官民之间：宋代对县及知县资序的重视

田小森

(山东大学 历史文化学院，济南 250100)

关于宋代县及县官的研究，目前学界已取得了一些研究成果。论文方面，诸如苗书梅的《宋代县官，怎么选任？怎么监督？》一文对宋代县官的选任标准以及监督措施进行了较为细致的探讨；黄宽重在《宋代基层社会的权力结构与运作——以县为主的考察》中将县官置于基层关系网中，对其职能进行了综合考量。著作方面，邓小南的《宋代文官选任制度诸层面》和苗书梅的《宋代官员选任和管理制度》均对宋代县官及县官资序在官员升迁过程中的作用做了较为全面详细的探察。本文拟就宋代中央政府重视县级官府及知县资序的相关情况进行一些粗浅探析。

一、县级官府的重要性

赵宋建立之初，宋太祖迫切要解决的问题是如何稳固新王朝的统治，避免重蹈覆辙成为下一个短命王朝。只有地方太平无事，王朝的统治政权才能安稳。当时镇守地方、手握兵权的武将是威胁赵宋统治的心腹大患。为此，宋太祖采取种种举措削夺地方守将之兵权，选派文臣出任地方长官即为巩固新朝统治的重要一环。关于此，宋太祖曾言：“朕今选儒臣干事者百余分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣一人也。”[1]293

县作为构成统一王朝的基层行政区划，能否对其实行有效的管控治理，直接关系到国家政权的稳定与否。“知州、知县，古之诸侯、守宰之任也。内外官虽多，然与陛下共理天下者，唯守宰最要耳。”[2]737在从中央的政治力到民众的社会力这条双向垂直通道中，县的地位异常重要。由上而下，来自中央以及地方监司的各项政令都会汇集到县府，经过县府的安排处理再转达至底层民众。同样，由下往上，底层的赋税、刑狱、灾荒等大小事务也无不汇集到县府，由县官直接处理或逐级上报州府、监司乃至中央。在这条双向垂直通道中，处于中转枢纽的县府需要处理大量来自上下两个方向的繁杂事务，无论哪一个方向处置不利，整个通道都将面临堵塞甚至崩溃的危险。“县一直是中国历代行政组织中，设官任职、执行政策、维护治安、司法裁判和财税征收的基本单位，县衙成为官府行使公权力和象征皇权统治力的所在，是各类人群聚集、交流及与官府交涉的场所，也是中央政治力与地方社会力接触的介面。”[3]274

县府虽接受州府及路分监司的监察领导，但因其直接治民理事，需要处理的事务繁杂多样，不可能事无巨细逐一上报。另外，古代社会的交通及通信技术远不如现在发达，不同层级官府之间的信息传递不那么便捷及时，上级官府缺乏对问题的具体了解，在实际操作中绝大多数事务都需要由县府自己临机决断。“县官虽只是地方行政长官职称，但县府涉及业务庞杂繁多，除了不具外交、军事机能外，实际上就像一个小朝廷。”[3]276在整个垂直统治系统中，县级官府的功能作用如同数量众多的微小毛细血管和神经末梢，看似微不足道，却对整个肌体的健康运作有着不可估量的贡献。正因此，赵宋立国之初，宋太祖为稳固地方，开始从朝官中选派才能之士出任知县。“建隆中，择才能之士出宰大邑，大理正奚屿知大名府馆陶县，监察御史王祜知魏县，选朝官知县自此始。太祖重县令之任至矣。”[4]

二、县级官府所面临的问题

鉴于县级行政区划在王朝统治中所居的重要地位，除了选任朝官出守州县，中央政府还前前后后专门针对县官的任用做出了种种明确规定：

太祖尝曰：“贵家子弟，唯知饮酒弹琵琶耳，安知民间疾苦！由是诏：凡以资荫出身者，皆先使之监当场务，未得亲民。”[5]“初，宗室无参选法，祖宗时，间选注一二，不为常制。徽宗欲优宗室，多得出官，一日参选，即在合选名次之上。而膏粱之习，往往贪恣，出任州县，黩货害民，议者颇陈其害。钦宗即位，臣僚复以为言，使令不注郡守、县令，仍与在部人通理名次。”[6]3712

