我国跨行清算服务供给结构优化路径研究

陈强

摘 要：我国跨行清算服务供给可划分为央行供给层、特许供给层、边缘供给层等三个层次。我国跨行清算服务供给结构不断优化，但仍面临跨行清算服务需求多元化、快速发展的市场形势等挑战。跨行清算服务的准公共产品性质和需求的“引致效应”是影响跨行清算服务供给结构的重要因素。应通过提升监管效能和充分发挥市场机制作用，主动适应经济金融发展和技术变革带来的需求结构变动，在达成安全和效率目标的同时，实现社会福利最大化。

关键词：跨行清算服务；准公共产品；供给结构

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）08-0051-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.08.008

一、我国跨行清算服务总体供给结构

跨行清算服务作为支付体系的核心组成部分，是由不同运营主体、不同功能类型、不同区域覆盖的单个跨行清算系统，按一定职能分工与协作规则构成。近年来，我国跨行清算服务供给主体不断丰富，供给结构发生了重大变化，由完全中央银行主导供给向以中央银行为主体、特许机构作为重要组成部分的复合型供给体系转型。根据各供给主体在跨行清算服务体系中的地位作用以及中央银行监管差异，可以将我国跨行清算服务供给划分为若干层次。

（一）央行供给层

中国人民银行（辖属清算总中心或内部部门等）直接運营的跨行清算系统，是我国跨行清算服务体系的基础性和主导性力量，其营运具有显著的公益性和安全性导向，在系统安全、运营维护、业务种类、服务定价等方面受到严格的限定。主要包括大额支付系统、小额支付系统、网上支付跨行清算系统、境内外币支付系统、同城清算系统，清算资金总规模牢牢占据整个跨行清算服务体系的首位，2017年合计处理支付业务122.89亿笔、3821.35万亿元①，清算金额达同期全国GDP的47.9倍（见表1）。

（二）特许供给层

商业机构特许运营的跨行清算系统，是经中国人民银行批准设立的、专为特定机构或特定业务提供清算服务的跨行清算市场体系的重要组成部分。在中央银行监督管理框架下，按照市场化的方式开展运营，系统安全、业务范围边界等重要事项遵循监管部门制定的规则。主要包括中国银联股份有限公司运营的银行卡跨行清算系统、城商行资金清算中心和农信银资金清算中心分别运营的支付清算系统、跨境银行间支付清算（上海）有限责任公司运营的人民币跨境支付系统、网联清算有限公司运营的非银行支付机构网络支付清算平台，服务对象涵盖主要银行机构以及非银行支付机构，是我国零售支付清算体系的重要力量。

（三）边缘供给层

部分金融机构通过支付清算业务代理的方式，以信息化手段搭建代理清算平台提供类跨行清算服务，并日渐成为边缘供给层的主体，相关平台的流动性风险等控制主要依靠市场化的协议条款约束及系统控制。这一方面是由于村镇银行、民营银行、外资银行等中小型法人银行数量持续增长，对个性化、便捷化跨行清算服务的需求日益增长，为相关代理清算平台发展带来了契机；另一方面是由于跨行清算服务平台依托接入人民银行跨行清算系统的成本优势，通过实施高灵活度业务合作、低标准收费等策略，形成对现有跨行清算服务市场主体的差异化竞争优势，随着平台参与者数量和业务规模不断增长，其对跨行清算服务市场的影响也越来越大。

二、跨行清算服务供给面临的主要挑战

科学、合理的跨行清算服务供给结构，对于畅通货币政策传导机制、提高社会资金配置效率、促进金融服务创新都具有重要作用，我国跨行清算服务供给结构虽然不断优化，但仍面临一些挑战。

