TPP—CPTPP、RCEP和FTAAP：中国的角色与作用

张天桂

[摘 要] 经济全球化正遭遇前所未有的巨大挫折。业已签署的TPP因主导者美国的退出而被日本引领的暂缓实施一定TPP条款的CPTPP（“全面且先进的TPP”）所取代。中国直面逆全球化思潮渐起的严峻挑战和对自身推动经济一体化继续前行的崭新期待，一如既往地秉持合作共赢理念，更加主动地以引领者姿态，积极推动RCEP谈判、FTAAP取得新进展。

[关键词] TPP-CPTPP；RCEP；FTAAP；中国

[中图分类号] F114.46 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）10-0116-03

全球经济的缓慢、脆弱、分化复苏使经济全球化遭遇前所未有的巨大挫折；就目前而言，困厄仍在持续中。老牌经济全球化的推动者及主导力量出现倒退，美国总统特朗普上任即宣布退出TPP（跨太平洋伙伴关系），英国“脱欧”进程也已正式启动，各国贸易救济措施增多、隐性贸易壁垒高筑。而中国作为全球贸易救济调查的首要及最大目标国，2016年、2017年分别遭到27个国家/地区的119起[1]、21个国家/地区的75起，且贸易摩擦的政治化、措施的极端化倾向明显，仅美国的337调查2017年就有24起。[2]但即便如此，中国依然继续秉持合作共赢理念，就开放型世界经济、区域经济合作更为自信地发出“中国声音”、更为全面地展现“中国方案”、更为成熟地贡献“中国智慧”，愈加主动地以引领者姿态积极推进RCEP（区域全面经济伙伴关系）谈判取得新进展，并成功使FTAAP（亚太自由贸易区）再进一步；2017年党的第十九次代表大会再次强调：推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，促进FTA建设。

一、TPP-CPTPP：美国主导TPP先扬后抑，日本引领CPTPP签署

TPP共有12个成员，既包括美国、日本，也包括东盟成员新加坡、马来西亚、文莱、越南和泛亚洲的澳大利亚、新西兰，还有太平洋东岸的秘鲁、智利、加拿大、墨西哥。2016年2月协定的正式签署，是其在美国主导下奏响的“最强音”，只要12个成员完成各自国内的批准就可生效。但也恰恰是这看似相对“简单”的最后一步，随着美国总统竞选的展开及当选者特朗普“百日新政”的公布，成为TPP“名存实亡”的关键节点。始终视TPP为“美国制造业致命一击”的特朗普在2017年1月23日兑现承诺，下达行政令退出TPP。由于TPP“第30章最终条款”明确规定，协定生效的最低条件是6个创始签署方完成各自适用法律程序且其GDP之和占全部创始签署方2013年GDP的85%，而美国的GDP已约占全部创始签署方GDP总量的60%；对TPP其他11个成员来说，在既有条款之下TPP的生效将因美国的缺席永无可能。

而CPTPP（“全面且先进的TPP”）正是这一迫不得已处境下其他11个TPP成员既相对尴尬又较为理想的结果。TPP中经济体量仅次于美国、更多基于地缘政治考量、视TPP为削弱中国亚太经济地位关键所在和推动自身国内经济改革动力的日本，一边竭力以主导者的身份引领TPP在剩余11国间的生效，一边锲而不舍地说服美国转变态度。2017年5月，在美国贸易特别代表确认美国不会回到TPP之时，除美国外的11国TPP成员发布部长会议声明，就重新评估TPP、促成其尽早生效达成一致。虽然TPP在缺少美国的11国框架内生效并非想象中简单，每一成员都不得不为此重新审视自己的利益得失和需求，尤其日本、澳大利亚、新西兰呼吁“最小限度修改条款”，同年7月的日本箱根首席谈判官会议未能进一步展开修订协定条款的具体讨论，[3]只是在8月的澳大利亚悉尼才各自提出冻结和修改要求；尽管最终未能尽如日本所愿，但还是在2017年11月APEC峰会期间，日本经济再生担当大臣与越南工贸部长共同宣布11国就继续推进TPP正式达成一致，且这一冻结TPP一定条款、更注重全面平衡和完整性的自由贸易协定被正式命名为CPTPP。2018年1月23日，在美国退出TPP仅仅1年的时间，11国就CPTPP达成最终共识，并在3月8日正式签署协定，只待其中至少6个或50%的成员完成国内批准程序就可生效。鉴于日本众议院已在5月通过CPTPP批准案、参议院也于6月通过CPTPP相关法案，成为继墨西哥后第2个完成国内立法程序的CPTPP国家[4]，而新西兰早就批准过TPP，CPTPP很有可能于2018年底或2019年上半年生效；但变数依然存在，2018年5月剛刚就任马来西亚总理的马哈蒂尔在接受采访时表示，需对其进行重审，应给予小国、弱国保护自身产品的机会。[5]

