腐败治理权分置视域下完善政治巡视制度的构想

袁　忠，杨　柳

(中共广东省委党校 行政学教研部，广州 510053)

政治巡视制度是我们党在腐败治理实践中不断吸取经验创设和发展起来的加强党内自我监督的有效形式之一。自2003年党中央首次以党内法规确立巡视制度以来，政治巡视就在廉政建设中承担着集中彻查巡视对象存在问题、给予警告震慑、指导促进整改等重要功能，这不仅是对其它监督方式的必要补充和有效促进，更发挥着其它监督方式所难以实现的功效。为进一步推进反腐倡廉建设，健全党和国家监督体系，党的十九大报告提出要继续深化政治巡视，加强对权力运行的制约和监督；习近平同志也曾强调指出：“巡视是党内监督的战略性制度安排”“要以贯彻执行巡视工作条例为契机，提高依规依纪巡视能力，推动巡视工作制度化、规范化。”[1]因此，在当前构建国家大监察体制背景下从权力分置角度对政治巡视进行再审视、探讨政治巡视的功能定位和权力结构关系，有利于进一步完善政治巡视制度设计，推动党和国家腐败治理体系和党内监督的规范化现代化。

一、权力分置视域下我国政治巡视制度发展的三个阶段

(一)建国前党对巡视制度的初步探索

1921年，中国共产党刚成立就把巡视作为保证上级正确指导的主要方法，派出特派员巡视指导地方工作。1922年7月，党的二大通过的《党章》规定建立“中央特派员”制度，其《关于议会行动的决议案》专门强调了特派员的权威。1925年10月，中央执行委员会召开扩大会议，决定设置“中央特派巡视指导员”。1928年10月8日，党中央发布《中央通告第五号——巡视条例》，明确规定中央、省委、县委、特委都须设专门巡视员；巡视人选由派出之党部常委会议决定；巡视员召集各种会议、改组巡视区域之最高党部、巡视结束后向派出地党支部作有系统的报告和讨论等。1931年5月1日，我党最早的巡视条例《中央巡视条例》出台，具体规定了巡视员的条件、基本任务、工作方法、职权、教育与纪律等事项，成为指导巡视工作的规范性文件。1938年11月，党的六届六中全会(扩大)通过《关于各级党部的工作规则与纪律的决定》，明确了巡视员的权力范围，“巡视员对于下级党委有意见时，应该向下级党委建议，由下级党委决定执行与否，巡视员没有决定与强制下级党委执行的权力。但在特殊情形之下由上级党委委托，授巡视员以此项特权者除外。”[2]这一新规定对巡视制度中的权力结构进行了调整和平衡，其意义不仅在于有效限制巡视员的过大权力，进而制约中央对地方、上级对下级的过分集权，还蕴含着扩大党内民主、发挥下级党组织的积极性、加强党委集体领导的深谋远虑。

(二)改革开放后党内巡视制度的确立发展

改革开放后，党的巡视工作取得新进展。1991年9月中纪委第九次全体会议通过《中共中央纪律检查委员会向党的第十五次全国代表大会的工作报告》，提出“中央纪委和省、自治区、直辖市纪委建立巡视制度”[3]。1996年1月，为进一步加强党内监督，保证领导干部合法使用权力，经党中央批准，中纪委第六次全会决定建立党内巡视制度，并于同年3月制定和下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》。1996年3月，中纪委办公厅印发了《中共中央纪律检查委员会关于建立巡视制度的试行办法》，明确了巡视干部的选派、任务、职权、纪律、管理等五大问题。2002年11月，党的十六大明确规定：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”，政治巡视制度正式成为党内监督的一项重要制度。2003年12月，《中国共产党党内监督条例(试行)》正式颁布，明确了党内巡视制度的具体内容，党内巡视制度成为党内监督的十项制度之一。2007年党的十七大明确规定：党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。自此，巡视工作以党内根本大法的形式确定下来，正式纳入党的组织制度体系，这标志着巡视制度已经成为我们党完善党内监督的一项基本制度。

