完善人大监督机制和方式方法研究

□朱仰民 刘 涛

人大及其常委会的监督权是“人民主权论”的重要制度设计，在我国监督体系中居于主导地位，是最高层次、最高权威、最高法律效力的监督。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强人大监督工作提出了新要求。党的十八大提出，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会强调，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。党的十九大又对人民代表大会制度、全面依法治国、民主法治建设作出重要论述，对发展社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度提出了新的更高的要求。在当前统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的大背景下，如何进一步强化人大监督工作、增强人大监督实效，是摆在地方各级人大及其常委会面前的一项重要课题。本文以济宁市人大及其常委会监督工作为例，分析人大监督工作存在的问题及原因，探讨加强改进地方人大监督工作的路径，以期更好地发挥人大监督作用，更好地为经济社会发展和社会主义民主法治建设服务。

一、地方人大监督权概述

“八二宪法”施行以来的近40年，伴随着我国人民代表大会制度的逐步健全和完善，人大监督理念不断更新，监督主体的监督意识和能力不断提高，监督制度规则不断完善，监督方式和程序不断规范，监督领域和渠道不断拓宽，监督实效不断增强。

（一）人大监督的性质和意义。彭真委员长讲过，“人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违宪、违法，是否正确执行国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益”。一般来说，人大监督是代表人民意志和国家权力机关对其他国家权力机关进行的具有最高法律效力的监督，它不同于党组织的纪检监督，不同于检察院的法律监督，不同于政府内部的行政监察和财政审计监督，不同于政协的民主监督，不同于舆论监督。人大监督权意义重大。从根本政治制度看，人大监督权是人民通过人民代表大会行使国家权力的重要构成内容。从国家权力机关运转看，人大监督权具有保证国家权力机关正常运转的重要功能。从监督体系的配置看，人大监督是国家层面唯一以权力监督权力的手段，处于全部监督的最高地位，具有最高法律效力，具有至上性、不可替代性。

（二）人大监督的内容与方式。人大监督的内容大致可以分为三类：一是法律监督，即立法监督和执法监督。二是工作监督，即对“一府两院”工作开展情况的监督。三是人事监督，即对被任命人员的一种监督。对人民代表大会来说，法定监督方式主要有：听取和审查本级人大常委会和本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告，审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，改变和撤销本级人大常委会不适当的决议，撤销本级政府不适当的决定和命令，质询、罢免和特定问题调查。对人大常委会来说，主要监督方式从视察调研发展到执法检查和跟踪监督，从听取审议工作汇报发展到工作评议、满意度测评，从个案监督发展到“类案”监督，从专题调研发展到专题询问，从多种监督方式发展到监督法规定的“七种法定监督方式”。

（三）人大监督制度的历史演进。监督法颁布之前，中央层面没有专门立法来规范监督工作，但全国有31个省（自治区、直辖市）、21个较大的市和一个自治县就地方人大常委会监督职权的行使制定了专门条例。2006年十届全国人大常委会通过监督法，明确规定了各级人大常委会对包括行政、司法、检察机关在内的各级各类国家机关行使监督职权的七种具体的、切实可行的履职方式。截至2011年7月，有17个省（自治区、直辖市）废止了原来的监督条例或监督办法，颁布了全新的实施监督法办法，有4个省（自治区、直辖市）和1个较大的市对原来的监督条例进行修订后予以重新颁布。

二、地方人大监督工作存在的问题

虽然地方人大对监督工作进行了积极探索与实践，但从监督的实效、水平和具体操作过程看，仍存在程序性监督多、实质性监督少，弹性监督多、刚性监督少，建议性监督多、强制性监督少“三多三少”问题。究其原因，主要有以下四个方面：

（一）监督手段乏力。宪法和法律只对监督的内容、范围和形式作了原则规定，而对实施程序、具体操作办法以及监督者与被监督者应承担的权利与义务规定得过于原则，在实际工作中缺乏具体操作性。虽然监督法对监督工作进行了细化，但一些规定仍然过于原则，强制性不够，缺乏统一标准，比如对报告未被通过如何处置，法律就没有作出明确规定。

