促进生态环保体制建设，推动美丽中国建设

许光建 魏嘉希

党的十九大报告指出中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国社会发展进入新的历史方位。在新的历史方位上，生态文明与美丽中国建设是我国实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，生态治理能力现代化是我国国家治理能力现代化的重要体现。面对新的历史方位上社会生产力显著提高、社会公众需求层次提升、社会主要矛盾发生转变、社会治理复杂性加剧的社会基础环境与治理条件变化，行政考核体制、生态补偿机制、绿色发展理念、生态经济模式的建立健全与重构成为我国未来阶段生态治理改革的重要突破路径。同时，在我国“两个一百年”奋斗目标的框架下，我国生态文明与美丽中国建设将迎来重要战略机遇期，中国将为推动全球生态治理与生态文明建设提供中国智慧与中国方案，为提升全人类生存条件与生活环境作出突出贡献。

在新的历史方位上推进生态文明和美丽中国建设

在新的历史方位上，我国须结合时代发展新的特点，依靠新观念、新思路、新方法积极稳妥推动生态文明与美丽中国建设，降低我国生态脆弱性，切实保护国家生态安全，积极适应我国新的生态治理环境。

为了推动生态文明建设，为了推动美丽中国建设，要深化生态治理改革，要促进生态环保体制建设。

生态环境保护是一项科学的系统工程，不仅需要各项技术手段的突破发展，同时需要相应体制机制的有机配合。生态文明建设是建立在生态环境保护上的更高层次的价值追求，除了技术操作层面的改进，其更注重的是思想观念层面的变化。生态文明本质上是一种思维方式与行为模式的统一，同时生态产品与生态服务在我国现阶段具有较强的公共物品性质，因此结合我国当前行政体制和国家治理体系的特点以及生态产品与生态服务的公共物品特性，通过政府力量宏观上推动生态环境保护与生态文明建设是遵循市场规律、公共物品理论以及我国国家治理特点的最优选择。同时，政府力量的有效实施必须以合理机构设置与职能优化配置为前提，我国生态环境领域的国家机构改革为我国生态文明建设与生态治理体系现代化提供了必要的组织机构保障。

生态环境保护指导监督职能上移成为改革趋势

2016年9月，为解决当时以快为主的地方环保管理体制存在的突出问题，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发[2016]63号，下文简称《意见》），《意见》明确划分了不同级别行政主体关于生态环境保护的权利与责任，厘清了地方环保机构的管理体制。《意见》提出了环境保护“党政同责、一岗双责”的原则，强化了地方党委和政府生态环境保护的职责。这样的要求在生态环保领域将我国党政相结合，有助于公共部门高效统一推动生态环境保护的相关进程，将生態环境保护纳入到各岗位职能的必然要求中，有助于突出发挥公共部门供给公共服务的优势。生态环境保护与生态文明建设需要对经济、生态、社会客观发展规律拥有清晰和深层次的认识，须我国相关公共部门领导人具备相应的战略判断。因此，生态环境保护体制设计、监督考核职能需适当上移，生态治理过程中操作执法职能需适当下移动，这与当前我国各级生态公共部门对于生态环境保护与生态文明建设思想认识高度形成匹配，生态环境保护指导监督职能上移以及环境执法重心下移成为我国生态治理改革的重要趋势。

为适应这一改革趋势，《意见》对省以下环保机构的职能进行了重新划分。第一，强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理，省级环保部门对全省（自治区、直辖市）环境保护工作实施统一监督管理，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导；市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法；县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门。第二，市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门，县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。第三，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。第四，现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费，具体工作接受县级环保分局领导1。可以看到，《意见》提出的改革方案将生态环境保护指导监督的职能与权力进行了上移，将环境执法职能下移，市一级别的生态环保机构承担了较多将生态保护政策制定与执行结合的统筹协调职责。