中央制定种种规定的目的，无非是想选拔德才兼备的官员出任知县，但实际情况却不那么尽如人意。为非作歹、极不称职的官员虽为数不多，但治理有成效的官员同样也不多，绝大多数官员都处于庸碌怠政状态，无法顺利有效地履行职责。地方长官庸碌不任事的问题一直是困扰最高统治者的一块心病。

元丰五年二月，上曰：“刺史县令，治民为最近，汉自刺史有入三公者，盖重其任耳。今之藩郡不过数十，往往多不得人，则县令可知也。自今更宜慎择。”[7]

虽然饱受皇帝和臣僚的诟病，地方长官能力平庸、怠于公务问题在两宋三百年间始终没有得到明显的改善，依然是“介然自守，约己恕物，不谄上，不渎下，为陛下孜孜于民政者，十不一二焉”[2]748。

再有，宋初朝中大臣外放出任地方守宰是件平常事，例如时为监察御史的王祜出知魏县。但随着时间的推移，地方长官的地位渐渐受到轻视，外任地方成了京朝官唯恐避之不及的“苦差事”。“当今作吏之难，莫若近民之官，于民尤近者，作县是也。”[8]3480发生这种转变的原因是复杂多样的。如前面所谈到的，州县官作为地方亲民官，地方上的大小繁杂事务无所不管，“对于绝大多数的百姓而言，终其一生所面对最直接的国家机器就是县，而由县令等亲民官和所辖僚吏构成的县衙，就是与百姓关系最密切的机关”[3]277。除此之外，县府还要执行来自上级不同部门的诸多政令。以县官为例，明确规定的职责有：

掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼，有德泽禁令，则宣布于治境。凡户口、赋役、钱谷、赈济，给纳之事皆掌之，以时造户版及催理二税。有水旱则有灾伤之诉，以分数蠲免；民以水旱流亡，则抚存安集之，无使失业。有孝悌行义闻于乡闾者，具事实上于州，激劝以励风俗。[6]3977

与县府所需承担的繁杂沉重事务形成鲜明对比的是县府中亲民官的数量。按照宋人说法，县府管辖百里之地，但朝廷命官仅有区区几人而已。“宋代，一般在大县设置知县、县丞、主簿、县尉(1至2员)等几位亲民官，作为朝廷委派的行政官员，小县仅置1到2员。”[9]显然，仅有的几位亲民官很难完全处理县府如此冗杂的事务。种种事务虽然并不都需要县官亲力亲为，但任何一件事务办不好，作为地方最高长官的知县都难辞其咎。知县职责繁重，且往往有出力不讨好的风险，因而京朝官大都将外任知县视为畏途。

身处基层的知县，虽终日有处理不完的政务民事，晋升方面却远不如那些在京府职清任闲的馆职郎官来得迅速容易，而且升任高官的机会也渺茫无几。这么发展下去的结果自然是地位重要、急需能吏的县府因受到官员的轻视更加缺乏才能之士，地方县官慵懒怠政的风气也会随之加剧。官场弥漫的这种重内轻外、避重就轻的不良之风已经引起一些臣僚的担忧。绍圣二年(1095)，时为秘阁校理的毕仲游上奏道：

持禄处内者既无治民之责，而多迁进之门，守法在外者则数出于俗吏而不见用；就有用之者，不过由县令而居幕府，由郡守而为监司。所谓台郎、给舍、令仆、三公未有由此途而出。则内官安得不重，外官安得不轻？[2]800

三、臣僚针对地方官所用非人的建议

宋代臣僚对当时官员所用非人的诟病从未断绝，批评主要集中在官员庸碌无为以及缺乏治理能力和治理经验上，并进而把抨击的矛头指向当时循资升迁的磨勘铨选制度。

近岁审官院推择知州，并不以贤愚器识而选，止用资考，舆至院后令自占员阙差定。其间或面墙经术，庸猥冗琐，老眊罢癃，残虐贪暴，混淆杂进，不敢裁黜。暨拜吏而出，岂复究生政事，唯计圭田多少，市估重轻，苞苴稛载，以济所欲。[2]750

