加强乡镇人大工作和建设的禹城实践

□许兰菊 于潇珊

乡镇人大是基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。加强乡镇人大工作和建设，是巩固党的执政基础，坚持人民主体地位，充分发挥基层国家权力机关作用，健全基层国家政权体制，实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。禹城市自2012年以来着力加强乡镇人大工作和建设，在乡镇人大建设方面形成了一些好的经验与做法。2017年6月，禹城市人大常委会作为山东省唯一的县级人大常委会，参加了全国人大常委会在北京召开的推进县乡人大工作和建设经验交流会并作交流发言；2017年11月，禹城市人大常委会主任李玉梅在全国人大常委会举办的第三期县级人大常委会主任培训班上作典型发言，《中国人大》杂志刊发了禹城市的做法。日前，省人大常委会党组书记、副主任于晓明对禹城市加强乡镇人大工作和建设的创新实践给予高度评价。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，禹城市在加强乡镇人大工作和建设方面的做法具有较强的借鉴与推广意义。

一、禹城市加强乡镇人大工作和建设的做法与经验

（一）纳入考核体系，提升重视程度。禹城市委高度重视市乡人大工作和建设，特别是在加强乡镇人大工作和建设上推出了一系列政策措施。一是将乡镇人大工作纳入全市协同发展综合考评体系。2017年，禹城市委制定了《乡镇人大工作考评办法》，将乡镇人大工作和建设纳入全市协同发展综合考评体系，根据考评结果，对年度优秀代表联络室、优秀代表小组活动室、优秀代表和代表建议办理先进单位进行表彰，极大激发了乡镇人大工作的生机和活力。2018年，禹城市委印发了《关于加强乡镇人大工作和建设的意见》（禹城市委［2018］1号文件）。市委书记多次主持召开会议研究部署乡镇人大工作，并到乡镇人大检查指导，带头走访联系选民、参加活动，为推动乡镇人大工作和建设起到了重要领导作用和示范带动作用。二是建立了党委书记联系人大制度。各乡镇党委全部建立了党委书记联系人大制度，定期主持召开党委会议研究人大工作，及时研究解决人大工作中遇到的困难和问题，支持乡镇人大对重大项目建设、重要民生工程等依法作出决议决定，对环境保护、扶贫脱贫等群众关注的热点问题依法开展监督活动，较好地发挥了乡镇人大的职能作用。三是完善了重大事项向党委请示报告制度。禹城市各乡镇人大认真落实中央《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，坚定维护党委总揽全局、协调各方的领导核心地位，坚持并完善了人大工作中的重大问题、重要事项，特别是人民代表大会会议事项、主席团会议事项、重要监督议题和决定重大事项等以书面形式及时向党委请示报告，经党委同意后再依法按程序组织实施的制度，密切与党委联系，主动争取党委支持。

（二）健全组织机制，夯实工作基础。不管是做好哪项工作，干部都是决定性的因素。但在乡镇人大工作中，人员兼职化是普遍存在的问题，破解乡镇人大虚化弱化难题，首先要解决人员和机构的问题。禹城市以健全组织机制为抓手，夯实乡镇人大工作的组织基础。一是加强乡镇人大主席团建设。根据有关法律法规，借鉴外地经验，禹城市对乡镇人大主席团的人员构成提出了具体要求，设立了主席团办公室，制定并落实了《乡镇人大主席团在闭会期间的工作职责》和《乡镇人大闭会期间主席团会议制度》，健全了乡镇人大主席团运行机制，推动乡镇人大工作在闭会期间依法有序开展。二是做到人大主席专职专责。2012年换届时乡镇（街道）人大主席（主任）虽已专职配备，却一直未专做“主业”。2015年实现了乡镇（街道）人大主席（主任）专职专责，把主要精力放在人大工作上，同时，每个乡镇（街道）均选配了1～2名副主席（副主任）和2～3名专职工作人员，协助人大主席处理日常事务和组织代表开展闭会期间的活动。