我国各级政府生态环境保护机构间管辖关系以及职能划分的确定是我国在新的历史方位上实现生态治理现代化的重要前提。随着我国社会发展，社会各领域不断进步的同时，所面临的风险与不确定性也在不断扩大。新时代社会发展需求对我国生态治理能力提出了更高要求，因此生态环境保护体制的优化是我国生态治理适应新社会发展阶段所必需做出的改革，《意见》的印发为我国理顺地方环保管理体制，加强跨区域、跨流域环保协作，提升国家生态治理能力提供了政策支持。目前，我国进行了党和国家机构改革，对于党中央和国务院的机构与部门进行了调整，在生态环保领域组建生态环境部，原环境保护部不再保留。国家层面部门设置与部门职能的变化会影响到地方相应机构的调整，但《意见》理顺的地方环保机构管辖与职能关系依然可以运用在改革后的部门设置中，因此生态环境保护指导监督职能上移、环境执法职能下移作为我国新时代生态环境保护体制适应社会发展需要的关键趋势对我国生态文明和美丽中国建设依然具有重要意义。

通过生态环境部门的职能优化推动生态环境发展

为了适应新时代中国特色社会主义发展要求、推动我国国家治理体系和治理能力现代化，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》于十九届三中全会审议通过。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（下文简称《改革方案》），明确中共中央、国务院组成机构与部门调整方案，为我国党和国家机构改革提供了制度支撑。《改革方案》明确提出组建生态环境部，将环境保护部职责以及国家发展和改革委员会应对气候变化和减排、国土资源部监督防止地下水污染等职责纳入到生态环保部的职责中，核心目的在于“整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国2。”

优美生态环境是典型的具有非排他性和非竞争性的公共物品，因此生态环境保护的推动主体应当是公共部门，但是在实现生态环境保护、供给生态公共服务的过程当中可以采取市场手段。生态产品与生态公共服务的有效供给离不开职能界定清晰、执行效率良好的公共组织，换言之，我国生态环境保护、生态文明与美丽中国建设最终必须落实在组织和人员上，生态环境部的成立实现了我国生态环保领域公共组织的职能优化，为我国生态环境保护、生态文明与美丽中国建设提供了符合时代发展的组织保障。根据《改革方案》可知，新组建的生态环境部主要在原环境保护部的职能上纳入应对气候变化、节能减排、水污染防治与保护、海洋环境保护、南水北调工程项目区环境保护等职责，将原有分散在各部委的环境保护职能统一起来。这样的做法主要有以下几点优势。

第一，有助于提升执行效率和专业化水平。生态环境保护涉及到众多专业技术手段以及专业化操作流程，将分散在其他机构当中的环境保护职能统一纳入生态环境部有助于我国社会治理分工的进一步明晰。分工产生效率，生态环境保护职能的集中可以节约其他组织机构在工作性质转化中耗费的精力，同时可以提升生态环境保护工作的执行效率和专业化水平。

第二，有助于生態环境保护方式创新。生态环境保护会涉及到不同类型地理条件下的不同操作，依照我国重点生态功能区的分类，不同地理特征条件下的生态功能可分为水源涵养、防风固沙、物种多样性维护、水土保持四类，在这四类重点生态功能区进行生态环境保护的手段和方式必然具有差异性。生态保护职能的集中，有助于我国生态环境保护机构综合对比不同地理条件下进行生态保护手段和方式上的共性和差异，从而归纳各种情况下生态保护方式的优势和弊端，互相借鉴融合，最终在生态环保手段和方式上实现突破创新。

第三，有助于提升生态公共服务质量。生态公共服务质量的提升得益于生态环境保护职能的集中以及专业化程度的提升。原有生态环境保护职能的分散使得除环境保护部之外的其他部委仍具有环境保护的相关职责，不同组织机构对于生态环境保护的理论认识和专业化手段具有差异，因此提供的生态公共服务质量也存在不同。改革前的环境保护部以及改革后的生态环境部应是我国实施生态环境保护、供给生态公共服务最专业、最高效同时也是质量最高的公共部门，因此将我国生态保护职能统一在生态环境部下，有助于提升我国生态公共服务质量，实现相应服务的专业化供给。

在“两个一百年”奋斗中实现生态文明和美丽中国建设

随着我国社会基本矛盾的转变，人民温饱问题与生活水平问题已得到较好解决，我国即将迎来建党一百周年的历史时刻，从现在至2020年将是“两个一百年”奋斗目标中第一个百年目标实现的决胜关键期。十九大报告强调，我国在全面建成小康社会、实现第一个百年目标的同时，又需乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。在综合分析国际国内形势和我国发展条件的前提下，习近平总书记在十九大报告中将我国从2020年到本世纪中叶的发展划分为两个阶段。在2020至2035年的第一阶段，我国将实现“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”的发展状态；在2035年至本世纪中叶的第二阶段，“我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家”。可以看到，两个阶段的发展安排都将生态文明建设列为重要目标，新时代下“两个一百年”的战略框架将为我国生态文明与美丽中国建设提供最有利的条件与机遇。