除抨击官员多所用非人之外，臣僚也相应地提出了各自的解决之道，归纳起来大致有地方长官赴任前由朝中大臣当面考察、赋予地方转运使自主选任州县长官的职权，还有就是允许大臣举荐自认为精明强干的官员。臣僚们提出的这些选贤任能的措施都是美意，但未必是良法，大多不具有可行性或者即便实行了也不会取得显著成效。“体现儒家正统观念的‘选贤任能’原则，绝少有人反对；但由于标准宽泛，在缺乏充分可靠的信息和通用确定的衡量尺度之条件下，很难得到切实的推行。”[10]显然，臣僚的初衷是通过下放地方长官的选任权，借助朝臣和地方监司的力量摒弃不称职的官员，挑选才能之士出守州县。这番设想是好的，但具备哪些条件、符合什么标准才是德才兼备的能吏呢？在这一点上几乎不可能有统一客观的标准。地方长官人数众多，想要充分详尽地了解他们的实际情况也是一件不太现实的事情，如何保证手握选任之权的大臣监司不徇私舞弊就很难做到。

另外，诸如大臣举荐，监司铨择的举措本身存在着很大的弊端。一旦没有明确客观的选任标准的限制，官员任用往往会沦为一种金钱交易，或者被权臣把持，成为其培植党羽的工具。“监司、郡守多举一人，在自己日后的关系网中就多一名成员。于是，有的把荐章作为交结权贵的一个途径。”[11]这种弊害其实在当时已经遭到了有识之士的批评，叶适在评论官员荐举时抨击道：

何谓荐举之害？使天下之大吏得荐举天下之卑官，宜若为善法矣，而今乃为大害……然则是上下相与为市，均付于不可知而已；故奔竞成风，干谒盈门，较权势之轻重，不胜其求。[12]

如此看来，当时臣僚提出的针对州县所用非人的解决方案大都是一厢情愿，缺乏可行性的空谈。

四、重视知县资序的必然性与合理性

当时各级内外官普遍存在理事能力不足、缺乏治理经验的问题，京朝官又视外任地方为畏途，加上大臣监司荐举官员缺乏可行性，在诸多因素的综合压迫下，重视县官资序就成了必然的选择，这也是对县府在整个国家治理系统中处于基础性支撑地位的回应。

资序是差遣授任的基本依据。资序主要由职任的高低和任数构成，对于资序的关升有种种具体规定。这种依资授任的原则并非宋代首创，早在北魏时期已经对循资授任做出了明确规定，并制定了《停年格》作为官员升迁的准则。唐玄宗时期，侍中兼礼部尚书裴光庭又制定《循资格》作为官员晋升的依据，《停年格》和《循资格》制定的初衷是为了缓解当时官阙不足、待选人员过多的矛盾，以各方都能接受的资历为标准，将待选人员进行分层。宋代循资授任的原则虽也有缓解这一矛盾的作用，但不是其最主要的目的。宋代循资授任的出发点是为了解决各级内外官员治民理事能力不足及缺乏经验的问题。

无需多言的是，官员治民理事的经验来自于自身的为官经历，同样，治理能力也会相应地在历练中得到提升。而在整个国家治理系统中，县级长官职务因处于中转枢纽位置，需要处理来自上下两个方向的各种繁杂事务，所以最能积累经验、提升能力。宋代臣僚指出，当时官员经验能力不足的原因，很大程度上因为很多官员没有在县级长官的职任上历练过。包拯在给仁宗的奏议里说道：

且今朝廷仕进清选，大臣子弟偶缘文墨，或希辟命，即自下寮擢升馆职，不然，才出外任，例为签判，不繇为县，便作通判、知州。洎为长吏，昧于民情，懵然其间，不知治道之出。[2]749

当时这种没有县级长官任职经历便升迁高位的官员为数不少，这也就直接导致很多官员缺乏所必需的能力经验，为了解决这个问题，赵宋皇帝三番五次诏令京朝官升迁必须具备知县资序。

国初，擢用人才不问资序，有初补京官便除知州，或差通判，既不知仕途之艰苦，小官往往遭其慢视；又且未历民事，不谙民间疾苦。淳化四年十月庚午，苏易简上言：初任京官，未历州县，不得拟知州、通判。诏从之。[13]

翻览宋代史书，诸如此类的诏令屡见不鲜，又如：

应理知县资序之人，须要实历知县一任方得注授通判，如不曾实历知县者并止得注知县。仍令三省，凡于堂除之间须以体国为心。所有京官出官未曾作县之人并不得与通判差遣。[8]3478