（二）思想不够解放。监督工作中存在党委不点头，不能监督；政府不高兴，不便监督；监督多了，怕影响与政府的关系；监督少了，怕群众不满意；监督轻了，怕力度不够难以奏效；监督重了，怕引火烧身等现象。对人大监督能发挥多大作用，权力用到什么程度才合适感到困惑，即使法律授权的一些监督方式，也往往怕党委说越权、怕政府说刁难、怕部门说讨嫌，审议怕涉及问题、发言怕谈及不足，导致使用支持配合监督手段多，使用刚性制约监督手段少。久而久之，就形成“少摘刺、多栽花，多画圈、少打叉”的被动应付局面。

（三）专业人才匮乏。现实中，人大常委会组成人员大多从党政机关领导岗位转任人大，他们有着丰富的党政领导工作经验和管理水平，也有党政领导应有的法律素质、思想境界，但绝大多数对人大工作不很熟悉，也不具备从事人大工作所需要的法律知识、专业知识和有关理论基础，而且往往不经过任何业务培训就上岗开展工作。在这种情况下，纵然主观上有很高的工作热情，也难以完全胜任人大监督工作。

（四）监督力量薄弱。目前人大常委会机关工作人员严重不足，新增机构人员编制多为内部调剂，特别是县级人大常委会“一人委”的现象十分常见，对平时的事务性、服务性工作尚感力不从心，更别说去有效监督“一府两院”庞大的机构体系了。加之没有建立有效的干部交流机制，“干多干少一个样、干这干那无所谓”，人员缺乏流动性，无法激活工作热情，平时监督只能是听听汇报、查查资料、看看现场，从而导致没有锐气、缺少朝气，监督没有底气。

三、加强改进地方人大监督工作的对策

人大监督工作应综合运用各种监督手段，看住钱、管住权、用对人，敢于把宪法和法律赋予人大的监督手段用足用活，充分发挥监督手段的系统效应，增强监督实效，树立国家权力机关权威，促进经济社会高质量发展。

（一）看住钱，运用预算监督手段，管好人民的钱袋子

1.抓好年度预算编制初审工作。一是人大财经委在预算编制初期就应提前介入，弄清预算编制的指导思想、依据和经济指标，弄清预算编制所列款项的来龙去脉，并组织人员深入有关经济综合部门、重点企业、乡镇调查了解税收情况，测算其提供税收的最大潜力，摸清财政预算的“钱”到底在哪里，预算收支的资金支撑点是什么，从而使预算编制起步就勾画在“有多少钱列多少支出”的基础上。二是在确定初审内容时，主要审查预算编制是否符合国家的方针、政策，是否有利于促进本地经济社会发展及人民生活水平的提高；审查预算是否按照量入为出、收支平衡的原则编制；审查预算收入的编制是否与国内生产总值的增长相适应；审查预算支出的编制是否贯彻了厉行节约、勤俭办事业的方针；审查预算编制是否贯彻了留有后备金的原则，预备费和预算周转金的设置是否切实可行；审查预算编制是否符合技术规范要求，预算收支指标计算是否准确；还应注意群众关心的涉及预算的主要问题是否在预算中做了恰当安排。三是要督促财政部门加快预算改革步伐，制定科学合理的分类的定员定额标准，推行零基预算、综合预算，深化部门预算，将支出预算细化到各个经费项目，使支出管理相应延伸到某一具体项目，防止存在逃避预算监督的隐蔽性资金。

2.抓好年中预算执行监督环节。地方人大作为财政预算执行的监督主体，要加大监督力度，拓宽监督渠道，抓好预算执行的跟踪调查，增强预算的约束力。首先，要建立预算日常监督制度。形成政府及有关部门日常预算执行报表报告向人大报送制度，主要包括本级预算收支计划的月份、季度和半年执行情况及有关分析资料。人大财经委定期听取政府有关部门关于预算执行和经济运行的情况报告，及时指出预算执行中存在的问题，促使财政预算顺利执行；要实现与政府财政部门的联网，动态掌握预算执行情况。其次，要突出工作重点。督促政府着力培植财源，加强税收征管，提高财政收入质量和收入总量，保质保量完成预算收入任务。在督促抓好税收征管的同时，监督用好非税收入资金，切实提高政府的统一谋划和综合协调能力。再次，要综合运用监督手段。组织常委会组成人员和人大代表不定期地对本地区经济运行、基础设施建设、重点项目建设和社会事业发展情况进行事中监督，专题听取政府对国民经济和社会发展计划执行情况的汇报；要时刻注意财政资金走向，评估财政预算资金的运行效果，发现问题及时提出意见建议；对财政专项资金要实施专项调查，确保资金的专款专用，发挥好专项资金的最佳效益。