(三)新时期党内巡视制度的丰富完善

2009年12月，党中央成立巡视工作领导小组，同时对中纪委、中组部巡视组进行改组、整合成为中央巡视组。这一重要举措体现着深刻的内涵变革，意味着对巡视规则的调整和优化，表明巡视组的派出主体不是纪委和组织部，而是党中央和各省区市党委，凸显派出巡视组的党组织的责任担当和巡视组的权威。2015年2月，中共中央政治局会议审议通过巡视工作的专题报告，对加强和改进巡视工作作出重大部署，明确了中央巡视工作方针。2015年6月，党中央按照全面从严治党的新要求对《巡视工作条例》进行了修改和完善，将新时期特点融入条例总则、机构和人员、巡视范围和内容、工作方式和权限、工作程序、纪律与责任等方面，既有实体性要求又有程序性规定。2015年10月，中央颁布《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，不仅体现了新形势下全面从严治党和依规治党的新要求，也是健全完善党内法规保障社会主义法治国家建设的新举措。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》，以党内法规的形式把政治巡视确定为党内监督的主要制度之一。2017年党的十九大通过的《党章》(修正案)再次以党的根本大法的形式规定：党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度。

经过上述三个时期的持续探索、发展和完善，我们党在总结经验的基础上成功地以党内根本大法《党章》的形式确立了政治巡视的地位，为卓有成效地反腐倡廉铸造出一把坚韧的利剑。十八届中央组织先后开展了12轮巡视，共巡视277个党组织，完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等的巡视，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖，腐败治理取得了举世瞩目的成绩。

二、政治巡视制度的比较优势与主要缺陷

政治巡视作为党内监督的一种特殊形式，是中央和省、自治区、直辖市党委通过专职巡视机构按照有关规定对所管理的地方、部门、企事业单位党组织领导班子及其成员进行巡行视察和监督的制度。党内监督是党的各级组织和全体党员,依照党章和党内法规相互监察、督促的活动。从系统角度分析,党内监督是一个多层次、全方位整体，由自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督等体系所构成。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》将党内监督分为党的中央组织的监督、党委(党组)的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督五个方面，它们相互促进补充共同构成党内权力监督体系和监督制度。相对于传统的监督形式，政治巡视蕴含一种较新的权力制衡结构和运行机制，在反腐实践中显现出不同特征。

(一)政治巡视制度的比较优势

1.独立性强。从顶层制度设计来看，与纪检监察机构双重领导体制不同的是，专职巡视机构——省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室虽然设在同级党的纪律检查委员会，但其角色定位是党委工作部门，机构设置、人员安排相对独立。虽然巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任，但其业务开展相对独立。从具体运行机制来看，按照目前的制度设计中央巡视组可以直接向中央巡视工作领导小组组长报告，省、自治区、直辖市党委巡视组可以直接向省、自治区、直辖市党委书记报告，对党的最高首长负责，在巡视结果的处理上巡视组有一定的独立性和自由权，可以有效摆脱来自官僚体系的各种干扰。这是实现巡视制度快速高效的制度保障。

2.针对性强。从监督对象看，政治巡视主要是针对所管理的下级党组织领导班子及其成员，并非针对一般的干部；特别是针对各级各类“一把手”进行专门巡视，监督对象明确，监督重点突出。从监督内容看，政治巡视主要目的在于发现和核查群众反映强烈的严重违反党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等行为，是带着线索和问题下去巡视，目标十分明确。现实中，除了一般巡视，其更多采取专项巡视的方式，执行明确具体的任务。

3.权威性强。从监督权力的运行方向看，政治巡视属于自上而下的监督形式，基于科层制组织的上下级服从关系和党的民主集中制原则，政治巡视在具体运作中表现出高压态势，具有明显的强制性和巨大威慑力。它以上级组织权威为后盾，在发现线索、处置执行等方面秉持“尚方宝剑”，巡视人员的官位级别和等级心理具有较好的权威优势。因此，我国古代历朝历代都创造出各具特征的巡视制度，探索出一条监督权相对独立的高效机制。

