银保监局“合体”地方重组启幕

弥月樱

近来，北京金融街鑫茂大厦15号和甲15号一片忙碌搬家的景象，中国银保监会“合体”工程正在有序进行。从11月开始，整合后的银保监会各部门将正式运行。

在银保监会忙于搬家和交接的同时，各地银、保监局的整合也在紧锣密鼓开展。“十一”长假之后的第一个工作日（10月8日），中国银保监会开会正式宣布了会机关“三定”方案，十天之后（10月18日），各银保监局筹备组负责人名单出炉，银、保监局的整合开启。

2018年 4月8日，中国银行保险监督管理委员会挂牌。图/视觉中国

此时距离8月18日银保监会“三定”方案正式实施恰好两个月。据了解，各地银保监局筹备组负责人在会后已迅速到位，部署其各自辖区的整合工作。

与原本便在同一座写字楼办公的银保监会相比，大部分存在一定地理距离的银、保监局，其整合要复杂得多。除了将共计72家银、保监局整合为36家银保监局，由于银、保监体系的监管层级和监管半径各自不同，因此还涉及市、县级派出机构如何设置。由于这两级派出机构将在很大程度上会产生异地分流和配置的问题，令一些基层监管人员产生忧思。

银保监局整合，亦牵动着中国人民银行基层员工的心。因为此前曾讨论将中国人民银行县支行分流或划转给银保监局，弥补银保监会在基层监管队伍不足的问题。据《财经》记者了解，从银保监局传达和部署的整合思路来看，目前省、市、县三级派出机构的层级已确定，部分人行县支行人员和职能有望进行划转。但这一消息未獲人行和银保监会官方确认。

《财经》记者从多个信源获悉，按照规划，各银保监局“三定”方案将于11月出台，12月初完成省级派出机构的整合，12月底完成市、县两级派出机构的整合。如一切顺利，今年底两会机构改革将收官。

在人事更迭的大戏渐次落定后，业界更为关心，此番机构改革能否实现机构监管和功能监管并重的预期目标。从目前银保监会已披露的部门设置和人事安排来看，主要是在现有部门设置和职能的微调，与其说是重构，不如说是迭代。有多位业内人士指出，至少从目前的“三定”思路来看，银行监管以机构监管为主、保险监管以功能监管为主的格局依然如故，从监管层级和分工来看，“会机关管法人、派出机构管分支”的传统银、保监管体制，至少目前来看似乎并未有实质性改变。

从近年来爆出的金融业风险事件来看，重大风险多发生在法人机构，是基层金融市场乱象的根源。但目前各地派出机构的监管队伍主要侧重于销售行为、价格竞争等合规性的微观监管，对法人机构的监管资源配置不足。

一些地方监管系统的人士建议，在银保监会、局“三定”实施完毕之后，在具体的监管模式、方法上，应考虑继续推出改革2.0版本。比如，基于目前的金融风险的特点和监管下沉的要求，能否实施法人属地监管和派出机构分类授权制度？根据各地监管资源的分布、辖区市场规模和机构数量，以及风险特征等因素，进行差异化监管。

持续已半年有余的银、保监管体系改革距离收官还有“最后一公里”。各地银保监局筹备组负责人名单出炉五天后（10月23日），银保监会在官网发布了2019年度公务员录用考试通知，明年将为省、市、县派出机构招录新成员。银保监系统的监管队伍即将纳入新鲜血液。

关键职位的人事平衡

“十一”长假之后，银保监会的整合节奏开始明显加快。8日宣布了会机关各部门正副职“三定”之后仅过了十天，各银保监局筹备组负责人名单亦已出炉。

10月18日《财经》记者从多个信源独家获悉的银保监局筹备组会议上的信息显示，从36家银保监局筹备组负责人的来源分布比例来看，亦与会机关大致相似，基本呈现银、保六四分，不过在具体区域人员配置上则各有侧重。

据《财经》记者统计，在36个省（自治区、直辖市、计划单列市）银保监局中，15家由原保监局局长担任筹备组组长，占比四成。在这些局中，又分为不同的人员调整情况。其中，山西、广西、河北、内蒙古和新疆等五地的原保监局局长留任原地，担纲当地的银保监局整合。

天津、广东、福建、湖北、河南、甘肃、青海、云南、黑龙江、宁波等10地的银保监局筹备组组长，属于保监局局长异地调整。

而银监局局长任银保监局筹备组组长则情况相反，留任者居多，共有上海、辽宁、吉林、陕西、青岛、安徽、厦门、深圳、贵州、西藏、宁夏、海南等12地，北京、四川、重庆、山东、江苏、浙江、江西、湖南等8地则属于异地安排。

