以“六进”助推乡村振兴

■王 莹

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。2018年9月，中共中央国务院正式印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，规划明确指出实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础，是建设美丽中国的关键举措，是传承中华优秀传统文化的有效途径，是健全现代社会治理格局的固本之策，是实现全体人民共同富裕的必然选择。规划还从“构建乡村振兴新格局”等八个方面提出了实施战略的顶层设计和具体举措，让长远愿景能如期变为现实。本文以规划为指导，对现阶段乡村振兴战略的实施提出了“六进”建议，旨在建立促使生产力要素或资源向乡村流动的体制机制，从而逐步实现农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展。

一、进人力资本

人力资本无疑是生产要素中最积极的要素。发展农业、改变农村，首先需要大量人才，需要人力资本的回流。人力资本回流就是让能够直接或间接带来价值增值的人才汇聚到乡镇村和农业产业，包括农业产业经营人才、现代农村治理人才、农业新产品开发人才、农业机械运营和维护人才，以及农村社会工作、医疗工作、教育工作人才等。只有形成队伍庞大、结构合理的农村人才队伍，农村地区才能具备雄厚的人力资本，农村社会经济状况改变才具有基本条件。

长期以来，中国社会城乡分治，农村居民身份低、收入低，优质人力资源不断通过“跳农门”转向城市，农村人才相对匮乏。改革开放以后，此种情况非但没有改变，绝大多数地方反而越来越糟糕，表现为大量的农村留守人员是老人和儿童，多数青壮年劳动力往往选择外出打工，优秀人才也少有愿意长期在农村工作。在市场趋利避害机制作用下，如果没有外力的反作用，农村永远是人才的流出方。因此，人力资本向农村回流，不能靠市场机制，而是要靠市场以外的外力，这就是政府。要通过财力的使用、政策的引导，利用市场机制、反市场之道而行之，激励人才流向农村，使农村地区具备越来越雄厚的人力资本。

一是设立大规模的农村人才发展基金

相较于城市的各类人才项目，针对农村人才的少之又少，要造就更多乡土人才，就需要对愿意在农村就业创业的高层次专业人才给予财政资助。通过给予比城市更有吸引力的待遇，鼓励新一代高层次有为青年，大批量地进入农村创业就业。

二是设立专业化的职业教育和培训机构

通过财政资金带动社会资金设立直接为农业和农村服务的职业教育和培训机构。招收新生并培训农民，从而培养一大批根植农村基层和农业产业的工作者，全面地普遍地提升农村劳动者的素质，变人口优势为资源优势。

三是构建农村公务员的激励晋升机制

在鼓励大学生在农村担任“村官”的基础上，进一步规定有职衔的公务人员要优先从乡村基层公务员中选拨。一方面鼓励优秀人才扎根农村，提升农村治理水平；另一方面又可培养选拨熟悉我国基层状况，掌握民情、得到锻炼、能脚踏实地工作的公务员，优化公务员队伍结构，提高社会治理效率。

二、进货币资本

与人力资本流动的规律一样，货币资本（资金）同样趋利避害，在没有外力反作用的情况下，资金总是从弱势的农村、农业流向城市和工商业。而在市场经济中，资本是最重要的生产要素之一，缺乏资金，一事无成，农业进步和农村经济发展就成为无源之水、无根之木。如此政府也需要逆市场而行之，通过财力的安排和政策的使用，建立鼓励资金向农村回流的机制。

一是健全农业金融体系

借鉴孟加拉国、我国台湾等国家和地区的农业金融经验，吸取农村信用社发展变化的教训，以乡镇经济实体（农会）为基本单位，建立农业金融体系。其主要特征是，乡镇经济组织（农会）普遍设立信用部，其服务范围限于本乡镇农户农业生产；以省为单位建立对信用部的管理支持体系、再贷款体系、贷款担保体系、存款和贷款保险体系。通过政府的作用，将分散的信用部联成网络，并通过法律规制、风险规避，使农村金融可持续地面向农民和农业生产服务。

二是完善政府农村金融保险体系

鉴于农业生产的特殊性，如周期长、季节性、市场信息不对称、受气候影响较大、天灾多、经营规模小且比较分散等，农业生产风险不确定性程度高、对农业的金融服务风险大、商业银行向农业生产提供贷款的意愿不强，这是造成农行进城的主要原因。在这种情况下，要让金融资金流向农村和农业，就需要政府通过举办农业金融保险，通过专门的政府性农业金融保险公司，对商业银行农业业务提供贷款保险，从而激励非农资金向农村和农业流动。