上述三个特点结合在一起共同作用，决定了政治巡视具有其它监督形式无法比拟的优势。

(二)政治巡视制度在实践中的缺陷与不足

1.制度化设计不够完善。根据现行的制度设计，政治巡视分为常规巡视和专项巡视，并以专项巡视为主。其中，常规巡视实际上是一般综合性巡视，巡视内容较为全面宽泛，巡视时间安排也未固定，即制度化、常态化不足；专项巡视是根据具体巡视内容而进行的临时性集中安排，巡视任务的产生取决于巡视工作领导小组研究提出的巡视工作规划、年度计划和阶段任务安排，尚未形成依法定期进行、规范明确的巡视制度安排，导致政治巡视带有“运动式”色彩。

2.专业化程度不够高。目前制度环境下，巡视工作领导小组是虚设机构，巡视办设在同级纪检监察部门，不属于成员相对固定的常设机构，普通老百姓甚至以为巡视办是纪委下的一个工作部门；许多地方巡视组成员多从纪检、组织或审计等部门临时抽调组成，这些人员年龄偏大，即将退居二线，工作经历和工作能力相似，虽然具有丰富的实践经验，但也存在体力不足和少数同志责任心不强的问题，其专业精神和专业化程度缺乏保障；巡视人员并非群众所期盼那样的“钦差大臣”，难以满足巡视工作任务繁重复杂和强有力等素质需求。

3.动力机制缺乏保障。巡视绩效的高低，不能像搞政治运动“定指标”“下任务”加以硬性量化，很难有一套具体量化的评估指标；巡视结果的好坏，也很难与巡视人员的待遇、升迁挂钩，尚缺乏明确、可操作的奖惩措施；巡视人员凭热情和责任心开展工作，其临时性工作性质甚至可能还会产生短期行为。而且，巡视属于给人“看病”“找岔子”，不是锦上添花而是“得罪”人，巡视组及其成员时有碍于面子甚或产生官官相护心理、表现出动力机制不足而影响巡视的效果。

4.责任机制不够健全。管理的根本症结不外乎权力配置是否科学、责任是否落实两大问题。在腐败行为的隐蔽性特点越来越强、腐败治理难度越来越大的新情况下，如果没有一套严格有效的责任机制保障，就很难发挥巡视反腐利剑的应有作用。目前有关法律法规虽然明确规定了巡视人员的行政和法律责任，但仍然难以从根本上落到实处，“对应当发现的重大问题没有发现”等巡视主观责任更是难以核查追究，至今还没有哪个地方出现过对巡视人员的问责案例。

以上几个方面因素综合作用导致政治巡视的实际效果受到限制，难以彻底根治腐败问题。

三、权力分置视域下完善政治巡视制度的思路和构想

(一)完善政治巡视制度的基本思路

阿克顿在《自由与权力》里曾指出，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。政治巡视行使的是监督权，如果不受制约也必然会导致腐败。完善政治巡视，必须遵从权力运行的规律从优化监督权力的配置入手。我国传统对策对权力的监督沿袭“重监督、轻制约”路径，导致在实际监督中更多是围绕权力执行主体“人”而非权力本身进行制度设计。提升腐败治理能力，应从监督“人”为主转向监督“权”为主，加强对权力运行过程的制衡和监察。权力制衡的制胜武器是以权力制衡权力，早年孙中山曾提出五权宪法，主张立法、行政、司法、考试、监督五权分立，把监督权单设与其它权力并存。现代学者渝中通过学术梳理将权力制衡理论概括为四种范式：政治学范式——以权力制衡权力、法律学范式——以法律制衡权力、伦理学范式——以道德制衡权力、社会学范式——以社会制衡权力[4]，其中最有效的当推政治学范式——以权力制衡权力，其前提就是分权，即首先把监督权从权力体系中分离出来，然后将监督权再次细分，构建合理的监督权力结构。习近平曾强调指出：“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”[5]

分权制衡思想其实在我们党内早有探索，1956年党的八大所确立的政治体制就实践了党内分权思想，当时设立的中央委员会(下设政治局)负责决策，中央书记处负责执行、中央监察委员会负责监督，决策权、执行权、监督权既相互协调又相互独立。当前中国特色社会主义进入新时代，实施党内分权更加具有强烈的现实意义。党的自我净化、自我调适、自我完善是保持党的先进性和纯洁性的主要来源，一定程度上党内合理分权更是提高党的执政能力重要举措。这种分权是基于职能的分工,是一种功能性分权而不是西方“三权分立”意义上的“分立”,并不违背社会主义基本原则，始终坚持党的领导统合是我国各种权力分工体系的基础和前提。为区别于西方政治学意义上的“分权”，我们把这种管理学意义上的权力分割制衡称为“分置”。