需要强调的有三点：一是，尽管CPTPP的GDP、贸易总额较之TPP分别缩小1/3、1/2，影响力也会相应地大打折扣，还是占有13.5%、15%的全球份额，对遏制贸易保护主义、推进贸易自由化的积极作用毋庸置疑；二是，CPTPP基本保留了逾95%的TPP内容，暂缓实施的条款主要集中在“第9章投资”、“第15章政府采购”、“第18章知识产权”；这也意味着，虽然CPTPP的标准相对于TPP有所降低，但其仍不失为全面而严格的自由贸易协定，对全球贸易规则的制定较之其他自由贸易协定相对更具影响力，而作为其引领者的日本也就相应地拥有更多的话语权；三是，CPTPP明确规定，任何国家或单独关税区都可在其生效后与既有各成员达成一致的基础上成为CPTPP的新成员。“开放性加入”，一方面意味着在规则门槛有所降低的情况下，CPTPP对原本有意加入TPP的某些经济体反而更具吸引力，印尼、菲律宾、泰国、韩国、中国台湾均已表达出这一意向；另一方面由于美国极力推动的某些TPP条款只是暂缓实施而非删除，CPTPP之于美国，虽然不像其退出TPP那样容易，但重返之路相对“简单”也是不争的事实，尤其特朗普已在2018年1月出席达沃斯世界经济论坛时出人意料地表示，美国已做好与TPP成员进行单独和整体磋商的准备，如若能够敲定一个较之以前更好的协议，美国也会重返TPP，[6]他还在2018年4月指示国家经济委员会主任和贸易代表研究美国是否应重新加入TPP。尽管如此，“简单”也只是相对而言。美国首先致力的依然是同CPTPP成员谈判双边自由贸易协定。无论新西兰贸易部长，还是日本TPP首席谈判代表，抑或对特朗普孜孜以求的安倍晋三，都认为CPTPP文本的改变和暂缓实施条款的解冻并非想象中简单，美国希望的重开谈判非常困难。[7]

中国是美国参与并主导TPP、日本主导并引领CPTPP战略考量的重要牵制目标。时任美国总统奥巴马就在TPP达成一致后强调，“不能让像中国这样的国家书写全球经济的规则”[8]。面对日本引领的CPTPP，如同对待美国主导的TPP，中国一样视其为亚太经济一体化的可能路径之一。事实上，TPP的受阻使泛东亚区域的经济体将更多关注的目光投向中国，其既有成员之中也有希望能够将中国纳入其中的，以尽可能弥补美国退出所遗留的空间和效应；智利更曾力邀中国参加2017年3月的TPP成员会议；继2017年5月的TPP部长会议声明确认，允许其他能够接受高水平自由化的国家加入其中之后，最终签署的CPTPP也不出意料地包含“开放性加入”条款。中国外交部长王毅在2018年3月8日CPTPP签署之际重申，只要顺应亚太区域经济一体化的方向，符合透明、开放、包容的原则，有利于维护以WTO为核心的全球自由贸易体系，中国就会对CPTPP同样抱持积极态度。[9]