此外，大连银保监局筹备组组长由原银监会审慎规制局副局长王胜邦担任，该局在本次会机构改革中被撤销。

有多位业内人士指出，从银保监局筹备组组长的人事安排来看，对区域的市场规模、个人年龄和既往履历进行了综合平衡。比如北京、上海等金融重镇由原银监局局长坐镇，保险大省广东由原保监局局长执掌。宁波作为国家保险创新综合试验区，则由既具有中国人保基层管理经验，又有青岛、辽宁、大连等地保监局监管实践的蔡兴旭担任。

此外，北京、浙江、江苏、广东等金融主体较多、市场规模较大的地区，实行了异地调整。

在以上进行了调整的地区中，一些是因为现有局长空缺或到龄。比如，山东、广东、湖北和青海等四地银监局局长位置空缺，北京、天津、山西、内蒙古和宁波等银监局局长到达退居二线（生于1960年之前）的年龄。辽宁和河南两地的保监局长空缺，陕西、山东、青岛、福建、海南、湖北和宁夏等七地保监局局长到达退居二线的年龄。

从年龄分布上，已达58岁退居二线的银、保监局长共有14名，只有宁夏银监局局长安宁留任，担纲当地的两局整合。尚未到达退居二线年龄而目前暂未安排的局长中，原银监局和原保监局局长各有6位和13位。据了解，其中一些人已自行跳槽，一些属于另有任用，少数则属于被清理的“问题”干部。

多数银保监局筹备组组长的年龄分布在1962年之后，70后崛起，共有五名：北京局李明肖、山东局王俊寿、浙江局包祖明、青海局赵巍和西藏局陈琳。

从个人履历看，辽宁局文振新、浙江局包祖明、黑龙江局王柱、江西局李赛辉等人有央行履历，山西局朱金渭、广西局姜国富、天津局王毅、青海局赵巍等人曾在其他部委工作。此外，包祖明曾任浙江银监局副局长，此次属于重返浙江。

多位业内人士和接近监管系统的人士表示，从以上各局筹备组组长人选来看，体现了银保监会高层对各种综合因素的考量和平衡，同时又达到打破既有利益格局的效果。

银保监局筹备组组长会议后，诸组长已迅速奔赴各地上任。据了解，一些地方已召开了筹备组会议，部署相关的整合工作，辖区人口、区划以及监管队伍分布等情况的统计工作也已陆续开展。

《财经》记者从多个信源获悉，各银保监局已制定了时间表，省级分局的“三定”方案有望于11月出台，12月初完成省级派出机构的整合，12月底完成市、县两级派出机构的整合。如进展顺利，有可能在年底之前完成已持续近一年的两会整合。届时，银监局、保监局将走入历史。

监管半径延伸难题

对比目前的银保监会派出机构体系，本次派出机构改革的一个最大变化是设立省、市、县三级，监管半径延伸，监管资源进一步下沉。

根据原银监会披露的2016年报，银监会系统包括36个银监局、306个银监分局和1730个监管办事处，加之北戴河、沈阳、顺德、廊坊4个培训中心，全系统逾2.3万人。

原保监会则设有36个省（区、直辖市和计划单列市）级保监局、13家地市级保监分局，全系统约3000人。

据《财经》记者了解，整合后的银保监局不再区分大局、小局（即级别为副厅局级的分局），统一为一个级别，同时增设县级派出机构。

10月23日，银保监会官网发布的2019年度公务员录用考试的通知显示，全系统在全国设有省、市、县三级派出机构。

目前原银监会在一些地方设有监管办事处，而原保监会仅有13家地市级分局，在县级未有监管队伍。双方的监管半径不一致。

事实上，在派出机构的设置上，兩会的最初模式便各有不同。原保监会早年曾实行大区制，最初在九大区设立监管办事处，其他省会城市设立特派员办事处，后来才撤办设局。成立较晚的原银监会则在成立之初，便是按行政区划的层级设为省级和地市级。

据地方监管系统人士介绍，各地的原银监监管办事处情况不一，资源配置也各有不同，有的办事处仅有三人。还有一些办事处实行所谓的集中办公，即名义上是县级办事处，实则集中在市局办公。由于没有监管执法权限，监管办事处一直处于颇为尴尬的境地。

