镇街人大工作的“微创新”是基层民主法治建设的大进步——高唐县镇街人大规范化建设提升工作的实践与思考

□姚美运

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。只有规范化的“工作机关”，才能打造出以人民为中心的“代表机关”。镇人大主席团是推进基层民主法治建设的直接组织者和责任集体,街道人大工委是县人大常委会的派出机构，在建设社会主义法治国家进程中同样具有不可替代的作用。提升镇街人大规范化建设水平，是保证这一作用充分发挥的有力手段。

一、镇街人大工作规范化建设提升工作的现实性

第一，党委有态度，人大有决心。中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》后，省委、市委、县委进一步明确了加强和改进县乡人大工作的具体要求。高唐县人大常委会做出《镇街人大规范化建设提升规划》，组织镇街人大主席（主任）赴先进地区学习考察，为把法律赋予镇街人大的各项职权落到实处提供了方案。

第二，履职有要求，发展有需要。2015年8月，全国人大常委会修改了地方组织法、选举法、代表法，三部法律的修改条款，对乡镇人大主席团在闭会期间的13项工作职责有了明确规定。这都要求镇街人大主席团（工委）在闭会期间规范履职行为。

第三，外地有典型，提升有空间。虽然高唐县规范化建设的基础工作得到了强化，但是与先进地区的差距显而易见：一是硬件投入不足。江苏省丹阳市要求镇街人大“家”“站”“室”全部专室专用。相比之下，我们存在“一室多用”的现象；二是工作定位不准。由于先进地区始终坚持依法履职、规范履职，确保了人大工作的权威性和含金量，还原了人大工作的应有地位。这与我们个别镇街“羞羞答答”干人大工作的“二线”思想截然不同；三是专职人员不专干。换届以来，高唐县按上级要求全部配齐了镇街人大主席（主任）、副主席（副主任）以及专职工作机构，但是履职态度不专一。在江苏丹阳等地，人大干部也按照党委的要求从事“中心工作”，但原则是先干本职工作，再干中心工作，或者本职工作、中心工作两不误。而我们的个别人大干部，“一干中心工作，就忘了人大工作”，经常“断片”。四是工作水平不专业。在先进地区，各级人大干部谈论本职业务头头是道，富有“工匠”精神。与我们个别镇街人大干部“粗线条”的工作做法截然不同。五是眼界不宽。学习创新是先进地区人大干部不懈的追求，到大专院校学理论，到先进地区学方法，持之以恒,创出了很多在全省、全国有影响的典型经验。

二、镇街人大规范化建设提升工作的实践

高唐县人大常委会从释放主席团工作动力、激发人大干部内在活力、挖掘人大代表履职潜力入手，学习先进经验“掐尖摘花”,提升工作水平“嫁接改造”，致力于强化镇街人大“十规范”“十提升”工作。

（一）规范镇街人大标牌、印章，提升镇街人大工作权威性、严肃性。镇街人大的标牌、印章，是人大主席团（工委）集体履职行权的象征。闭会期间，为便于镇街人大主席团（工委）与代表、政府之间依法进行公文往来，除规范镇街人大的标牌及悬挂位置外，还按要求统一刻制了公章。

（二）规范专职人员使用，提升人大干部业务能力。各镇街要确保人大办公室工作人员专职专用，定期参加业务培训，研究人大业务知识，以理论引领工作创新，每年7月底前，至少撰写一篇人大工作调研论文，参加全市人大论文评选。

（三）规范人大制度建设，提升台账式管理精细化水平。一是健全议事决策制度。通过完善镇街人大主席团（工委）议事规则、人大讨论决定重大事项规则等，逐步实现议事决策科学化、民主化、制度化。二是健全人大监督制度。进一步完善报告审议、视察调研、执法检查等机制，增强监督工作的可操作性、实效性。三是健全工作运行制度。建立完善议题征集、建议落实、跟踪督办等机制，确保各项工作高效运转。四是完善代表服务制度。完善代表履职监督、履职保障等机制，增强代表工作效能。同时,进一步规范了镇街《人大主席团活动记录簿》和《代表履职登记册》等“六簿三册”标准，提升了台账式管理精细化水平，加大了对结果使用的力度。

