农村耕地流转率提高农业规模化经营发展

■金佳颖

近年来，上海全面深入农村改革，从农业生产力发展的实际出发，积极探索农村耕地流转的有效方法和途径，推进和规范农村耕地有序流转。上海市第三次农业对全市农村土地流转及经营状况开展了全面调查，结果显示，上海农村耕地流转规范有序，耕地流转率不断提高，分散在一家一户的承包地不断向新型农业经营主体集中，农业生产规模化程度明显提升，有力促进了上海现代都市农业的发展，实现农业增效和农民增收。

一、上海农村耕地流转基本状况

（一）农村耕地流转规范有序，流转率不断提高

农村耕地的流转涉及广大农户的切身利益。上海坚持在“依法、自愿、有偿”的原则下，采取农民将承包地委托村级集体经济组织统一流转的做法，将分散在一家一户的小块承包地整合成规模适度的连片土地，流转给愿意从事规模化农业生产的农业生产经营者经营。同时，加强农村耕地流转的管理和服务，积极推进农村耕地流转管理信息平台和公开交易市场建设，实现农村耕地流转的规范化管理。据有关部门统计，自2013年公开交易市场建立试点以来，越来越多的地块进入公开交易市场统一流转。2017年，共有1818宗承包地地块进入公开市场统一流转交易，涉及承包地面积19.6万亩，比2016年增长97.6%，耕地流转规范有序。同时，农村耕地流转率不断提高。上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，有承包地流出的农户为51.5万户，占普查登记户中拥有承包耕地的农户数的88.1%；在全市实际耕种的耕地面积中，通过土地流转流入的耕地面积的比重为90.6%。

（二）耕地主要向新型农业经营主体流转，流入耕地主要用于农作物种植

从耕地流向看，农业企业、农民专业合作社和家庭农场等新型农业经营主体是土地流入的主要对象。上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，在全部耕地流转面积中，流入农业企业、农民专业合作社等农业经营单位的土地占58.4%，流入家庭农场等规模农业经营户的占32.1%，流入普通农业经营户的仅占9.5%。从流入耕地用途看，主要用于农作物种植。上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，在全部流入耕地面积中，62.6%用于农作物种植，20.5%用于林业经营，8.6%用于园林作物种植或苗木培育，6.4%用于水产品养殖，0.5%用于畜禽养殖。

（三）土地流转方式以出租和转包为主，流转合同期限平均7年以上

从流转方式看，上海农村耕地流转采取的方式主要是出租和转包。上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，在规模农业经营户和农业经营单位的流入土地面积中，以出租方式流转的占58.5%；转包占37.3%；其他方式占4.2%。从流转期限看，流入农业经营单位的耕地流转期限显著高于规模农业经营户。上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，全市规模经营耕地流转平均期限为7.4年。其中，流入农业经营单位的耕地流转期限为9.6年，流入规模农业经营户的流转期限为3.5年。分区看，崇明区耕地流转期限最长，平均为11.5年。其中，农业经营单位为12.4年，规模农业经营户为6.3年。金山区耕地流转期限最短，平均为3.4年。其中，农业经营单位为5.8年，规模农业经营户为1.8年。

（四）耕地流转全市支付均价逾千元，流转费支付方式以货币为主

从耕地流转价格看，全市支付均价在千元以上，但不同区之间差异较大。据上海市第三次农业普查数据显示，耕地流转全市平均支付价格为1103元/（亩·年）。分区看，1500元以上的有2个区，依次为闵行区（1734元）和宝山区（1561元）；1000元至1500元的有5个区，依次为浦东新区（1253元）、青浦区(1225元)、崇明区（1148元）、奉贤区（1135元）和嘉定区（1018元）；1000元以下的有2个区，依次为金山区（929元）和松江区（774元）。从流入耕地的经营主体看，流入经营单位的平均支付价格为1143元/（亩·年），流入规模农业经营户的为1009元/（亩·年），流入普通农户的为1177元/（亩·年）。

二、土地流转取得的现实成效

（一）农村耕地流转促进上海农业规模化经营快速发展

农村耕地的有序流转为新型农业经营主体的培育和农业规模化经营创造了有利条件。分散在普通农户手中的承包地通过流转，由村委会进行集中归并后统一流转，有效促进了家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的发展壮大。据上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，全市农业生产经营单位达5703个，比2006年增长1.05倍；实际经营的农民合作社3467个，家庭农场2681个。新型农业经营主体的大量涌现，使农业规模化经营得以迅速发展。据上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，规模化经营的耕地面积占全部实际耕种面积的比重为79.9%。其中，农业经营单位所占比重为53.5%，规模农业经营户所占比重为26.4%。