（三）健全联系机制，发挥代表作用。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中明确提出：“各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容，虚心听取人大代表、人民群众意见和建议。”乡镇人大因为没有法定常设机构，闭会期间的代表活动成为制约乡镇人大代表发挥作用的瓶颈。禹城市通过一系列举措，建起乡镇人大代表与选民的联系机制。一是开展主题活动，实现代表活动常态化。各乡镇人大通过结合自身实际开展各具特色的主题活动，实现了代表活动的常态化，增强了工作的生机和活力。如张庄镇开展了“三比三看一争当”（比学习，看素质提高；比履职，看作用发挥；比贡献，看工作实绩；争当优秀人大代表）主题实践活动。辛寨镇开展了“访民情、察民意、解民忧，做称职人大代表”主题实践活动。市中街道开展了人大代表“回选区、知民情、促发展”主题实践活动。开展主题实践活动，使人大代表树牢依法履职意识，带头把镇党委的决策部署落到实处，了解群众疾苦，疏导群众情绪，听取群众意见建议，为党委政府决策提供参考依据。二是搭建联系平台，实现代表活动制度化。禹城市以全市统一标准在全市各乡镇建立了12个代表联络室、72个代表小组活动室，并在各乡镇便民服务中心设立了人大代表民意公开接待窗口，确定每季度最后一个月的20日为代表联系群众日，为代表履职搭建了平台。同时，对乡镇人大代表提出了“六个一”的履职要求，即“每名人大代表每季度联系走访一次选民、接待一次人民群众、参加一次代表小组集体活动；每年至少提出一条建议、至少为群众做一件实事、向选民报告一次履职情况”，通过搭建平台和提出要求，形成了代表联系选民的常态化机制。三是建立台账制度，实现联系活动痕迹化。禹城市人大为各乡镇统一印制了代表小组活动和接待选民台账、走访选民明细簿、群众事项办理回访记录本等，要求乡镇人大和人大代表认真做好记录，确保做到代表活动有记载、履职情况有档案。通过以上措施，实现了代表联系群众经常化和代表活动常态化、制度化。

（四）加强指导规范，引导健康发展。根据宪法、地方组织法的规定，县级人大常委会对乡镇人大要加强工作指导和法律监督，加强对乡镇人大工作和建设的指导是县级人大常委会肩负的一项重要职责。从禹城市的实践看，对乡镇人大工作和建设，县级人大常委会“抓”与“不抓”成效大不一样。一是实行乡镇人大主席季度例会制度。坚持每年第一、三季度各召开一次乡镇人大工作座谈会，通过季度例会，市人大常委会既能及时组织乡镇人大主席学习掌握最新工作动态，了解各乡镇工作开展情况，对下季度工作作出安排部署，又能促进乡镇人大之间的工作交流和相互学习借鉴。二是加强学习培训。定期不定期地举办乡镇人大工作专题培训班，并组织乡镇人大干部到外地考察学习。三是组织现场观摩。每年第三季度组织一次乡镇人大工作集中观摩，选择一个乡镇召开现场会议，介绍先进经验做法，增强乡镇人大干部的责任意识和做好本职工作的本领。2015年通过观摩房寺镇在人代会后组织市镇两级人大代表评议24个镇直部门的工作，各乡镇人大普遍开展了评议乡（镇）直部门工作。四是实行市人大常委会主任会议成员分工联系乡镇人大制度。每年第一季度，主任会议成员分别到所分工联系的乡镇参加乡镇人大工作会议，并对代表进行履职培训。每半年到所分工联系的乡镇召开一次座谈会，征求人大代表对市人大常委会代表工作的意见和建议。

（五）健全跟踪指导，提升会议水平。乡镇人民代表大会是乡镇人大代表行使代表权利的平台，也是展示人民权力由人民行使的窗口。大会召开程序是否严谨、会议质量高低关系到人大代表和人民群众对人民代表大会制度的认识。禹城市人大注重加强对乡镇人民代表大会的会前、会中、会后指导，提高了乡镇人代会质量。一是加强会议规范。禹城市人大根据有关法律法规研究制定了《乡镇人代会筹备及会议规范》，同时制定了会议期间的程序样式和会议主持词模板，让乡镇人代会的召开有“样”可循。二是完善会议程序。禹城市人大要求乡镇召开人代会前，将会议筹备情况包括会议材料报常委会工作机构审阅，协助其完善会议程序，提高会议筹备水平。三是领导现场指导。主任会议成员分别到所联系乡镇列席会议，对会议法定程序执行情况进行现场指导，防止出现“走过场”现象。四是及时总结经验。乡镇人民代表大会召开之后，市人大指导乡镇人大及时总结人代会召开情况，落实代表建议办理责任，做好大会文件的归纳、立卷和汇编工作，同时将会议召开情况向社会公布。