3.抓好年度预算执行结果监督。一要积极启动“同级审”的监督机制，听取审计部门对财政预算执行情况的审计报告。对一些重大财政支出，也可以让审计部门进行专项审计，及时纠正财政预算执行中的一些违法行为，同时要加强对部门决算的审计，逐步推行部门决算审签制度，即在政府向人大提交决算草案前，各部门决算都要经过审计部门审计和审计部门负责人签署意见，保证财政预算得到不折不扣地执行。二要抓好问题整改。不断健全整改责任制，对人大监督发现的问题、审计查出的问题，相关部门要进行认真总结分析，建立长效防范机制，加强整改督促检查，严肃整改问责，杜绝问题复发和蔓延。三要完善创新预决算审查监督。对人大预决算审查监督的内容和范围，在严格遵守相关法律法规的基础上，进行完善和创新；要向精细化审查延伸，对提交人代会和常委会的预决算草案，细化内容，增加说明，尽可能通过图表、表格等，对报告进行补充和完善，以增加报告的通俗性、可读性和完整性，方便代表和常委会组成人员审议；要向部门预决算延伸，向资金绩效延伸，不断提高预算监督的效果。

（二）管住权，运用常规监督手段，把权力关进法律笼子

1.通过听取和审议专项工作报告做好工作监督。一要选准题。议题不必贪求大而全，重要的是要凸显重点、展现难点、解决热点，紧紧围绕国计民生，从群众关注的事项着手选题，坚持“少而精、重实效”的原则，适度掌握议题数量，重点突出，规模适当，保证审议时间和审议质量。二要听民意。畅通人大代表和人民群众知情知政渠道，广泛听取民声、汲取民意，把群众的意见通过代表和常委会组成人员代议的形式，传递给政府及相关部门，把人大审议置于广泛的群众基础之上，增强审议工作的公开性和透明度。三要发好言。经过前期调研和预先审阅报告材料，各位常委会组成人员已经做到心中有数，然后再经过分组审议和酝酿，对审议的议题已是成竹在胸。在审议中，由分管主任亮明观点，再由主管委室主任或熟悉议题的常委会组成人员作重点发言，向被审议部门提出具有可行性和操作性的工作建议及措施。四要作评价。按照前期调研、审议发言情况，对专项工作报告进行满意度测评，测评采取无记名投票或按电子表决器的方式，分为满意、基本满意、不满意三个层次，实事求是地作出评价，对满意度较低的工作实施重点监督，要求下次常委会会议上再报告。五要督落实。审议意见转交“一府两院”研究处理，并限期答复办理落实情况，对落实审议意见推诿敷衍、不接受监督、造成多数常委会组成人员不满意的，则采取质询、罢免等刚性监督手段，彻底消除审议流形式、督办走过场的不良现象。

2.通过规范性文件备案审查和执法检查做好法律监督。要把握好“三性”：增强针对性。繁杂的法律体系要求在选择法律监督的内容时，要科学合理，符合本地区的发展实际，抓住影响全局的重大法律法规、抓住最新颁布施行的法律法规、抓住事关民生问题的法律法规开展监督，发挥人大及其常委会在本行政区域法治工作中的主导作用。提高实效性。从数量上控制，每年选择1～3部法律法规的贯彻实施情况开展执法检查，避免贪多而流于形式。从质量上提高，注重事前事中事后监督的有效结合，做好事前贯彻宣传、事中落实检查、事后跟踪问效，对“一府两院”进行适时的、全方位的贯彻实施法律法规情况的监督，提高法律监督的实效。维护统一性。对规范性文件的备案审查要从严掌握，对备案文件内容、份数、报送时限作出约束性规定，理清主动审查和被动审查的关系，重点审查侵犯人民权益、滥设行政许可，乱收费、乱摊派的惯性行政作为。

