农场型社区整体性治理的实践与探索——以崇明区新海镇区域化党建为例

● 叶 斌

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这段论述为推进基层治理现代化，创新基层治理机制指明了方向。

当前，基层治理面临碎片化的困境。“碎片化”是20世纪80年代伴随着西方新公共管理改革进程出现的一种新现象。当前，随着城市人口规模的不断扩大，城市社会结构出现分化，利益主体与利益诉求也变得更加多元，因此，在基层社会治理中碎片化的弊端日益显现。治理理念、治理职权、治理资源、治理机制以及治理行动、治理效率等方面都难免带来治理碎片化现象，社会治理矛盾的加剧，呼唤新的治理模式。整体性治理（Holistic Governance)理论兴起于英国，随后逐渐演变成弥补新公共管理导致的治理“碎片化”缺陷的新范式。整体性治理理论要求以整体性价值为理念，以服务公众和满足公众需要为中心，通过整合社会治理主体关系，建构横向综合组织结构，并充分运用现代信息技术，建立协调、统一、持续、有效的政府管理过程，履行政府的社会管理职能和公共服务职能，更好地实现民主和公共利益。

一、农场型社区面临的治理碎片化难题

新海镇地处崇明西北部，地域总面积105.04平方公里，全镇常住居民户数6000余户，城镇居民常住人口1.13万人，流动人口近1万人，设有5个居委会。由于新海镇的前身是光明集团下属的一个农场型社区，该区域与光明集团所属企业有着割不断、理还乱的关系。2008年建镇后，便与光明驻地企业形成了隶属不同的二元主体，在当下社会治理中出现了一系列的治理难题。

（一）常住人口的多元化带来利益诉求的多元化。新海镇是一个农场型社区，人口多元化。现常住居民中，不少人是当年留下来的知青，他们习惯说上海话，特殊的身份与历史，造就了一类特殊的人群；与知青同时坚守这片土地的，是当地的农垦一代、农垦二代，他们习惯上使用的是崇明方言，大多是当年由崇明内地乡镇长途迁居而来；光明集团还拥有大量企业职工，随着越来越多外地职工的引进，外来人口逐渐增多，他们多使用普通话。因此，人口的多元化带来了利益诉求的多元化，户籍人口与非户籍人口、常住人口与流动人口、本地人与外乡人、知青后代与农垦后代之间常常因生活习惯、文化程度、民生保障等差异而导致矛盾频发。

（二）治理主体的二元化带来治理资源的碎片化。光明集团企业职工的属地化管理给社区治理带来了很多新的挑战和难题。新海镇与光明驻地企业在文明创建、公共管理、综合治理等方面存在着密不可分的关系。但是治理主体的二元化导致了治理资源、治理权力、治理理念等的碎片化现象，增加了公共事务治理的成本，降低了治理绩效，同时，这也是引发公共问题发生的重要因素。

（三）混乱的治理机制使治理绩效低效化。新海镇社区与光明集团在治理机制上的差异导致了多头管理、重复管理、缺位管理的现象。在治理机制上缺乏协作长效机制，迫切需要通过机制创新，改善区域内不同单位相对独立、资源分割、难以共治的现状。

二、以区域化党建推动社区整体性治理

面对新海的碎片化难题，新海镇党委以区域化党建为抓手，以增强基层社会治理为平台，切实加强基层党组织建设，找准服务生态岛建设的着力点，走出了一条基层社会整体性治理新路。

（一）构建两级联动的区域化党建工作格局。首先，主动上门“邀”。按照“性质清、地址清、上级组织清、运作情况清”的要求，对全镇驻区单位进行全面排摸，并将结对单位纳入共建范围，绘制出“新海镇区域化党建资源区位分布图”。在此基础上，镇党委、政府主要领导亲自带队，主动到长江总公司、米业集团、牛奶集团等单位走访，邀请他们参与本镇的区域化党建，听取意见建议，争取得到支持。

其次，健全组织。在镇级层面，建立以镇党委书记为组长的区域化党建工作领导小组，吸纳光明集团驻地企业三位党委副书记为领导小组常务副组长，共商区域化党建工作规划，共谋区域内经济发展良策，共担社会治理责任。在居民区层面，建立以居民区党支部书记为组长的区域化党建工作推进小组，吸收驻区单位和结对单位为成员单位，共同协调推进区域化党建具体项目。