（四）规范会议召开程序，提升镇人代会会议质量。地方组织法赋予镇人大的13项职权，很多要通过召开人民代表大会来行使。提升人代会会议质量，要求严格达到时间保障和效果保障,确保五个“不减少”：时间保障要做到年度会议频次不减少、会期不减少；效果保障要做到会议议程不减少、主席团会议次数不减少、代表审议时间不减少。从会议的筹备、召集，到会议的审议、表决，议案建议的提出、处理，选举及组织宪法宣誓等，都要严格按照法定程序进行。

（五）规范代表“家”“室”“站”建设标准，提升“空中人大”辐射功能。人大代表“家”“室”“站”，要确保“十有”标准：有人员负责、有醒目标示牌、有履职工作牌、有办公桌橱椅、有电脑（打印机）、有联系电话、有工作计划、有工作制度、有活动记录、有代表资料。“家”“室”“站”统一发放有“高唐县人大常委会监制”字样的标识牌。各镇街按代表分组情况，建立小组微信群，用于接收上级工作部署，反馈百姓呼声。镇街人大要在高唐人大网站、“高唐人大”公众号设置网页或栏目，并积极提供信息，使“网、号、群”与“家、站、室”同步，成为提升镇街人大工作的有力手段。

（六）规范“千名代表听民声”履职形式，提升“双联”活动工作内涵。闭会期间，人大代表按照“单月赶集‘摆摊’、双月进站‘拉呱’”规定动作，积极参与“千名代表听民声”活动，赶集、进站、入村，倾听百姓呼声，化解社会矛盾。镇街人大要为代表规范化工作创造条件：一是接待群众规范化。严格按照代表不直接处理、有限受理、依法疏导、登记必复的原则。二是接访场所标准化。按标准统一设置“全县‘千名代表听民声’活动**镇（街）工作现场”标牌。三是代表上岗标志化。镇街驻地要统一悬挂代表信息公示栏，代表接访要持有“高唐县人大常委会监制”字样的工作证。鼓励代表先亮“身份”，再听“民声”。四是工作流程系统化。严格把握提前公告、接待、登记、汇总、转办、督办、反馈7个系统步骤。

（七）规范“双覆盖”联系模式，提升代表“点对点”服务水平。人大代表“家”“站”“室”发挥作用所连接的两个主体是代表和选民，因此，必须实现对这两个主体的“双覆盖”。一是“家、站、室”设置覆盖全县村居。按照就近原则和“1+N”模式进行，原则上每个镇街要有1个人大代表之家，不少于两个人大代表联络站（工作室）。二是代表联络覆盖所有选民。将住高唐全国、省、市、县、镇五级人大代表，统一编组至各镇街，按网格化管理的模式，根据代表工作水平和村居工作实际，将代表“对接”到村居，服务内容“点种”到基层。

（八）规范履职主题活动，提升镇街人大主体活力。为使主席团（工委）和代表履职精准，根据法律规定和工作需要，将闭会期间的工作分别量化为主席团工作“八个一”和代表履职“五个一”，建立了履职考核、公示、奖惩机制，将考评结果作为评选人大工作先进单位、代表连任初步建议人选和评先树优的重要依据。

（九）规范“三方对质”工作程序，提升代表建议办结率。“三方对质”督察代表建议办理，是指由人代室或镇街人大主席团（工委）牵头，组织提建议代表、承办部门、人大相关委室“三方对质”，对重点建议深入现场“对质”看落实。今年又延伸为“三方画押、三方对质”办理模式，即建议转交，先由政府分管县长、承办部门负责人、提建议代表三方签字画押；建议办结，提建议代表、承办部门、人大相关委室现场“三方对质”。同时，县人大常委会将代表建议办理纳入了全县镇街、县直部门综合指标考核体系，增强了基层对人大工作的重视程度。

（十）规范创新制度设计，提升“一镇一品”创建特色。为镇街人大规范化建设创新工作“划线设杆”，要求既要做好“规定动作”，也要搞好“自选动作”，并提出了对标先进、提档升级的“双亮点工程”：在县人大常委会机关委室“一室一景”的基础上，推行镇街人大“一镇一品”特色。通过外出学习、示范引领，强力推进了“特色”创新。