（三）用对人，运用人事任免手段，做到督人和督事相统一

1.把好任前审查和法律测试关。对拟提请任命人员的知情权，是地方人大常委会行使人事任免权的前置条件，是把好入口关的首要条件，客观上是对党委考察的再补充。人大常委会可以派员参加党委组织部门对拟任人员的考察，也可以到拟任人员所在单位采取走访、座谈、民意测评等方式，广泛征求干部和群众的意见，了解拟任人员在德能勤绩廉等方面的表现情况，为常委会审议决定做好充分准备。对于满意率较低、群众反映强烈或者任职资格不符合法律规定的人员，建议提请单位撤回人事任免案；对于拟任的司法人员还可以通过旁听庭审、调阅案卷等方式，实地了解拟任人员的工作能力。为官先过法律关，拟任人员在审议表决之前必须通过法律考试。尽管各地开展法律知识考试的内容、方式不尽相同，但主要是以宪法、地方组织法、代表法、选举法等有关法律法规为考试重点，这也是对拟任人员的法律意识、人大意识的再检测。在试题命制上应突出实践操作，强化能力检测，把法律与实践、知识与能力有机结合，提高社会实践类试题所占比例，增加作风建设类试题，全面考量拟任人员的综合素质。

2.把好任中审议表决关。表决权的行使是人大常委会人事任免工作中最具实质性的环节。审议前，一方面，提请单位必须在规定时间内把任免人员名单和相关介绍送达人大常委会，保证常委会组成人员有充足的时间了解拟任人员的情况，不搞盲目表决。另一方面，开展任前表态。表态发言是拟任人员对任职的承诺，有助于强化拟任人员的宗旨意识、公仆意识、廉政意识。审议时，拟任人员要同常委会组成人员见面，提请单位要详细介绍拟任人员情况。在此基础上，人事任免工作人员要报告任前调查结果、法律考试情况，对于不清楚的问题可以要求提请单位或者拟任人员作进一步说明。表决时，采取逐个投票表决的方式，积极推进建立电子表决系统，有效避免人事任免走过场现象。对拟任命人员争议较大、常委会组成人员又很难达成一致意见或审议时发现足以影响任命的重大问题，应建议常委会暂缓表决，待了解清楚情况后，提请下一次会议表决，切忌人事任免带病表决、勉强通过。表决后，落实宪法宣誓制度，彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法。

3.把好任后监督关。任后监督是地方人大常委会人事任免工作最薄弱的环节。中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》明确提出要加强对人大选举和任命人员的监督。从一定意义上讲，权力定位后，对权力实施有效的监督制约是实现权力高效运作的必要手段。人大常委会要坚决摒弃“人”“事”分离或“对事不对人”的监督观念，做到以事论人、以人见事，推动人事监督深入开展。任后监督主要有5种形式：一是订立任期目标。凡被选举、任命的干部，特别是政府组成人员，要订立任期内的责任目标送交人大常委会，便于人大常委会督促检查；二是述职评议。要求被选举、任命的干部每年以书面或口头形式向人大常委会围绕任期目标，以德能勤绩为主，进行述职，人大常委会对述职干部的政绩进行考评，评议情况由人大常委会反馈给述职对象，由人大常委会办事机构将述职报告及评议意见整理归档，转交党委组织部门，作为干部使用、奖惩的依据。三是开展视察调查。人大常委会通过视察调查了解被选举、任命干部在行政、司法活动中的成绩和问题，并及时提出建议、批评和意见。四是询问和质询。对不执行党的方针政策、国家法律法规以及人大及其常委会决议决定的，进行询问和质询，督促其限期改正。五是罢免和撤职。发现被选举、任命的干部违宪、违法和有严重的渎职失职行为以及拒不执行人大及其常委会决议决定时，人大常委会在事先征求党委意见、取得党委原则同意后，可以依法行使罢免、撤职权，切实保证党管干部与人大监督的有机统一。