二、RCEP：东盟主导谈判进程，中国积极推动实质性进展

RCEP除中国外，还包括亚洲经济体东盟10国、日本、韩国、印度和泛亚洲的澳大利亚、新西兰，于2012年11月发布《启动谈判的联合声明》。虽然其曾因TPP谈判于2015年10月的结束而压力骤增，但依然未能如期在同年底达成最终共识；2016年，即使面对TPP协定文本的签署，谈判密度明显提升，共举行6轮，也依旧是再次推延结束谈判的时间；尽管实质性结束谈判被确定为2017年东盟成立50周年的重要成果，最终还是没有在TPP命运未卜之际形成自身想要的结果；在CPTPP已明确取代TPP的情况下，2018年成为RCEP谈判机制启动以来于2017年11月举行的首次领导人会议给出的时间底线。

截至2018年5月中旬，RCEP谈判共举行22轮。各方货物和服务贸易初始出价及投资负面清单已于2016年4月澳大利亚珀斯第12轮谈判提交，经济技术合作和中小企业章节分别在同年10月中国天津第15轮谈判、12月印尼唐格朗第16轮谈判中达成一致；新设立的政府采购工作组、贸易救济子工作组的首轮会谈也已于2017年7月印度海得拉巴第19轮谈判展开，《2017年底RCEP重要成果的关键要素》在同年获得通过；2018年2月印尼日惹第21轮谈判取得积极进展，货物和服务贸易、投资等核心领域实质性出要价仍在进行中。

TPP协定签署后由TPP到CPTPP的“戏剧性”变化，对RCEP可谓亦喜亦忧。一方面，在TPP生效不确定性增加的时期，RCEP外部推动力的减弱某种程度上使其成员推进谈判的紧迫性相应降低；而特朗普最终签署退出TPP的行政令，也使RCEP成员特别是其中的TPP参与者的摇摆心态相应变化，转而更加关注RCEP谈判。[10]另一方面，CPTPP的最终签署意味着关于TPP的疑虑已在某种程度上、一定时间内“烟消云散”，由于其对RCEP成员的影响不尽相同，RCEP谈判的内外环境再次变得相对复杂；作为CPTPP引领者的日本因手握高标准的实在筹码而态度更为微妙，韩国和东盟经济体中的印尼、菲律宾、泰国也均有意于CPTPP，如期在2018年完成RCEP谈判的压力依旧不小。

整体上讲，2017年11月RCEP首次领导人会议发布的《驱动经济一体化促进包容性发展——RCEP谈判领导人联合声明》，通过政治指导清楚地表明谈判各方对于达成协定的决心、愿望和务实[11]：不但重申确保RCEP充分发挥潜力，成为推进经济一体化的路径，而且宣称以市场准入、规则、合作为3大支柱，致力于达成符合既定谈判指导原则和目标的协定；并再次强调，考虑成员方发展水平，纳入特殊和差别待遇条款，尤其是对东盟最不发达成员展示适当的、额外的灵活性，盡可能保证包容性；整合现有“10+1”FTA，在尚未构建双边FTA的东盟自贸伙伴间建立新的经济联系。RCEP协定框架共包括16个章节——货物贸易、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施，标准、技术法规与合格评定程序，贸易救济、服务贸易、自然人移动、投资、竞争、知识产权、电子商务、中小企业、经济和技术合作、政府采购、争端解决，2个附件——服务贸易金融服务、电信服务。[12]

个体来说，除政治意愿增强外，国内纠结于对华贸易逆差、整体关税水平相对较高、更为固守自身国情和产业发展需要的印度也已更为配合，而其主导的南亚区域合作联盟的不断推进也有利于其开放能力的提升。作为发起人和主导者的东盟，自身与对外的区域经济一体化相辅相成，而2015年底宣布建成的东盟经济共同体已步入深化发展阶段。也正是在2017年东盟轮值主席国菲律宾的倡议下，RCEP谈判各方得以在2017年11月东亚合作系列峰会期间召开自谈判机制启动以来的首次RCEP领导人会议，评估进展、分析问题、明确下一步走向。2018年的东盟轮值主席国为新加坡，其总理公署部长在接受采访时明确表示，东盟和中国2018年最优先的任务就是完成RCEP谈判。[13]