（六）做好建议办理，增强办理实效。做好闭会期间代表建议办理工作，是代表联系群众经常化、代表活动常态化机制的逻辑延伸和必然要求，是支持代表依法履职，充分发挥代表作用的关键环节。一是细化办理流程。禹城市人大制定了《闭会期间代表建议办理流程及说明》，对闭会期间代表建议的整理、交办、承办、督办等作出规定。同时，将代表建议办理纳入全市综合考核体系，要求对闭会期间代表提出的建议先由乡镇人大分类整理，属于乡镇职责范围内的转交乡镇有关机构办理，并答复代表；不属于乡镇职责范围的报市人大常委会转交市政府及相关机构，办理后答复代表。代表对办理结果不满意的，承办单位应在15日内重新办理并答复代表。二是结果通报公开。在全市实行了代表建议办理情况通报和公开制度，每年第一季度市人大常委会召开乡镇人大主席季度例会时，将各乡镇上年度代表建议办理情况进行通报，同时要求各乡镇将代表建议办理情况向社会公开，接受监督。通过以上措施，闭会期间代表建议办理工作从无到有，实现了规范化、制度化。

（七）推进票决工作，做实监督责任。民生实事项目人大代表票决制这一地方人大工作的实践创新，符合党的十九大精神和中发［2015］18号文件《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》、中办发［2017］10号文件《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》要求，是地方各级人大依法讨论决定重大事项，充分发挥人大代表作用的有效举措。禹城市乡镇人大自2015年起逐步开展了民生实事项目人大代表票决制工作，使乡镇人大的重大事项决定权落到实处。一是出台实施意见。禹城市委出台了《关于推进重大民生实事项目人大代表票决制工作的实施意见》，使民生实事项目票决制工作有“制”可依。二是成立工作小组。对票决出的民生项目要求各承办单位进行任务分解，制定出实施计划书，市人大常委会和乡镇人大主席团组织相关代表成立与每一项目对应的工作小组开展跟踪监督活动。三是列入年度监督计划。市人大常委会和乡镇人大主席团分别把民生实事项目的实施列入年度监督工作计划，年中综合运用听取审议专项工作报告、开展专题询问、组织人大代表进行专题视察和调研等方式，加强督促指导，助推项目实施，年底进行满意度测评，测评结果报同级党委纳入年度相关工作考核，逐步形成票决制工作的规范化、常态化运行机制。

二、借鉴禹城市乡镇人大工作经验，做实做好乡镇人大工作和建设的对策思考

（一）依法开好乡镇人民代表大会。地方组织法赋予乡镇人民代表大会13项职权，要履行好这些职权，就必须严格人民代表大会工作流程、完善会议环节、细化会议要求，每年至少召开两次人代会，通过人代会法定程序决定本乡镇经济社会发展的重大问题，以彰显人民代表大会的权威性、严肃性，体现人民权力由人民行使的人民代表大会制度真谛。

（二）依法行使乡镇人大法定职权。法律赋予乡镇人大对重大事项的决定权、对政府工作和法律法规实施情况的监督权、对乡镇政权机关领导成员的选举权。因此，乡镇人大要积极稳妥地行使好这些职权，务求取得明显成效。要围绕乡镇的重大事项行使好决定权，通过民生实事项目票决制等工作的开展，使重大事项决定权与人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题结合起来，使乡镇人大重大事项决定权落到实处；积极主动行使好监督权，通过组织代表听取审议报告、视察调研、工作评议等依法开展监督工作，理直气壮地开展法律监督，保证法律法规的有效实施，促进乡镇政府和职能部门依法行政；加强与乡镇党委的联系沟通，善于使乡镇党委推荐的人选成为乡镇国家政权机关的领导人员，通过乡镇政权机关实施党委对乡镇经济社会发展的领导。

（三）依法组织好代表活动。做好乡镇人大工作，组织好代表活动是基础。要加强与代表的联系，及时了解掌握代表的意见建议，维护代表权益，支持代表依法行使职权。要制定代表联系选民制度，要求、敦促和鼓励代表经常到选民中去倾听呼声，关注群众关心的热点难点问题，情系选民、反映民声、为民服务。要积极组织代表开展闭会期间的活动，发挥好乡镇人大主席团作用，经常组织代表参加视察、考察、培训活动，拓宽代表视野，提高代表素质。要为代表活动常态化搭建平台，结合乡镇实际，开展丰富多彩的主题实践活动，充分调动代表履责的积极性，切实发挥代表收集民智、沟通群众、建言献策的桥梁纽带作用，使人大代表能够真正知民情、解民意，为百姓发声、为选民代言。