜接受的补偿方式。在森林建设与维护、生态产业结构调整等过程中都需要许许多多的资金投入。同时，森林经营者和森林维护者都需要支付相应的费用，只有他们取得一定的经济收入才能更好地投入到森林建设工作中去。虽然资金补偿的效果明显，作用重大，但仍存在资金来源不足问题，现金补偿的主要承担者还是中央政府通过安排预算进行财政补贴，这就加重了中央财政负担。因此就需要在以政府补偿为主的前提下，发展其他补偿方式。

（3）实物补偿。实物补偿是指补偿主体通过供给粮食、农业器具、机器设备等生产要素对补偿对象进行补偿的一种方式。在退耕还林工程中为保证农户的基本生存需要对退耕农户采用实物补偿，如根据当地退耕农户的饮食习惯提供粮食补偿。实物补偿不仅仅是一项保护被补偿者权益的直接补偿方式，也是一项维护社会秩序、稳定治安的有效措施。

（4）技术补偿。技术补偿是指对被补偿者提供无偿的技术指导，为其培养具有专业能力的技术人才和管理人才，降低被补偿者的生产成本，提高其专业技能和管理水平的一种补偿方式。技术补偿是一种从根源上进行补偿的方式。

2.甘肃省森林资源生态价值补偿方式探索。前文已经论述了甘肃省森林资源生态价值补偿金额有经济成本、外部性成本、机会成本三个内容，在此针对不同的补偿内容来选择补偿主体与补偿方式，具体如下：

（1）甘肃省森林资源生态价值补偿中的经济成本主要是森林所有者与经营者资金投入成本，对其的补偿以政府为主体采用政府补偿与技术补偿，森林生态系统产生正外部性效应是森林所有者与经营者资金投入后的效果，政府可以安排财政预算进行补贴或者通过制定相关减税、免税政策进行间接补偿。同时为更好地保护森林，可向其提供技术指导，让森林生态效益得到提高。

（2）甘肃省森林资源生态价值补偿中的外部性成本中涵养水源的功能价值补偿应以甘肃省当地自来水厂商和居民为补偿主体，森林为自来水厂和居民提供优质水源，降低了自来水厂的生产成本，提高了居民的饮水质量，因此需要其进行补偿。可采用资金补偿方式成立基金组织，通过对资金有效使用实现森林生态系统的保护；防风固沙和固土保肥的功能价值应当以政府和事业单位为补偿主体，采用政策补偿和资金补偿。因为森林生态系统的防风固沙、固土保肥功能受益群体是所有社会成员，且对于森林景观旅游的企事业单位也主要享受这一生态效益，因此政府应采取政府补偿方式进行相应的补偿，而作为森林效益的利用者则可通过从经济收入中提取一定比例资金进行资金补偿。

（3）甘肃省森林资源生态价值补偿的机会成本的补偿对象主要是森林经营者，为此可采用政策补偿、实物补偿、技术补偿相结合的方式。政府可制定优惠政策，如对森林经营者的个人所得税予以一定年限内的优惠；或向其提供实物补偿，如机器设备、护林器材等；或给予技术指导，为其培养相关的技术人才和管理人才，加大森林经营者生产效率，调整其经营管理模式，使其创造更高的经济收益来弥补机会成本。

五、甘肃省森林资源生态价值补偿政策建议

（一）加强资金来源渠道的建设，建立市场补偿机制

现今，我国主要还是依靠政府主导的财政支付转移作为森林资源生态价值补偿的资金来源，资金来源渠道单一，补偿机制的核算体系、法律体系等建设步伐也因此缓慢。我国可以借鉴国外的经验，对特殊行业或特殊人群征收专项的生态税或建立森林补偿基金等形式提供有效充足的建设资金。同时，我国应逐步完善市场补偿机制，减轻财政负担，让社会所有成员参与到森林生态建设中来。

（二）完善森林资源生态价值补偿的立法，提高森林资源生态价值补偿标准

由于我国经济水平受限，补偿标准偏低，为更好地保护环境，适当提高补偿标准是非常有必要的。当然，补偿标准的提高意味着要保障资金的充足，这就要求我国要完善相关的补偿制度和立法程序，做到有法可依，确保补偿资金来源的充足。

（三）促进森林资源生态系统所在地区的经济发展，实现生态经济平衡发展

通过本文建立的模型可知，森林资源生态价值补偿中含有机会成本，而对于机会成本的补偿要全部实行现金补偿是不现实的，为降低政府财政负担，应该从源头上缩小林业地区居民人均可支配收入与全国人均可支配收入之间的差距。此时，政府应积极鼓励森林资源生态地区实施多类型的创收生态产业，如生态旅游、农家乐等形式，实现地区经济发展，降低机会成本。