（一）跨行清算服务需求多元化趋势对供给结构的适配性提出了更高要求

一是近年来，我国金融市场体系持续完善，村镇银行、民营银行等中小法人金融机构数量持续增加，由于其自身分支机构较少，对全国性跨行清算系统的依赖度较大，而其信息技术水平、风险防控能力往往相对较弱，在满足其跨行清算服务需求时，应充分考虑减少对整体跨行清算服务稳健性的影响。二是随着我国支付业务互联网化、移动化趋势日益明显，支付交易验证和资金流转方式差异化持续增强，支付渠道和支付终端产品日益复杂化，对作为后续关键支撑环节的跨行清算服务供给提出了更高要求。三是我国现有跨行清算系统在功能定位及服务群体上重叠度较高，受制于成本、安全等因素，部分系统升级换代周期较长，往往难以对跨行清算服务需求变动作出及时反应。

（二）快速发展的支付市场对跨行清算服务供给监管框架适应性提出了更高要求

科学合理的跨行清算服务供给结构离不开有效市场监管的保障。虽然我国已建立起较为完善的监管框架，但仍难以适应快速发展的市场形势。一方面，《中国人民银行法》规定了人民银行对跨行清算业务组织协调、确保支付清算系统正常运行等职责，但对支付清算组织、重要支付系统的具体监管安排没有明确，在跨行清算市场参与主体大幅增加、支付创新速度加快的背景下，保障监管统一性、有效性的压力增大。另一方面，受制于缺乏较高法律位阶、专门的跨行清算服务监管法规规定，监管部门对相关违规行为的行政处罚措施相对较少，对跨行清算系统参与机构违规行为的约束手段主要是系统权限控制和系统退出等“硬性措施”，对参与者业务开展影响较大，难以作为常态化监管手段，监管手段相对单一的问题有待解决。

（三）支付系统风险形势变动对跨行清算服务结构的稳健性和合理性提出更高要求

一是近年来，我国跨行清算网络加快完善，系统参与者数量不断增加，而跨行清算系统间普遍存在着业务关联甚至是较深的嵌套关系，一旦个别系统参与者发生流动性风险或某一跨行清算系统出现单点故障，都可能引发连锁效应，对跨系统的风险控制和风险隔离措施有效性提出更高要求。二是目前我国已经建立起了以全国性跨行清算系统为主干、区域性跨行清算系统为补充的较为完善的清算网络体系，但二者在职能协作深度和效率上还有待进一步改善。三是随着跨行清算服务技术门槛和运营成本持续降低，以支付结算代理形式开展类跨行清算服务的规模有所增长，对强化流动性风险等控制提出了更高要求。

三、跨行清算服务供给结构影响因素的供需视角分析

（一）从供给角度看，跨行清算服务的准公共产品性质决定了供给主体架构

跨行清算服务作为金融体系的重要组成部分，既具备金融业务的一般特性，又具有非竞争性和有限非排他性特征。跨行清算服务是基于信息技术实现的，在信息化程度持续提高及规模效应的影响下，其服务提供成本不断下降，服务支撑能力显著增强，在现有供给水平上，新增服务需求主体所产生的边际成本近乎为零，非竞争性特征较为明显。在供给规模既定的条件下，过多的服务使用者可能产生“拥堵”，因此普遍采用“使用者付费”模式，市场主体以缴纳手续费为代价来获取高效清算服务。按照准公共物品相关理论，可以将跨行清算服务界定为准公共产品。2012年4月，支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）发布的全球支付行业治理重要规定——《金融市场基础设施原则》②（PFMI）将其主要公共政策目标确定为“提高支付、清算、结算和记录安排的安全和高效”，“安全”和“效率”可作为衡量跨行清算服务供给结构优劣的核心指标。实现“安全”和“效率”目标需要持续的系统建设资源投入，以满足多样化跨行清算服务需求，维护社会公众对货币转移机制的信心，最终实现社会福利最大化。但资源投入规模受成本因素制约，系统安全性和运行效率的标准越严格，则相应的成本也会越高，跨行清算服务供给结构须权衡风险与成本的消长关系。