县府官员通常是科举入仕的起点，宋代地方官员正常的升迁途径是两任知县考课合格升为通判，两任通判考课合格升任知州。

吏部流内铨诸色入流及循资磨勘选格入流，有出身：进士、明经如望州判、司，次畿簿、尉。九经入紧州、判、司，望县簿、尉。诸科、明法入上州判、司，紧县簿、尉。学究、武举得班人换授，入中州判、司，上县簿、尉。[6]4039

其实在众多科举及第者中，能被授任州府判、司的人少之又少，仅有各科前几名而已。“祖宗朝进士上三名皆授将作监丞、通判，故至今犹称状元为监丞。”[14]绝大多数的科举及第者都被派任为县府亲民官。

宋代尤为重视知县资序不仅因为县府官员通常是科举入仕的起点，更为重要的原因是县府亲民官特别能积累处置各种事务的为官经验，提升理事能力。从对知县的考课标准中，可以直观看出知县职任的确能锻炼官员的能力。

狱讼无冤、催科不扰为治事之最，农桑垦殖、水利兴修为劝课之最，屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最。[8]3290

不为夸张地讲，如果一个官员在知县位置上能够得心应手、成效卓著的话，那么其能力很大程度上可以胜任宰相的高位。事实上，两宋时期很多宰相都具有知县等亲民官经历(详见表1)。

宋代屡次强调知县资序并不能因此保证只要官员曾任职县府就能获得为官所需的经验能力，但其对官员的历练作用是毋庸置疑的，“多数地方长官依资序自州县幕职官至知县、通判、知州逐级升进，逐步积累起地方工作必需的经验”[15]。另外，正所谓不当家不知柴米贵，强调知县资序还有一个好处，就是经历过县府任职的官员以后身居高位时对地方基层的实际情况会有更多的直观感触，在制定政策、下达政令时能够设身处地地从地方基层的角度考虑问题，做出的决策也会更符合基层实情，进而提高政令在从中央到地方基层推行过程中的顺畅程度。这一点是没有知县经历的官员所无法比拟的。司马光担任宰相时曾上言：

凡年高资深之人，虽未必尽贤，然累任亲民，历事颇多，知在下艰难，比于原不亲民便任监司者，必小胜矣。[1]9013

表1 两宋部分有知县经历宰相表

在宋代官员选任系统中，官员具有知县资序在很大程度上等同于该官员具备较高的为官经验与能力，因而在擢升官吏时通常会率先考虑具有知县资序的官员。例如：

绍兴五年，命自监察御史至侍从官，举曾经治县声绩显著者为监司、郡守，不限员数，遇阙选除。[6]3751

淳熙间，臣僚奏请今后监司非曾历知县者不可轻畀。亦谓其纠察郡县，观览风俗，历任颇重，难以付诸未尝更历民事者。[8]3413

五、结语

在宋代县、州(府、军、监)、路、中央四级行政体系中，县级官府居于最底层，看似位卑职轻，但其实际地位和作用至关重要，对整个王朝统治具有不可替代的托底支撑作用。如果将国家行政体系看作一栋大厦，那么县级官府就是这座大厦的地基，只有地基稳固大厦才不会动荡飘摇。

维护王朝统治，归根结底是要处理好官与民这两个既相互对立又相互需要的群体。在官与民这对政治力与社会力的交汇过程中，县级官府处于枢纽位置，来自州、路乃至中央的种种政令最后无不需要县级官府执行落实，并且县级官府直接决定着政令的执行成效。同样，作为绝大多数民众一生之中能够接触到的最大的官员，县级官府直接面对着底层民众，地方上的劳役赋税、纠纷狱讼、社会治安等繁杂事务都属于县级官府的职责范围。因而，处于枢纽位置的县级官府需要同时协调处理来自上下两个方向的诸多事务，任何一个方向处置不当，都会造成严重后果。

县府需要处理的日常事务繁杂多样，亲民官又仅有几人，因而尤能历练官员治民理事的能力。加之历职知县所积累的能力经验对各级内外官职任都有所裨益，因而两宋时期在官员升迁过程中屡屡强调知县资序也就是自然合理的事情了。