（二）农村耕地流转促进上海农民持续增收

农村耕地流转再次增强了农业活力，释放了农民生产积极性。从流出承包地的普通农户来看，承包地的流转每年可获得相对稳定的土地流转收益，增加了农民财产性收入。据上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，在普查登记的农户中，有51.5万户农户流出承包地，户均流出承包地2.6亩。按全市承包地流转平均价格1103元/（亩·年）测算，流出承包地的农户平均每户每年可增加2868元收入，另外，还会得到区、镇两级财政对土地流转的奖补费。同时，已流转出土地的农民从土地上被解放出来，走向就业，进一步拓宽了农民的增收渠道。从流入耕地的规模农业经营户看，通过规模化经营，可以大大提高家庭农业经营收入水平，获得体面收入。2017年浦东新区在全区15个镇抽取300户家庭农场开展专项调查，数据显示家庭农场的经营纯收入超过10万元。其中，粮经结合型家庭农场的平均经营纯收入最高，可达16.8万元；粮食种植型家庭农场达12.4万元，经济作物型家庭农场达11.6万元。

（三）农村耕地流转提高上海农业生产效率

通过农村耕地流转，将一家一户分散经营转变为规模化经营，为提高农业机械化水平和农业技术推广创造了有利条件，农业生产效率得到有效提高。从农机拥有量看，据上海市第三次农业普查数据显示，全市拥有联合收获机1886台，比2006年增长56.6%；拖拉机1.33万台，增长23.9%。从主要农作物生产机械化率看，全市水稻的机耕率为99.5%，机播率为81.3%，机收率为99.5%；全市小麦的机耕率为96.7%，机播率为61.6%，机收率为99.2%。其中，农业经营单位的机械化率最高，规模户其次，普通户最低。从设施农业发展情况看，据上海市第三次农业普查数据显示，上海温室占地面积为618公顷，比2006年增长1.06倍；大棚占地面积为1.33万公顷，增长32.8%。

三、进一步加强上海农村土地流转管理和服务的建议

从总体情况看，上海农村土地流转规范有序，成效明显，但在流转进程中，还存在少部分农户委托流转期偏短或未委托村集体组织自行在散户间流转、流转双方利益平衡难、监管和服务能力有待提高等一些问题，需进一步完善管理、规范流转、加强服务，确保上海农村土地持续、稳定、健康流转。

（一）充分发挥村级集体经济组织作用，鼓励引导农户承包耕地规范有序流转

实践证明，一家一户分散经营的承包地由农户委托村集体统一整合后流转给规模经营者是上海农村土地流转规范有序和发展农业规模化经营的成功有效做法。要利用上海具有的务工经商等非农就业机会众多、农民家庭对承包地经营收入依赖性小，以及健全的农村社会保障体系的优势条件，充分发挥村级集体经济组织的作用，进一步加强政策宣传力度，鼓励引导部分尚未流转承包地的农户或未委托村集体流转的农户，以及委托流转期偏短的农户，将其承包地长期委托村集体统一流转，加大流转耕地连片整合力度。要进一步提高承包地流转率，全面规范土地流转行为，为上海农业规模化经营的长期稳定投入经营创造更加有利条件，进一步调动从事农业生产的农民的生产积极性。

（二）完善乡镇农村土地流转管理机构组织机制，切实提高农村土地流转监管的能力和水平

乡镇土地流转管理服务中心作为上海基层政府农村土地流转管理机构，目前工作人员队伍主要是由相关部门人员兼职或社会临时聘用人员组成，普遍存在人手不足、队伍不稳、专业技能缺乏等情况。同时，由于其不具备独立法人单位，不能单设资金账户，工作经费通常由乡镇财政统筹，工作经费往往难以得到真正保障，在实际工作中，其对土地流转的管理和监督职能没有完全发挥出来。随着上海农村土地流转快速发展，要进一步完善乡镇农村土地流转管理机构的组织机制，强化监管职能，落实人员编制，充实人员力量，提高专业素质，同级财政预算要确保其工作经费保障，进一步提高农村土地流转监管的能力和水平，防止“非农化”等违规行为，切实保护流转双方利益，确保上海农村土地流转的稳定健康发展。

（三）全面推进农村土地流转信息平台和公共市场建设，着力做好农村土地流转指导服务

健全和完善农村土地流转信息平台和公开交易市场，充分利用土地流转信息平台和公开交易市场发布和提供政策咨询、流转信息等服务。同时，要加强对土地流转公开交易市场重要性的宣传力度，可通过新闻媒体、宣传栏、微博、微信公众号等各种形式宣传，提高基层农业部门人员、村干部、农业经营者及农户等参与土地流转的各方人员对农村土地流转公开交易市场重要性认识和知晓度，在行动上积极参与农村土地流转公开交易，积极引导农民将承包地进入土地流转公开交易市场进行规范流转。要根据本地区实际，建立土地流转价格评估机制，建立健全本地区农村土地流转价格指导机制，通过公开、公平、合理的价格指导，保护和平衡土地流出农户和流入土地的经营户的利益。