第三，规范机制。机制之一是联席会议共商。镇区域化党建联席会议每半年召开一次，共议经济发展、社会治理、党建工作等重大事务；居民区每季度召开一次共治项目推进会议，加强与驻区单位的沟通，承担区域化党建项目推进责任。机制之二是党委中心组联学。镇党委与各驻区单位党委每年至少开展两次联学，围绕共同主题加强学习交流，增进共建感情。机制之三是“社区工作日”共访。鼓励驻区单位中层以上干部参与镇“社区工作日”活动，每周一上午与镇机关、企事业单位中层以上干部一起深入基层，了解社情民意，夯实共治基础。

（二）落实区域化党建服务项目。镇党委围绕社区发展需求，以项目化管理为抓手，通过梳理“四单”，努力增强共治实效。首先是积极引导，梳理“社区服务项目菜单”。主动对接，通过上门拜访、邀请来访等方式，详细了解各驻区单位的优势资源与合作意向，引导各驻区单位发挥所长，提供“社区服务项目菜单”。其次是面向基层，梳理“社区群众需求清单”。通过召开座谈会、“民情日记”大走访等方式，广泛听取群众意见建议，对群众反映强烈的热点难点问题进行梳理汇总，形成“社区群众需求清单”。再次是服务单位，梳理“驻区单位需求清单”。主动为驻区单位提供服务，努力增强驻区单位的区域认同感，是区域化党建能长远发展的必然要求。因此，镇党委也主动了解驻区单位需求，主动提供服务。最后是双向对接，梳理“社区共治项目清单”。将“社区群众需求清单”“社区服务项目菜单”“驻区单位需求清单”对接，初步形成“社区共治项目清单”，在广泛征求驻区单位意见建议的基础上，进一步优化项目设置并公布清单，由各驻区单位认领确认，认领情况向群众公开。2015年，镇居两级确定社区共治项目72项，主要涵盖“党建工作联抓、经济发展联推、社会稳定联控、公共环境联治、文化活动联办、社区文明联创、基础设施联建、困难群众联帮”八类联建内容。同时，镇党委还专门建立了“关爱好心人”基金，共筹集资金近54万元,用于支持社区共治项目落实。

（三）探索行之有效的区域化党建推进模式。打造集约共享的党建管理服务平台，首先，做实社区党建服务中心服务平台，拓展服务社区党组织和党员群众的功能，做好区域化党建的日常组织、协调、联络、服务工作，负责区域内公益活动的组织和开展，把社区党建服务中心打造成党在社会基层的“五大平台”：党建活动平台、教育培训平台、形象展示平台、资源整合平台和服务群众平台。其次，以各居民区党组织为原点，延伸社区党建服务半径，驻区单位党组织与居民区党组织捆绑结对，定期开展为民服务、文化宣传、帮扶救助、医疗护理等活动，以“菜单式分类、协商式认领、项目化运作”方式，实现资源“点对点”的有效对接，建成党建共商、实事共办、文明共创、难题共解、活动共搞的合作关系。

（四）探索党员双向教育管理模式。探索建立驻区单位党组织和居民区党组织双向联系、双向服务，以及对在职党员在单位、居住地的双向教育反馈机制，进一步落实驻区单位党组织到社区报到、党组织关系不在现居住地的党员到现居住地党组织报到的制度。建立“党员到社区、人人做公益”服务项目库，引导党员结合自身优势和专业特长认领公益服务项目，发挥他们在社区治理中的积极作用。探索党员服务积分制，将党员在居民区参加活动、服务群众等情况录入党管信息系统并进行量化考核，同时将考核结果向党员所在单位党组织反馈。探索建立的一个党组织主管、多个党组织协管模式，将在社区报到的在职党员编入社区功能性党小组，推动党员在居住地、工作地发挥作用。

（五）建立科学有效的考核评价激励机制。首先，加强对镇党委所属的25个支部的考核管理：把区域化党建工作情况纳入基层党组织的晋位升级和年终考核，把在职党员在区域化党建工作中的表现纳入党员民主评议的内容。其次，加强对区域内体制外的1个党总支、21个支部、8个共建单位的约束激励：一方面，加强与其上级党组织的沟通联系，定期反馈驻地单位参与区域化党建工作的情况及群众反映；另一方面，适时开展驻地单位参与区域化党建工作的经验交流活动，通过树立典型，表彰先进，以及在《解放日报》《东方城乡报》等市级媒体进行宣传，激励驻地单位党组织更加主动、积极地融入社区，参与区域社会经济建设，推进区域化党建工作健康发展。第三，建立共治项目评估机制：每年年底，镇党委对各共治项目推进情况、服务效果等进行评估，结合居民满意度测评情况，评选出优秀共治项目并进行表彰。

