胶州市创新『互联网+综合执法』城市治理模式

胶州市编办

近年来，胶州市积极开展综合行政执法改革试点工作，不断探索创新，将智慧城市、“互联网+”、人工智能等前沿科技和法治文明理念应用到具体工作中，成功升级和谐城管“胶州经验”，创新建立“两平台一队伍”，建立了行之有效的完整综合执法工作方法新体系。

创新建立“执法基础信息管控平台”，发挥三大优势

综合执法初期，基层执法人员面对执法领域广、工作任务重的局面，缺乏量化分析和巡查的总体规划，需花费大量人力物力进行网格巡查，导致工作流于形式、人员疲于应付，执法效能有待提升。为此，胶州市综合执法局充分依托政府共享的1：500城市地形图、2.5维地理数据和三维实景地理数据，建立综合地理数据库、执法人员信息数据库、社会主体数据库等多类数据库组成的底层大数据，创新建立了“执法基础信息管控平台”，具备了执法服务对象社会主体实时监管、基础地理信息实时监控、自动化筛查、自动化比对、自动化汇总、自动化考核等多项功能，在此基础上，通过一系列“三色预警”模式，使各个执法环节有效衔接，将基础信息管控平台变为综合执法工作的利器。

一是运用“社会主体动态转换三色预警”，实现精细管理。将全市各领域、各业态21000余个社会主体全部录入平台，根据违法行为发生频率和严重程度，对所有执法项分为重点、一般重点、放心三个档次。对出现严重违法行为或多次违法的社会主体，执行红色预警；对出现较轻违法行为的，执行黄色预警；对没有违法行为，且对执法工作积极配合的，执行绿色预警，执法官分别按照重点、严格和正常标准进行执法检查。通过“社会主体动态转换三色预警”，使一线执法单元能准确抓重点、带一般，变盲目巡查为有序监管，执法服务更具针对性，做到了精确管控。

二是运用“挂牌督办件非动态转办三级预警”，实现效能提升。将上级领导批示件、部门转办函、群众投诉件、巡查发现的违法行为以及急需为群众解决的重点难点问题全部纳入基础信息管控平台挂牌督办，明确办理时限和办理标准，实行“绿、黄、红”非动态转办三色预警，分别对应分队、中队、局业务科室的三级管辖权限转换。挂牌督办事项初始阶段为绿色预警，由网格责任分队负责办理，在规定时间内没有办结的，系统自动升级为黄色预警，由辖区责任中队负责办理，对规定时间内依然没有办結的，系统自动升级为红色预警，由局相关业务科室直接办理，同时将相应问责机制贯穿督办始终。通过“挂牌督办件非动态转办三级预警”，压实了执法责任制，在一定程度上倒逼执法者主动作为，梯次提升执法层级，提高了群众诉求的处置效率。

三是运用“无人机图斑核销预警”，实现精准打击。将无人机无缝接入平台，实现了统筹安排，无人机的高机动性，有效解决了以往监管和取证“死角”难题，特别在治理违法建设和违法用地方面尤为突出。在利用无人机完成地理信息基准图拍摄合成的基础上，采取定期巡航拍摄的方式，通过软件将航拍的图片进行合成比对，计算机通过数据整合、比对，系统自动识别出同一地点不同时间两组照片的变化，对增加的物体在比对图上用亮色进行标注，确认违法事实后，可直接作为一手证据开展立案查处。同时，无人机巡查能够有效降低巡查成本，大幅提高工作效率，以胶州市东部中央商务区为例，商务区规划区占地约6.29平方公里，如果依靠人工逐个巡查，最少需要2天时间，利用无人机的高机动、高效率，只需2个小时就可按标准完成全域巡查，既减少了因频繁执法检查对企业造成的影响，又提高了巡查效率。

创新建立“执法网上办案平台”，破解四大难题

传统执法办案无法有效杜绝执法工作的随意性，易出现人情案、关系案，无法保障执法工作的公开公正，“执法网上办案平台”将所有案件的所有环节全部转为网上闭环运转，利用现代科技手段从客观上屏蔽了执法腐败根源，有力提高了办案质量，规范了执法行为，把公平正义晒在阳光下，破解了综合行政执法四大难题。

一是破解了执法办案“实时监管”难题。网上办案平台与基础信息管控平台实行端口对接，由基础信息管控平台导出案件后直接进入网上办案平台，所有案件自立案至结案全部实行网上运行，实现行政处罚案件办案过程全纪录、全参与、全监控、全分享。中队、法制部门和局领导对案件办理过程实施全程监管督导，增加了执法活动的透明度，达到了过程控制、超前预防的目的。

二是破解了办案效能低的难题。平台系统内所有审核签字均可网上运行、网上证据传输、网上审核及审批，实现了“零距离”呈报、审核（包括重大案件局领导班子多方会审）、审批，大大节约了行政执法成本，大大提高了行政执法效率。同时，系统具备“延期案件警示”自动提示功能，对在规定时限内没有办结的案件自动提示，督促执法人员在法定时限内完成工作任务，增强了行政执法官的时效意识，防止超期办案问题的发生。