（四）抓 合，运用多种监督手段，发挥人大监督职能作用

1.监督手段刚柔相济。就目前来说，人大对一些常规柔性监督手段的运用已是得心应手，各项工作制度也较为完善。下一步的工作中，关键是柔性手段的延伸和刚性手段的运用问题。比如说，专项工作的审议是否引入询问和质询？全国人大自2010年开始实行专题询问，这对地方人大起到了重要的示范效应和引领作用。就监督手段的运用看，也不必一味苛求刚性，关键是具体问题具体分析，当柔则柔，该刚敢刚，刚柔相济。一方面，要善于实施柔性操作。“一府两院”处于改革发展稳定的前沿，处于各种社会矛盾交织的风口浪尖，工作的难度和压力都是空前的。要在了解的基础上理解，理解“一府两院”工作的艰难复杂，辩证看待发展中的矛盾和问题，进而把握好监督的“分寸”和“火候”，力求做到轻重有度、深浅有度，恰如其分、恰到好处。另一方面，要敢于启用刚性监督。宪法和法律既赋予了人大常委会听取审议工作报告、开展视察调查和执法检查等常用的监督手段，同时也赋予了质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段。但从工作实践看，弹性监督多、刚性监督少，处置问题心慈手软，不敢动真碰硬，导致监督工作力度不到位，工作成效不明显。实际上，地方人大监督权的行使包括知情、调查、审查和处置四个环节，问题解决与否、监督效果好坏，关键在于处置权使用得怎样。因此，应把监督工作的着力点放在跟踪问效和加大处置力度上。无论是人大常委会作出的决议决定，还是监督工作中提出的意见和建议，能够马上解决的，要加强督办，在规定的时间内限期解决落实。对需要较长时间逐步加以落实解决的，要延伸监督触角，注重跟踪问效。对不能按时落实人大常委会意见和建议，消极应付、拒不执行的，要严格予以追究，绝不姑息，使地方人大监督“刚”起来、“硬”起来，体现人大监督应有的权威和力度。

2.借鉴经验糅合监督手段。就监督手段的糅合运用，有的听取工作报告采取学法、调研、审议、反馈、督办、表决、公布“七环相扣”，执法检查采取事前调研、制定方案、精选人员、汇报座谈、查阅资料、随案走访、及时反馈、会议表决、跟踪检查“九步递进”，工作视察采取明察与暗访、定点与选点、视察检查与部门执法、监督权与决定权、督办与帮办、视察与回访“六个结合”，专题询问采取议题选择、调查研究、拟定问题、询问答复、督促落实“五步推进”等等，就是较好糅合了各种监督手段，确实行之有效，值得借鉴使用。举例来说，人大常委会在开展跟踪监督过程中，选择灵活恰当的跟踪监督方式，对不同情况采取不同的跟踪监督方法，做到“一把钥匙开一把锁”，既可以使被监督者易于接受，又可以增强针对性，使跟踪监督收到事半功倍的效果。

3.做好监督手段的探索创新。就硬化人大监督手段来说，在法律授权的范围内还有很大的提升空间，人大及其常委会要适应新时代、新要求，进一步解放思想，勇于开拓创新，积极推动监督工作由程序性向实质性转变，由柔性向刚性转变，由权威性向惩戒性转变，由督事不见人向督事必见人转变，推动质询、特定问题调查、撤职等监督手段在人大工作实践中“试水”，不断提高人大监督的实效性。就拓展人大监督的渠道来说，人大开展监督是一项系统工程，需要发挥各方力量的联合功效。除了通过大胆行使宪法和法律赋予的职权而采取各类手段外，还应广泛实行监督公开，注意整合其他监督资源，形成氛围和合力。一要发挥人大代表的督政作用，充分发挥人大代表联系人民群众密切的优势，扩大代表对监督工作的参与，广泛听取人大代表对监督工作的意见建议，督促“一府两院”及有关部门认真研究处理，调动代表参与监督的积极性和主动性。二要发挥新闻媒体的舆论监督作用，把人大监督与社会舆论监督有机结合起来，把改进工作和解决问题作为舆论监督的着眼点，遵循适度、适时、适量的报道原则，提高新闻舆论监督的水平和引导能力。三要发挥人民群众的监督作用，进一步畅通民意表达渠道，多听群众意见，做到民意有所求，人大有所议，“一府两院”有所应，推动监督工作不断向深度和广度延伸。