三、社区整体性治理取得的成效

（一）以目标为引领，多元主体协同参与社区治理。依托区域化党建工作平台，广泛宣传“共建新海美好家园”的价值理念，在建设“生态、文明、和谐”新海目标的引领下，选聘8名驻区单位优秀年轻干部担任居民区党支部兼职副书记，推动驻区单位和党员自觉参与融入社区公共管理与服务领域。在参与融入的过程中，唤醒党员对承担参与区域公共事务的责任感和义务感。使社会治理从政府独唱变成与驻区单位合唱，社区公共事务管理从镇、居独舞变成与驻地企业共舞。

（二）以服务为纽带，公共资源得到进一步整合。镇党委主动为驻区单位提供服务，努力增强驻区单位的区域认同感，激励他们自觉承担社会治理的责任感。比如，在推进景观廊道建设时，镇党委主动征求长江总公司、米业公司、牛奶集团等区域企业意见，充分考虑瑞华风情玫瑰园、跃进地区大闸蟹养殖基地的发展需要，将北沿公路、跃进公路列入建设范围，投资504.06万元建设景观廊道，优化生态环境，带动驻地企业经济发展。驻区单位同意将168.2亩的国有土地租借给新海镇实施景观廊道建设，长江总公司又投入百余万元配合开展农场散户点环境整治，进一步优化新海镇生态环境。

（三）以党建平台为依托，区域难题得到有效解决。在促进难题解决、破解条块分割、推动区域发展中，区域化党建平台发挥了独特优势。困扰新海最大的民生问题之一就是就业。针对驻区企业招工难，而本镇富余劳动力年龄偏大，就业技能差的矛盾，镇党委和驻区企业共同开展“师傅带徒弟”培训项目，目前，有42人在驻区单位实现了再就业。

（四）以项目为载体，实现区域共治。由于区域化党建项目设置合理，适合“胃口”，得到了共建双方的高度认可，实现了区域共建、共享、共赢。比如，驻区单位党组织缺少党课教育资源，镇党委便推出居民区大党课项目，把优质的党课资源向居民区倾斜，统筹解决驻区单位上党课难问题，让驻区单位党员一起参加居民区党课教育，使他们享受到区域化党建资源。又如近几年，跃进居民装修所产生的建筑垃圾越积越多，已到了无处堆放的境地，而周边的土地均隶属光明集团。居委会曾多次与驻区单位协调，但问题一直没有得到很好解决。居民区通过区域化党建这一平台与驻区单位党组织协商，很快解决了困扰居民多年的建筑垃圾堆放问题。

四、社区整体性治理的启示

（一）整体性治理需要治理主体的协同化。正确处理政府、市场、社会力量在城市治理中的关系，明确各运行主体的权限与作用，实现多元主体协同治理，是整体性治理的基础。一方面政府由“划浆者”向“掌舵者”角色转变，让渡一部分权力给其他治理主体，发挥各治理主体的优势。另一方面也要充分发挥企业、社会组织的积极作用，满足不同对象的差异化需求。同时要注重不同治理主体的共同责任，避免出现只求利益不讲责任的现象。区域化党建使党委能够统领各治理主体，协调各治理主体的利益和责任，实现了治理主体的协同治理。

（二）整体性治理需要治理结构的扁平化。新海镇区域化党建模式构建了镇、社区两级层面的党组织的横向联合，使传统的基层党组织与非公企业、社会组织的党组织有效衔接与融合，构筑了开放型的组织架构和组织空间，强化了区域性党组织的统筹协调和社会整合能力，有利于把各类组织和群众有效联系并凝聚在区域性党组织周围。通过党建服务项目，实现多元主体统筹协同推进区域治理，找到党领导基层社会治理的具体路径，充分发挥基层党组织的政治功能。

（三）整体性治理需要整合治理机制。整体性治理要求构建有效的制度来提高基层治理的效率。因此要构建上下规范有序、信息畅通健全、运行便捷高效的治理机制。一方面要保障治理机制的多元，以满足不同群体的需要；另一方面要注重不同治理机制的规范整合，以实现公众利益的公平与公正。

（四）整体性治理需要治理技术的信息化。整体性治理理论特别重视在社会治理过程中运用协调、整合、联合的方法，并鼓励借助信息网络技术来为公众提供服务。在整体性治理中，通过把大数据运用到基层治理的各领域，减少治理环节，降低治理成本。充分发挥信息技术在基层治理中的研判作用，让大数据成为政府管理的重要决策依据，从而提高基层治理的精细化水平，提升社会治理效果。