“两个一百年”奋斗目标是我国实现全面小康、实现社会主义现代化的重要战略规划。第一个一百年目标是指在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，第二个一百年目标十九大报告对其赋予了新的内涵，是指在新中国成立一百年时将我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。目前，我国正处在“两个一百年”奋斗目标实现的关键时点与交汇时期。

全面建成小康社会目标的实现不仅仅是经济指标的满足，还包括政治、经济文化、社会、生态环境等方面的内在要求。在建党一百周年的历史节点上，全面建成小康社会的战略安排将使我国社会治理各领域的政策制定重点围绕发展的平衡性、充分性与可持续性问题展开，在新的历史方位上人民对美好生活更高层次的需要将成为我国生态文明和美丽中国建设的根本动力。新时代下我国社会需要水平随着生产力的发展而不断提升，对生态价值的追求已突出显现，生态小康社会的有效构建是我国全面建成小康社会目标实现的必要条件与应有之义。因此，全面建成小康社会包含了生态文明建设的重要内容，生态小康社会是我国生态文明社会的初级阶段，第一个百年目标的完成将为我国全面建成生态文明社会与美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化打下坚实基础。

在全面建成小康社会的条件下，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国将成为我国2021年至本世纪中叶的主要奋斗目标。十九大报告中对我国“两个一百年”目标间30年的二阶段划分为我国生态文明与美丽中国建设制定了科学的时间表和路线图，在新中国成立一百周年之前，我国生态治理将经历从“生态小康社会全面建成”到“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”再到“生态文明全面提升，基本实现人与自然和谐共生的现代化3”的“三步走”安排。第二个百年目标的奋斗将从经济、社会、科技、文化等多元领域的齐头发展为我国生态文明和美丽中国全面实现创造更优质的生态治理环境，基本公共服务均等化基本实现、国家治理体系与治理能力现代化基本实现、社会文明程度达到新高度等都成为我国优质生态治理环境的重要构件。在新的历史方位上，社会主义现代化强国的实现必须基于我国新时代社会主要矛盾的解决，即发展不平衡不充分问题的解决，而解决不平衡不充分问题的基本路径在于国家治理体系与治理能力的现代化，生态治理作为国家治理体系的重要组成部分，生态环境全面改善、生态文明的全面提升是我国平衡充分发展的重要体现，同时也是我国国家治理能力现代化的突出表现。在本世纪中叶我国第二个一百年目标达成时，我国社会主义现代化强国的外在表现应是中国特色社会主义新时代标准下美丽中国的完全实现。

生态文明和美丽中国建设需要依托科学的制度设计、良好的政策执行效力以及合理的规划安排。“两个一百年”奋斗目标从宏观上为我国实现什么程度的生态文明和美丽中国建提出了整体标准和价值导向，同时给出了清晰的时间规划与实现路径。“两个一百年”奋斗目标从本质上讲是一个覆盖国家治理全领域的宏伟战略框架，在我国社会基本矛盾发生转变、中国特色社会主义进入新时代的开局之际，“两个一百年”奋斗目标也即将迎来建党一百周年的关键历史节点，我国社会将进入基本矛盾转变期、全面小康决胜期、重要战略机遇期、现代化发展突破期的“四期疊加”阶段。在这样特殊的发展背景下，我国比过去任何时期都更具备将生态文明和美丽中国建设从期望值变为现实值的执行力，在实现“两个一百年”奋斗目标的努力中，中国将为推动全球生态治理与生态文明建设提供中国智慧与中国方案，为提升全人类生存条件与生活环境作出突出贡献。

注释：

1中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》[J].中国环境监察，2016（09）：4-7.

2中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[N]. 人民日报，2018-03-22（001）.

3方世南.从生态小康社会到生态文明社会的价值和路径选择[J].学习论坛，2017，33（12）：47-51.