三是破解了办案质量不高的难题。由于胶州市综合执法改革后，对涉及7个领域8个大类1100项行政处罚权和73项行政强制权进行了整合，执法官难以短时间内对所有法律条文熟悉掌握，为避免出现执法程序、法律条文运用等方面的错误，办案系统将执法办案流程分8个执法领域进行程序设计，每一个领域都严格按照规定设置了相应的办案程序、法律文书模版及对应适用法律条文选项，办案人员只需自立案程序起，严格按照流程指示，逐步推进办案节点，即可完成案卷制作，有效提高了执法办案质量。每个执法中队办理的案件，其他执法中队在办理同类案件时都可以互相分享，学习、借鉴、参考，同步提高全局所有行政执法官办案水平。

四是破解了办案随意性大的难题。为有效避免执法不公及办理关系案、人情案的问题，在完善系统的同时，制定了严格的执法办案考核规定和纪律规定，严禁任何案件“体外循环”，结合国家行政执法“三项制度”要求，严格限定自由裁量标准和执法办案标准，有效避免了人为因素对办案的影响，提高了执法队伍公信力，消除了执法腐败根源。

此外，政府法制办、监察委、检察院都开通了网上办案平台后台登录账户，可以在线随时查阅所有行政处罚案件的所有案卷文件，有利于政府法制监督、监察机关监督和检察机关监督，有效预防错案发生和执法腐败以及行政执法官职务犯罪，并根据法院通过审判行政诉讼案件发现的批量同类型案件的共同问题所提出的司法建议，进行集中整改，使同类型案件极少再度发生，有效提升了行政执法水平。

自“两平台”运行以来，胶州市综合行政执法局累计开展各类管控巡查65395次，发现案源2357起，有效防控违法苗头3459起，立案查处1885起，罚款2470余万元；通过“无人机”管控面积达1210平方公里，拍摄“胶州卫片”2689幅，通过管控平台对违法行为“挂牌督办”1165起，依法拆除违法建设1118处，36500平方米，拆除率达96%；解决群众诉求10219件，办结率达到98%；2016年行政诉讼案卷10件，2017年行政诉讼案卷4件，同比减少60%；2016年行政复议案卷12件，2017年行政复议案卷7件，同比减少42%；2016年违法用地7100多亩，2017年违法用地1600多亩，同比减少77%；2016年新增违法建设31400平方米，2017年新增违法建设12600平方米，同比减少59%。

创新打造“一专多能”的执法强军，形成四大特色

两个现代化智慧执法平台的建立大大减少了执法成本，有力推动了构建基础信息化、任务清单化、工作流程化、管理制度化、决策科学化的社会治理体制机制，但在实际工作中胶州综合执法局发现，执法队员虽然做到了“学法、知法”，但离“懂法、用法”尚有距离，执法行为专业化、标准化、规范化建设需进一步完善，而执法人员的执法能力和水平是依法行政的重要保障，是法治政府建设的关键环节。针对此问题，胶州市综合执法局理顺体制机制，大力提升执法人员素质，以提升执法队伍能力為手段，形成了一支具有四大特色的执法强军队伍。

一是紧抓党建不放松，形成干事创业良好氛围。把党建做为工作之本，找准政治定位、强化四个意识，以十九大精神为指引，积极推进良法善治，培养忠于党、忠于人民、忠于法律的执法队伍。强化队伍纪律检查，为每个中队配备1名中队纪检监察员，对全队执法办案和工作纪律进行监督。在工作中，党员干部充分发挥带头作用，局党委成员和中层干部与一线队员并肩作战，鼓舞全局全体人员士气，全局形成强大的凝聚力。

二是紧抓培训不放松，提高队伍整体素质。搭建培训平台，建立行政执法案例指导制度，通过以案说法，明确执法程序、调查取证、事实认定、裁量标准等方面的要求进行针对性培训；采取“请进来”“沉下去”“走出去”相结合，拓展“大培训、大练兵、大比武、大提升”活动，定期邀请省、青岛市各业务主管部门及法制部门领导、专家集中授课，强化法治素养；建立由各业务科室负责人任主讲人的每周四全员轮训制度，补齐业务短板；与浙江财经大学建立校政战略合作关系，每年定期开展2次“产、学、研”交流活动，增强队伍整体素质。

三是优化队伍结构，提高队伍战斗力。根据执法工作中暴露出的问题，及时调整队伍结构，增设专业执法科室，实行扁平化管理模式，对中队因各种原因难以执行的案件，由局属科室直接介入办案，使上下两级相互补充、交叉对接，杜绝关系案、人情案；组建了特勤大队，承担起了急难险重执法任务，尤其在创建国家文明城市和重点拆迁区监控工作中发挥了突出作用。

四是转换执法思维，树立规范化执法理念。提出了“法治思维、文明管理”的执法理念，制定6条执法强制流程，规避了执法风险，强化了依法行政思维；加强执法监督，推进综合执法规范化建设，严格落实持证上岗和资格管理、行政执法裁量基准、行政执法争议协调等制度；创新执法方式，提升服务理念，倡导“721”工作法，让70%的问题用服务手段解决，20%的问题用管理手段解决，10%的问题用执法手段解决，采取错时执法、说理式执法、换位式执法等方式，变冷冰执法为温情服务，并把执法服务站建到社区，尽最大力量在日常生活中为市民排忧解难，最大化提升执法文明和谐度。

“两平台一队伍”的新型城市治理模式是综合行政执法领域的重大创新与技术革命，一些依靠传统工作方法很难化解的矛盾和问题，通过技术创新就可以举重若轻、迎刃而解。今后，有了科技支撑、法治支撑，加上服务型的执法队伍，“和谐城管”的基础会更加坚实和可持续。□E：ZZJ

关键词：综合执法 创新 互联网+