三是完善政府农业信贷担保体系

保持政策支持是确保农业信贷担保体系真正为农服务的重要基础，在国家政策支持下，该体系要保持专业性和普惠性。农业信贷担保机构必须专注于支持粮食生产经营和现代农业发展，同时也要为商业银行和其他金融企业向农业贷款，特别是为高风险高科技农业贷款提供担保。

三、进农业科技

科学技术日益成为第一生产力。在土地减少、人口增加的情况下，养活国人且保证生活水平不断提高，主要靠科技的力量。科技的引入是提高农业单产、提升农产品质量、增加农民收入的主要路径。但是由于农业的产业弱势和中国农业家庭分散经营的特点，仅仅靠市场力量不能保证农业科技的进步和农业科技的推广应用。我国近几十年农业科技进步很大、贡献巨大。但与发达国家相比，仍然落后，而且在农业科技研发投入、科研体制、推广体制方面均存在不少问题。作为人口大国和农业大国，我国把农业科技研发和推广作为特殊的公共产品来提供责无旁贷。

一是完善农业科技创新体系

我国农业创新动能明显不足，在传统农业向现代农业的关键时期，尤其需要把农业科技置于首位，通过保障投入来推进农业科技发展并建立起农业科技创新体系。通过农业科技创新主体的创新行为和农业生产要素的优化配置，创造出更多高科技含量、高附加值的农业科技成果，从而让科技创新成为农业发展的核心动力。

二是推进农业科研体制改革

改革的重要方面是整个农业院校和独立的农业研究机构（农业科学院系统）在精简人员的同时，加强科研队伍建设，加大领军人物和科研骨干人物的引进和培养，在基础研究和重大新兴产品包括环保绿色、高产优质、抗病虫害产品的研发上取得重大突破。另一方面是整合非农科技资源，在涉农工业产品包括新型无公害农药、有机肥料、新型节能环保农业机械等方面取得重大进展，使中国农业现代化程度迅速提高。

三是完善农业产学关联机制

政府通过资金支持和政策支持，鼓励农科院所进一步与农业经营单位特别是与农民的生产挂钩，一方面积极向农民和农业生产单位提供优质高产、生产成本低廉、适销对路的新品种；并辅导生产、实现规模化、产业化。另一方面积极提供农产品深加工的技术，形成农产品的产业链，丰富市场供给，增加农业利润和农民收入。另外，在充分汲取农技站的经验教训基础上，建立健全农业科技辅导推广系统，及时将农业新品种、新工艺以及涉农工业新产品推到农村和农民手中。

四、进农业保险

除了做好农业金融保险和乡镇信用部存贷款保险以外，做好农业生产自身保险也是发展农村经济的重要措施。自然灾害频发是农业生产自身的特点，减灾、保灾对农业意义重大。我国现行农业保险方面的主要问题在于由于农业保险赔付率高，农保亏损严重，商业保险公司不愿意举办农业保险业务；还存在着农业保险业务理赔复杂、赔付水平降低、农民获得感不强的趋势。总体上，农业生产的风险分摊和管理机制非常不健全，农村居民在遇到灾害时无法保持生产积极性，恢复生产的能力比较低，这大大阻碍了农业现代化进程、降低了农民脱贫致富的能力。因此，进农业保险就是为了克服市场缺陷，建立健全政府性农业保险体系。

一是加大对农民保费的补贴

在农险保费上，通过各级财政予以补贴，降低农民个人的保费成本，如北京市通过市级和区级两级补贴，农民个人最低只需承担10%的保费。在适当进行保费补贴的同时，采取强制性、区域性投保措施，以保证必要的参与率。

二是加大对保险公司经营的补贴

对保险公司经营开展补贴，吸引更多的商业保险公司从事农业保险业务。同时兼顾政策需要和效率要求，建立责任制约机制。积极发挥基层保险机构的作用，充分掌握保险对象的有关信息，提高政策性农业保险的效率。

三是丰富农业保险产品体系

随着农业的现代化经营，农民对农业保险的需求升级，保险机构要针对不同主体面临的自然风险和市场风险，提供差异化和创新性的保险产品，既要为小农户提供国家补贴保费的成本型农业保险，也要为新型主体提供多层次的高保障收入保险，形成多层次、多品种的农业保险产品体系。