需要强调的有三点：一是，由于成员方发展水平的差异性和利益诉求的复杂性、既有5个“10+1”FTA的多样性和规则整合的困难度，RCEP谈判依然主要胶着于市场准入问题，包括货物贸易尤其服务贸易和投资的开放程度。其中，参与TPP-CPTPP的发达经济体尤其日本，将TPP-CPTPP定位为RCEP谈判的范本，发挥自身规则优势、一步到位形成包括关税减免和经济规则建立特别是知识产权在内的高标准协定的要求日渐强烈。在2017年RCEP首轮谈判即第17轮谈判举行之际，日本经济产业省大臣明确表示，就开放的高质量贸易投资规则达成共识极为重要。[14]而澳大利亚、新西兰所希望的服务贸易高标准，也为东盟经济体难以企及；[15]二是，尽管未涉及TPP-CPTPP所包含的国有企业和指定垄断、环境、劳工议题，现代、全面、高质量、互惠的一揽子经济伙伴关系协定的既定目标还是在达成实质性共识时间的一拖再拖中得到始终如一的坚持，而其对传统自由贸易协定的超越也是不争的事实；力求高标准的适度性和非歧视与包容度，并尽可能以各方均感舒适的方式渐进，更是其相对鲜明且极为重要的特点。但是，成员的发展差异不可能很快缩小，谈判的主要分歧同样既现实又复杂，老问题未解决新要求又出现，高标准和差别待遇的灵活把握着实不易；三是，切实立足5个“10+1”FTA文本，是RCEP突破现有障碍极为务实且相对便捷的推进途径；且考虑到RCEP成员的重视程度进一步提升并已就关键问题形成高度共识，各方在2018年投入谈判的时间、精力，尤其在难点问题上的灵活程度及妥协让步，均有可能增加，于年底达成实质性共识的可能性相应提升。但是，美国特朗普政府对双边贸易协定谈判的重视和“印太”战略的提出，对东盟内部合力和印度态度的影响不容忽视；而日本对RCEP高标准及其程度的坚持，也会受到CPTPP能否如期生效的制约。无论如何，RCEP占有全球48.5%的人口、30.6%的GDP、28.9%的对外贸易，在经济全球化遭遇前所未有的巨大挫折之时，尽快结束RCEP实质性谈判的重要意义和紧迫性毋庸置疑。

中国一直是RCEP谈判的坚定支持者和积极推动者，始终在各种场合并以实际行动强调和支持东盟的RCEP主导地位，呼吁RCEP成员能够本着实事求是的精神、照顾各自发展水平、显示灵活性，自身作用的积极发挥也以此为基础。正是在中国天津第15轮谈判中，经济技术合作章节得以率先完成。RCEP成员中，中国尚未同日本、印度展开双边FTA谈判，而二者均从未放松对中国的警惕和防范。中国的关键作用还体现在加强中日、中印协调，注重RCEP实际效果，形成各方均能认可的平衡、都能执行的高标准上。李克强总理在2018年政府工作报告中再次提出，愿同有关方推动多边贸易谈判进程，早日结束RCEP谈判。

三、FTAAP：集体战略研究报告已获通过，未来仍需中美通力合作

APEC（亚太经合组织）拥有亚太地区21个经济体。作为进一步深化APEC区域经济一体化的主要手段和重要驱动力，FTAAP毫无疑问是目前立足亚太已开始讨论的覆盖最为广泛的FTA。虽然其早在2004年就已被APEC工商咨询理事会提出，并于2006年被APEC确定为长期愿景；但此后总体进展极为有限，直至2014年APEC北京峰会才通过《APEC推动实现FTAAP北京路线图》。在2016年11月特朗普出乎意料赢得美国总统大选、全球为悲观和焦虑情绪所笼罩的关键时刻，FTAAP各经济体于APEC第24次领导人非正式会议完成第一个实质性动作[16]——通过《实现FTAAP有关问题的集体战略研究报告》及其所提出的政策建议，后者还以《FTAAP利马宣言》的形式成为《APEC第二十四次领导人非正式会议宣言》的附件之一：明确FTA的目标和原则、完成并完善可能的实现路径；提出促进区域经济一体化的新倡议，指示制定并落实逐步实现FTA的工作计划，形成进展报告机制。[17]2017年APEC第25次领导人非正式会议进一步指出，致力于全面系统推进并最终实现FTAAP，赞赏各经济体包括能力建设倡议、信息共享机制在内的推动实现FTAAP的努力。[18]