跨行清算服务供给结构的合理性和优化度，可以以风险和成本为变量，建立“风险—成本组合”分析框架：在既定技术、金融和管理约束集合的边界下，可以形成风险—成本组合集。随着成本的增加，风险降低的边际效用是递减的，当服务供给的成本与风险达到均衡时即为跨行清算服务供给的“帕累托最优”点。假定由中央银行（代表公共供给）、商业机构（代表市场供给）作为跨行清算服务供给主体，受中央银行与商业机构价值目标的差异影响，商业机构对风险降低的价值评估往往低于中央银行的价值评估，商业机构愿意付出的成本最低、所运营系统的风险最高，而中央银行愿意付出的成本最高、所运营的系统风险最低，均不能达到风险—成本均衡。通过对商业机构实施有效的公共干预或在公共供给模式下引入适度竞争，使得系统运营者最终选择无限接近“风险—成本”均衡点，实现跨行清算服务供给的“帕累托最优”。

在公共供给模式下，中央银行负责建设、运营、管理跨行清算系统，基于其非盈利性的根本属性，必然会将安全性作为首要目标，存在较强的系统安全建设资源投入动机，但对跨行清算服务需求变动的反应不够灵敏，主动优化清算服务供给结构的动力不足。在市场供给模式下，虽能较好满足多样化的跨行清算服务需求，但可能导致短期内市场主体大量增加、无效供给规模急剧扩大，并在市场出清过程中形成资金清算风险和金融信息泄漏风险，长期可能会出现个别机构垄断市场，导致服务价格过高及创新抑制等负面效应。因此，完全的公共供给或完全的市场供给均不能实现“帕累托最优”，而应采用“公共供给+市场供给”的混合供给机制，在发挥市场机制对资源配置决定性作用的基础上，通过有效的公共干预解决市场失灵问题。对于基础性、核心性跨行清算系统，应坚持公共供给的基本原则，确保中央银行在业务规模占比、服务定价上的主导地位，提升整个跨行清算服务体系的效率和安全，降低社会总成本。同时，应构建针对特定业务类型、特定服务对象的市场化供给安排，通过竞争机制提高资源配置效率，降低服务供给价格，推动多层次、高效率、低风险跨行清算服务体系的形成。

（二）从需求角度看，需求对供给的“引致效应”是影响跨行清算服務供给结构的重要因素

1. 金融服务需求快速多元化对丰富跨行清算服务层次提出更高要求。随着我国经济进入新常态，金融业规模持续扩大，多层次金融市场体系日益完善，金融服务产品创新速度加快，对运转高效、供需匹配的跨行清算服务需求日益增长。跨行清算服务体系既要满足大额实时清算需求，为社会资金跨行流转和交易结算提供高效的最终轧差清算服务，又要满足金融机构、非银行支付机构等开展零售支付服务创新所需的多样化、低成本清算服务。需要以实现供需均衡为目标，通过建立健全合理化、层次化的供给结构安排，满足不同类型支付业务经营主体需求，不断提升跨行清算服务供需匹配度。

2.支付业务互联网化和信息化对跨行清算服务安全平稳运行提出更高要求。随着互联网支付在电子商务、O2O等领域的广泛应用，支付要素广泛渗透线上和线下交易场景，已成为金融服务业最为活跃、渗透率最高的领域，跨行间的资金汇划频度和规模持续增长，社会公众、中小企业等广大客户作为需求主体加入市场中，并对支付服务提出了更加个性化、便捷化的需求，这都需要相应跨行清算服务的支撑。特别是为实现对海量支付业务的安全、高效处理，各类支付业务经营机构的支付业务自动化、集聚化水平不断提高，对跨行清算服务体系业务处理效率和系统运行稳定的依赖度越来越高。

3. 金融市场双向开放对跨行清算服务供给内外结构合理性提出更高要求。随着全球经济一体化不断加快，跨行清算服务市场的国内外连通程度越来越高。例如，中国银联已实现了自主品牌和技术标准的双维度“走出去”，国际银行卡组织等跨行清算服务机构也通过不同形式参与国内清算服务市场竞争。境内外跨行清算服务市场主体的相互“渗透”有助于优化服务供给结构，促进金融资源的优化配置。与此同时，境外跨行清算服务机构大规模进入可能带来的市场挤压效应和金融信息泄漏风险也不容忽视，需要通过有效的机制安排，对境内服务与境外服务的配比结构进行适度调控，在改善我国跨行清算服务体系整体效率的同时，维护国家金融安全。