五、进农业补贴

所谓进农业补贴就是政府通过财政预算支出和税收支出对农业生产者提供补贴，以补偿农业自然弱势和不合理税收负担。具体包括两个方面的内容：一是财政通过预算进行的对农民的各种直接补贴、农产品价格补贴等。二是增值税体系中，因为对农民免征增值税而造成的进项税额负担的退还。

政府对农业的补贴是一种特殊的公共产品。这是因为从各国的实践看，对农业的适度补贴，不仅不被视为违反市场公平交易原则，而且被看做真正是为了维护市场公平交易原则而实施的措施。在我国对农业的补贴更具有特别重要的意义。我国人口众多、可耕地相对较少，提供充足的粮食和其他农产品，保证人民温饱，从来都是艰巨的任务。由于长期以来实行的城市优先发展道路，农村一直处于相对劣势的地位。因此，我国农业面临自然和人为的双重弱势。农业补贴不仅必要，而且还要多多益善，只有加大农业补贴数量，才能加速归还“欠账”的步伐。近几年政府虽然加大了对农民的直接补贴力度，但补贴的制度仍需完善。

一是继续加大补贴力度

目前对农民的直接补贴总体数量较小，政治意义大于经济意义，且造成资金分散。一方面要加大总体的补贴力度，另一方面要不断完善补贴方法方式。对不宜采取到个人直接补贴的改革为全体农民服务的方式，将有限的资金集中办理农民需要办的、让农民受益的项目。对名义上落到个人的补贴，要保证补贴落到实处，要让农产品真正的生产者受益，而不是让中间流通环节的经营者受益，如此才能调动农民生产的积极性。

二是分类实施粮食直补

当前实行全国一刀切的种粮直补办法，对耕地较少，补贴数额较小的地方造成资金分散、管理困难问题，有的地方农民被要求必须办银行卡以获得直接转账补贴，但办卡需要到县城，补贴数额小，甚至抵不过办卡的交通和务工成本。建议直补只对粮食大省和地区进行，而对其他地区可通过集中补贴款项办理农民受益的项目，通过集体受惠方式让农民得益。

三是实行增值税统一税率补偿

在增值税实行凭发票抵扣进项税额制度的情况下，由于管理原因，对农产品生产者实行免税办法，但农产品生产者（农民）实际负担了进项税额（购买化肥、农药、农机等所包含的增值税）。欧盟的做法是直接对农民按统一税率给予补偿，直接退税或从产品采购方收取等额款项。如果后者，采购方可依据付出的补偿额，获得进项税额抵扣(或退税)。而我国税法规定，农产品采购商凭收购单据获得进项税额，并没有规定让农民获得退税或补偿，如此的结果是让农民承担了进项增值税。建议借鉴欧盟做法，给予农民相应的退税，降低农民经营成本。

六、进农民合作组织

进农民合作组织，就是通过政府引导、组织以及资金和政策支持，让农民组织起来，形成市场竞争主体，克服以家庭单位分散经营的竞争弱势。在市场经济中，资源配置的有效性取决于竞争双方在竞争能力上的相等，能力的不均等不可能导致公平竞争。中国农业的弱势，除了自然原因和生产的特点外，还有就是因为以家庭为单位分散经营，缺乏组织的、分散的农民处于相对弱势的地位。即使政府通过上述“五进”提供了特殊公共产品，如果没有农民的合作组织，也难以可持续。因此，建立适合我国国情的农民合作组织并良好运行是实现城乡公共服务均等化，并最终实现城乡协调发展的关键。

由于我国固有文化中某些习惯，如注重面子人情、以血缘为纽带的关系、诚信的非普遍性等，农民自发建立的、超越宗族血缘的合作组织很罕见，农村地区也缺少像西方国家那样以宗教为纽带的公益组织。正如布坎南所强调，尽管政府自身也存在缺点，但建立农民合作组织任务成为非政府莫属的任务。因此，政府通过资金安排、研究谋划、人员支持、政策导向等推动农民合作组织的建立和发展也就成为特殊的公共产品。

我国部分有识之士就建立农民合作组织进行了不少尝试，目前各地也出现不少实验模式，但可持续的存在的情况不多。可见在我国建立农民合作组织并非易事，需要在调查研究基础上着眼于长远的谋划。