三、搞好镇街人大规范化建设提升工作，要引导人大干部处理好五个关系

一是在工作布局上，要处理好“机器”与“零件”的关系。人大工作是一部“大机器”，有自身完整的工作系统。镇街人大主席（主任）基本上都要在党委、政府的总体工作中分管一定的“中心工作”。人大干部一定要把握好分管工作和本职工作的“度”。既不能拆了“机器”当“零件”使用，抓了具体的政府工作而忽略了基层国家权力机关的职责，也不能脱离党委中心工作自行其是，要在参与中心工作、服务党委大局中统筹兼顾“两不误”。

二是在工作方法上，要处理好“粗线条”思维与“精细化”实施的关系。“粗线条”思维就是瞄准“党委定的、政府干的、百姓盼的”的重点工作，助力加油，做出方向性选择。“精细化”实施是系统性管理，是在监督工作中，重细节、重过程、重落实，关键是要做到措施“项目化”，工作向细处拓展。如镇街每年的政府实事工程，过去一般是由镇街党委、政府（办事处）确定，在人代会上告知民众。现在，在福建、浙江、江苏和我省等地推行的“民生实事项目人大代表票决制”，就实现了从“政府人代会告知”到“代表投票决定”的转变，通过人大代表这一纽带还权于民，实现了政府、群众、代表三方合力办实事的局面。

三是在工作创新上，要处理好照章办事与积极作为的关系。干好工作的途径有两个，照章办事与积极作为，二者是辩证统一的关系。我们平时部署工作，都是先给基层出题目、定“章法”。比如代表之家建设，首先要求制度上墙，内容整齐划一，这是自上而下的“降雨”行为，到头来“窥”一域便知全局。从江苏省镇江市人大常委会编写的《乡镇人大制度汇编》中，就可看出其工作方式的不同：全部36项制度都是出自全市20多个镇街的“独创”，《镇人大主席团成员联系代表小组和代表制度》由丹阳市导墅镇人大提供，《镇人大代表票决惠民实事暂行办法》由扬中市八桥镇人大提供……没有“统一”的痕迹，而是镇街人大在基层民主政治实践中行之有效、特色鲜明的创新“盛宴”。这种自下而上的“井喷”现象，展示了基层人大百花齐放的活力。因此，工作中要处理好照章办事与积极作为的关系，少“等天靠雨”，多“井喷灌溉”。

四是在工作态度上，要处理好“底气”与“内容”的关系。杭州市上城区小营街道人大干部有一句“名言”：“底气决定内容。”正是因为有了这种底气，当地人大干部有作为，百姓有事找人大。履职“底气”从哪里来？第一，要有思想自信。人大干部处于依法治国的第一线，不能有“船到码头车到站”的想法。第二，要有本领自信。要认真学习法律法规、政策理论，消除“本领恐慌”。第三，要有担当意识。履职尽责不是做做样子，为民服务不是摆摆架子。干事是干部的天职，担当是干部的使命。人大监督的“底气”，是宪法法律赋予的职责，是党委重视、群众关注的作为。

五是在工作成效上，要处理好“量变”与“质变”的关系。提升镇街人大规范化建设水平，要作常态化、持久战的准备，民主法治建设的进程要靠规范化建设逐步推进。杭州市上城区居民民主法治意识的增强，也经过了15年的历程。2003年初，他们针对选民提出的“我们选出的人大代表是谁”“选出的代表在干什么”等问题，开展了代表“家”“室”“站”建设，历经试点、推进、规范、创新、深化五个阶段，才有了今天的成就。提升镇街人大主席团（工委）规范化建设，基础性、常态化活动不能间断，联系群众要常态、代表活动要常态、服务工作要常态，要通过常态化的“量变”积累，促进基层民主法治建设“质”的提升。

镇街人大规范化建设的“微创新”，都是基层民主法治建设的大进步。提升镇街人大规范化建设水平是一项系统工程，思路决定出路、观念决定方向、底气决定成效。镇街人大工作者要主动适应人民群众对发展民主、健全法治的新期待，探索基层群众民主参与的新途径，使镇街人大真正成为基层民主法治建设的主渠道。