对于原保监会来说，由于没有县级派出机构的编制，监管无法延伸到县级一线市场。此前曾有原保监会人士感叹，省局人数本身就很有限，不到百人的监管队伍，要监管省内多达百家分支机构，且对分支机构的监管，主要是销售行为、价格竞争等微观监管，监管工作量非常大，光是各种现场检查就疲于奔命。

金融“十三五”规划提出，金融监管部门的职能定位是微观审慎监管、行为监管与金融消费者保护，这意味着，以现有监管力量，监管压力将进一步加大。

此外，随着银行和保险法人主体增加，且有相当一部分的法人主体位于地级市，而目前派出机构对于法人层面的监管资源配置不足，一些领域和金融机构甚至游离于监管视野之外。

在目前中央要求监管力量下沉、功能监管和机构监管并重的导向下，诸业内人士判断，此次机构改革有望解决县级派出机构的人员配置和职能分工。

不过，是在现有办事处基础上改制为县级银保监支局，还是根据各地金融市场情况仍设办事处，目前还未有最终定论。对于同样设有地市级银、保监派出机构的地方，地市保监局可能与地市银监局合并。

据多位派出机构人士表示，按一级分局的编制一般为一正三副，市分局编制为一正二副。不过从目前的情况来看，很多尚未满编，因此编制上尚有一些余地。

曾有银保监管部门人士建议，可以探索实施派出机构分类授权，根据各地监管力量、辖区市场规模、金融机构数量、风险特征等因素，确定不同派出机构的权责，不搞“一刀切”。

寻求地方监管合力

银保监会派出机构改革，一个重要的争议点在于，中国人民银行（下称“人行”）县级支行的编制和机构是否并入银保监会的县级派出机构。

多位接近银保监会和人行的人士透露，今年四月，由央行金融稳定局牵头，就保留人行县支行必要性和进一步强化其履职进行调研。本月，人行又开展了一轮该主题的紧急调研，不过这一次是由各县支行国库管理部门牵头，主要调研如果县支行撤销对国库支付业务的影响。

据了解，银保监会高层希望通过划转人行县支行，补充和增强自身县级监管力量不足的问题。该方案被媒体曝光后，在人行基层员工中引起高度关注。

一位人行基层人士对《财经》记者透露，从其了解的情况来看，既有反对者，又有赞成者，各有其不同的出发点。“年轻人希望能去银保监系统做点实事。”

据了解，目前很多县支行已撤销了发行库，而货币信贷、金融稳定和货币政策执行等宏观层面的功能在基层基本无可用之地。“其实县支行除了国库职能以外，其他方面的职能都是可以撤销的。不要说县支行，很多地方的地市中支行的很多工作也都很务虚，调研和编译占了大部分时间。”一位人行基层人士表示。

据多位知情人士透露，目前人行总行的“三定”方案已于近期递交内部高层讨论，重回省行制已基本确定。据了解，事实上，人行系统内部已经早回归省行制，除了党务、一部分预算权和内审之外，目前的大区行和省会城市中心支行的职能已差别不大。“回归省行制，不过是对目前既成事实的官方确认而已。”

人行县级支行是保留还是划转，其间的说法一直反反复复。据多位接近一行两会的知情人士透露，除了央行有部分反对声音，该方案亦被中编办否定。《财经》记者未就该说法获得中编办的确认。

根据《财经》记者从多方渠道获得的最新消息，“国庆”节后，银保监会和央行召开会议，就县支行处置已基本达成一致。据了解，银保监会派出机构设立县级支局，部分人行县支行有望划转给银保监县级支局，可能采取一省一策，有的地方可以根据实际情况采取支行和支局并存。地市级分行，则可能有部分职能划转给银监地市级分局。不过该说法，未获央行和银保监会官方确认。

有一些业内人士建议不搞一刀切式的划转。中国地域广阔，各地经济、金融基础设施、交通和通讯发展程度不一，人行县支行亦有存在的必要。

在划转人行县支行尚待最终落实之时，银保监会也在寻求自我“增员”之路。银保监会官网显示，明年将招录1214人，其中县级派出机构344人。

在一行两会进行机构改革之时，地方金融监管的改革也在紧锣密鼓进行之中。10月23日，广东省发布机构改革方案，将组建省地方金融监管局，不再保留省金融办。随着各地省金融监管局的陆续建立，“7+4”类机构和“两非”领域的属地监管与风险处置，将划归地方金融监管局。

有业内人士指出，如何在有限的监管资源下，加强监管协调，寻求监管合力，才能更好地应对金融机构主体类型、发展模式、风险特征等日益多样化、复杂化，给监管带来新的挑战，增强功能监管与机构监管的协调性。