四、优化我国跨行清算服务供给结构的路径选择

跨行清算服务供给结构优化调整，应以服务实体经济发展作为根本出发点，通过提升监管效能和充分发挥市场机制作用，主动适应经济金融发展和技术变革带来的跨行清算服务需求结构变动形势，疏堵结合、合理布局，在达成“安全”和“效率”两大核心目标的同时，实现社会福利最大化。

（一）坚持加强政府调控与发挥市场配置资源决定性作用双轮驱动

一方面，按照国家有关加强金融基础设施统筹监管和互联互通的总体要求，大力完善跨行清算服务法律体系，按照是否实现对市场主体的全覆盖、是否符合行业发展规律等标准，对跨行清算服务法规制度进行定期评估，提升相关管理规定的法律位阶，以及各项制度规定间的衔接性和协调性；从法律层面全面厘清中央银行对跨行清算服务的监管职责，明确涵盖市场准入、业务管理、破产清算接管等全业务流程监管框架，依托大数据技术整合挖掘支付系统业务管理、运行监测等数据资源，对跨行清算服务供给主体实施全生命周期监管。另一方面，结合《金融市场基础设施原则》有关分级管理制度安排，根据系统重要性程度、业务规模、系统覆盖面等指标将跨行清算系统划分为不同级次并配套相应监管标准，对安全度高、业务规范的机构减少行政管制，对风险隐患大、违规严重的机构予以严格监管，形成适应市场运行规律的资源投入激励约束机制，通过完善的价格机制和竞争机制推动跨行清算服务资源配置的优化。

（二）坚持央行跨行清算服务主导与市场化服务补充的有机协调

坚持大额支付系统为零售支付系统和金融市场基础设施提供最终清算的职能定位，从准公共产品“基本服务兜底”属性出发，按照保本微利的原则建立以其为基准的跨行清算服务定价机制，在有效解决安全性和流动性管理的前提下，通过延长营运时间、丰富业务功能等方式改善服务质量；对于小额支付系统、网上支付跨行清算系统等零售支付清算系统，应着重强化客户需求导向，提高对交易支付等前端环节清算需求的反应速度，为支付产品服务创新提供高效平台支撑。在此基础上，积极通过所有权控制、特许经营等方式，引入部分市场化主体为特定业务和中小型支付业务经营机构提供差异化清算服务，提高跨行清算服务覆盖面和渗透度，探索中央银行与相关商业机构在零售支付领域的供给协作，共同改善跨行清算服务质量。

（三）坚持跨行清算服务整体性与区域灵活性的相互补充

坚持跨行清算服務全国一体化总体格局，防范系统碎片化带来的高流动性风险和低资金清算效率，明确全国性和区域性清算系统的业务范围、业务种类界限，防止区域性清算系统突破既定范围拓展业务，与全国性系统开展同质重复竞争，造成社会资源浪费。探索建立全国性跨行清算系统与区域性跨行清算系统的应急处置互助机制，更加突出区域性系统作为全国性系统的应急备份功能，明确在全国性系统发生严重故障时，由区域性系统续接实施应急清算的具体安排。

（四）坚持跨行清算服务市场对内放开与对外开放的有机统一

从促进金融业双向开放和人民币国际化的高度出发，统筹利用境内、境外两个市场和两种资源，着力提高跨行清算服务总体供给效率。一方面，有序推进跨行清算服务市场对外开放，积极借鉴和利用境外资本、技术标准、管理经验，同时引导和支持本土清算服务企业主动参与国际市场竞争，在“走出去”的同时提高核心竞争力，不断优化我国跨行清算服务市场结构。另一方面，应通过有效的监管安排和风险隔离措施，防范市场对内对外开放可能引发的金融信息风险和资金清算风险，切实维护我国金融安全。

注：

①数据来源于中国人民银行网站《2017年支付体系运行总体情况》。

②金融市场基础设施包括重要支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手和交易数据库。