(二)完善政治巡视制度的构想

1.治理权分置。党和国家在不断寻求政治体制改革的突破，党的十七大明确提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的目标。党的十九大在总结实践经验的基础上提出深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，将监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合，构建大监察体制，实行决策权、执行权、监督权相对分离；其实质是监督权的相对独立和分置，新成立的国家监察委员会是一个独立于国务院并与国务院平行的机构，将改变目前权力机关下设“一府两院”而形成“一府、一委、两院”的格局。随着国家监察法的出台，将以国家法律的形式确保监督权的相对独立地位。国家监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，这有利于把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，实现国家监督与党内监督的一体化，凸显监督权的法律地位和制衡力量。

2.监督权分置。在腐败治理的决策权、执行权、监督权相对独立协调的基础上，对监督权进行合理分解以保障其公正和有效性。从权力运行的环节分析，监督权可分解为调查权、处置权即核心执法权两大类，政治巡视行使的是专业调查权，纪检司法机关行使的是执法处置权。由巡视机构专司调查权集中发现问题，有利于真正实现对公职人员监察的全覆盖；巡视结果交由纪检司法机关处置，形成有案必查机制，有利于在纪检机关和巡视机构之间构建权力制约和平衡机制，调查权、处置权的适当分离能有效防止监督权的滥用、破解谁来监督“监督者”的难题。

3.巡视权分置。在巡视机构内部，巡视工作领导小组与巡视组也要围绕巡视权进行合理分工制衡。巡视组行使调查权并执行严格的请示汇报制度，巡视结果的运用处置交由巡视工作领导小组决定，即巡视工作领导小组行使处置权。按照目前制度设计，巡视组对巡视工作中的重要情况和重大问题向巡视工作领导小组请示报告，只有在特殊情况下，中央巡视组才可以直接向中央巡视工作领导小组组长报告，省、自治区、直辖市党委巡视组才可以直接向省、自治区、直辖市党委书记报告，实行调查权、处置权分离。这种制度设计既有利于巡视工作领导小组对整体巡视工作的领导掌控，同时也有利于保障巡视组的相对独立提高巡视工作效果。

综上所述，完善政治巡视制度必须从合理划分权力入手，进行权力分置，构建既相互独立又相互制衡协调的权力运行体系，在监督权相对独立的基础上保障巡视权的独立性，以下几个方面值得重视：

一是现行制度规定巡视工作领导小组组长由纪委书记兼任，为保障纪检机关和巡视机构的相对独立性，建议巡视结果可直接向同级党委报告、对党委书记负责、对党代会负责，不必是要“在特殊情况下”，“特殊”两字在现实中很难把握；实践中遇有重要情况和重大问题纪委书记不可能自行做主同时必须向同级党委书记报告。二是巡视组的职权是通过调查发现问题、提出整改建议并督促整改，属于单一的事后监督，不能从根本上消除腐败问题，建议授权巡视组调查和审查行政管理体制的权力、审查巡视对象规章制度规范性与管理合理性建设的权力，以加强制度建设，减少腐败的体制性机会。三是把巡视办的人员编制、经费、办公场所和后勤保障等从纪委分离出来，理顺巡视领导小组、巡视办与党委、纪委的关系，健全和完善独立的巡视专员制度，逐步实现巡视工作人员的相对固定化和专业化，充分发挥巡视这一反腐“利剑”的“千里眼”“顺风耳”作用，真正构建一个“法网恢恢，疏而不漏”“有腐必反”的强有力的党和国家权力监督体系。

参考文献：

[1] 中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编[G].党建读物出版社,2016∶377.

[2] 中央档案馆.中共中央文件选集(第11册)[M].中共中央党校出版社,1991∶769.

[3] 中共中央纪律检查委员会向党的第十五次全国代表大会的工作报告[J].中国纪检监察,1997(5).

[4] 渝中.权力制约理论的主要范式评析[J].中共浙江省委党校学报,2006(1).

[5] 习近平谈治国理政[M].外文出版社,2014∶395.