需要强调的有两点：一是，FTAAP同样非狭义范畴的自由化，而是全面的、高质量的，包含并解决“下一代”贸易和投资议题；《FTAAP利马宣言》明确，应继续讨论其可能涵盖的要素，并在2020年前评估相关可能路径对推动实现FTAAP的贡献；二是，FTAAP的顺利前行，尤其从联合研究报告转化为具体谈判的启动，中美两国的通力合作必不可少。鉴于奉行“美国优先”的美国总统特朗普对多边/区域贸易协定的态度，其到底会有多大意愿继续推进FTAAP仍然有待进一步的观察。

中国已成为绝大多数APEC成员的主要贸易伙伴和出口市场。正是在中国的积极推动下，FTAAP于2014年APEC北京峰会启动进程、由长期愿景变为现实行动。2016年《实现FTAAP有关问题的集体战略研究报告》及其提出的政策建议，为中美共同牵头起草，“中国方案”亦得到积极回应和充分体现。习近平主席在2017年APEC岘港峰会期间进一步表示，经济全球化应在理念上更注重开放包容、方向上更注重普惠平衡、效应上更注重公正共赢；[19]亚太各方应引导经济全球化再平衡；并按照商定的路线图，坚定推进FTAAP建设。[20]

[参考文献]

[1]王晓.贸易救济措施须审慎“落子”[N].国际商报，2017-01-06.

[2]张娜.中美贸易摩擦呈现高频化趋势[N].中国经济时报，2018-02-27.

[3]田泓.日本主导TPP“复活”难度不小[N].人民日报，2017-07-18.

[4]卢昊.日本通过CPTPP相关法案[N].环球时报，2018-06-30.

[5]黄文炜，等.马哈蒂尔呼吁重审TPP[N].环球时报，2018-06-11.

[6]许凯.特朗普在达沃斯想和世界谈什么[N].国际金融报，2018-01-29.

[7]冯迪凡.新版TPP剔除争议，美国想吃回头草不容易[N].第一财经日报，2018-02-23.

[8]梅新育.TPP存废警示[N].21世纪经济报道，2016-08-18.

[9]佚名.就中国外交政策和对外关系答中外记者问[N].人民日报，2018-03-09.

[10]于鹏.推动RCEP谈判正逢其时[N].国际商报，2017-04-06.

[11]吴力.RCEP结束谈判迎来窗口期[N].国际商报，2017-11-17.

[12]佚名.驱动经济一体化促进包容性发展[N].国际商报，2017-11-16.

[13]王海林.中国愿为区域经济一体化进程贡献力量[N].人民日报，2018-01-31.

[14]陆振华.RCEP第十七轮谈判结束地区经济整合可期[N].21世纪经济报道，2017-03-03.

[15]魏建国.RCEP冲刺面临三难关[N].环球时报，2018-02-26.

[16]陈光.亚太自贸区建设迈出重要一步[N].國际商报，2016-11-22.

[17]佚名.亚太经合组织第二十四次领导人非正式会议宣言[EB/OL].中国外交部，2016-11-20.

[18]佚名.亚太经合组织第二十五次领导人非正式会议宣言[N].人民日报，2017-11-12.

[19]习近平.抓住世界经济转型机遇谋求亚太更大发展[N].人民日报，2017-11-11.

[20]习近平.携手谱写亚太合作共赢新篇章[N].人民日报，2017-11-12.

[责任编辑：史朴]