创新我省“农业转移人口市民化”融资机制

□李一花 张念明

党的十八届三中全会提出要推进以人为核心的新型城镇化，党的十九大提出要加快农业转移人口市民化。在供给侧结构性改革主线下，加快推进“农业转移人口市民化”是我省稳增长、调结构、惠民生的黄金结合点，是新旧动能有序转换的重要支撑。

一、我省推动“农业转移人口市民化”的目标和挑战

（一）总体目标。国家新型城镇化规划（2014—2020年）提出，到2020年我国要解决1亿农业转移人口落户城镇，在此总体要求下，我省《2014—2020新型城镇化规划》提出，到2020年要实现700万左右农业转移人口落户城镇，实现常住人口城镇化率62%、户籍人口城镇化率52%的基本目标。加快推进“农业转移人口市民化”已成为我省经济社会发展的重要施政方略。

（二）挑战之一：人往哪里去？推进“农业转移人口市民化”面临两大难题：一是人往哪里去；二是钱从何处来？对于第一个问题，2016年《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》做出了明确的回答。山东半岛城市群要构建“两圈四区、网络发展”的总体格局，以都市圈（区）为主要载体，统筹推进人口市民化。济南、青岛迈入特大城市行列，临沂、烟台、淄博、济宁、潍坊进一步壮大规模，枣庄、威海、德州等8个城市发展成为大城市。

（三）挑战之二：钱从何处来？当前，各界对市民化公共成本的测算结果不一，我们以《国家基本公共服务体系十二五规划》项目为标准，测算的市民化人均公共成本大致在10万元左右。由于城市基本公共服务水平不同，各市有所不同，济南市9万元、青岛市11万元、一般地级市为7万元左右。当前我国经济进入新常态，财政收支压力大、财政赤字水平高、地方债券规模有限，如何创新市民化的资金来源成为亟待解决的难题。

与市民化面临资金难题密切相关，从农民工的角度，其在城乡间的流动也表现出动态化、复杂化的特点。一方面，部分农民工存在留城意愿和能力不足的问题；另一方面，意愿落户城市存在供需不匹配问题。由此出现一个值得重视的现象，就是近几年农民工的转移速度出现下降，农民工在城市间的流动出现分化，一线城市、区域中心城市，人口迁移的供需矛盾更加突出。

因此，我们认为，我国的城镇化已走到一个十字路口，地方政府尤其是肩负市民化重要任务的大中城市能否创新性地解决市民化的资金瓶颈，能否提升城市户籍的含金量，是关系到能否激发经济发展潜力和能否实现“农业转移人口市民化”目标的大问题。

二、发达国家城市化、市民化的融资之道与启示

以美国为例，从建国至1862年的近百年间，美国联邦政府推动的城市化依靠的是“土地财政”，土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。1862年后，联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替。美国的“土地财政”之所以能切换到“税收财政”，靠的是联邦政府在放弃土地收益的同时地方政府开征财产税，在社会公众税负不变的情况下，实现了财政收入在不同政府间的切换。

当然，开征财产税或增加直接税并不容易，这是因为在所有的税种中，财产税、个人所得税等最能引起纳税人的“税痛”。从历史上看，发达经济体为了建立起以直接税为基础的政府信用，无不经历了漫长痛苦的社会动荡。如英国和德国个人所得税的建立均长达80年之久。因此，直接税与间接税的选择，并非仅是哪种税收模式更有效率、更公平的问题。不同税收模式间也不是简单的数量替换。征税的方式决定了国家可能采用的治理方式。

反观我国以“土地财政”融资支持城镇化发展的模式，实际上是一套将土地作为信用基础的制度。政府通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务进行一次性投资融资。相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共服务投入的效率非常之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，借助土地的巨大融资能力，地方政府还可以为企业大幅度的减税和进行地价补贴。可以说，“土地财政”成为我国地方政府巨大且不断增值的信用来源，也是我国城市化高速发展的重要保障。但是，随着城市储备开发土地的减少以及大规模城市化基础设施的完成，“土地财政”会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。在我国财政体制纵向不平衡情况下，“土地财政”的转型或退出，涉及到中央与地方财力的重新调整。在税收财政还没有完全建立，尤其是直接税的作用还没有充分发挥的情况下，轻率地抛弃“土地财政”存在很大的战略风险。我们认为，正确的改革策略应当是：随着城市化水平的提高，“土地财政”逐步转型。在这一过程中，政府主动培养未来的税源和采用多样化方式融资，如此逐渐演变到直接税与间接税并重，乃至直接税为主的模式。

三、以保障房建设为突破口，创新我省“农业转移人口市民化”融资机制

按照我们对市民化公共成本的测算，保障房投入是仅次于基础设施投入的第二大成本项目，保障房建设关乎农民工最基本的生活条件。吸引农民工落户城镇、提高城镇户籍含金量的关键在于提供保障房。以保障房建设为抓手的市民化融资机制的建议如下：

（一）对于城市新建部分，维持“土地财政”积累模式。对于城市新开发、新出让的土地继续实施“土地财政”融资。但需要注意的是，需要将不动产分为投资和消费两个独立的市场。区分两个市场的主要标准是收入水平和房产的套数。低收入群体（无房户或一套房）的目标是消费，而中高收入群体（二套房及以上）的目标是投资。通过将投资市场和消费市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场，防止泡沫破裂；在消费市场，确保居者住其屋，以此打破用一个房地产政策同时达成“防止房地产泡沫”和“满足消费需求”两个目标。

(二)鼓励房地产投资信托基金（REITs）发展。我国近几年已经开始大力发展住房租赁市场，但目前大城市的租售比只有不到2%，这与国际上REITs的收益率一般在6%～8%之间差别太大。因此，REITs落地最大的问题是解决住房租赁企业的收益率问题。这方面可以通过REITs的结构设计，适当用一定的政府补贴和购买服务把收益率提升上去。此外，共有产权的思路也有助于解决REITs收益率。政府在土地出让时持有一部分产权，能够降低房子的成本，提高租售比，满足不动产证券化对收益率的要求。因此，要加快研究制定鼓励房地产投资信托基金（REITs）发展的优惠政策，探索发展共有产权房，协调与指导金融机构积极参与，支持住房租赁企业利用房地产投资信托基金融资。

(三) 发行地方专项债券，积极发挥类金融的作用。省级政府可以向国家申请发行“资产担保债”专项债券筹集建设保障房的资金。由于土地及附着其上的保障房是安全有效的抵押品，因此政府还可以通过定向从社保、养老金、公积金等沉淀资金获得低息贷款，解决保障房的融资问题。除此之外，应该大力发挥国开行、农发行等开发性金融机构在城镇基础设施投资方面的作用。

(四)有条件地开征财产税。

对城市中的存量房地产，符合征税条件的可以率先开征财产税。这包括企事业单位和商业机构的房地产；侨房、公房等永久性产权房；小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税同时转为永久产权；老城区新增住宅拍卖时就规定要交财产税；老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少到20年或30年，到期后开征财产税。

至于保障房的提供，可以采取“先租后售”或“只租不售”两种不同的形式。从“先租后售”来看，“先租”的好处不仅能照顾到农民工的支付能力，大大减轻购房一次性支出负担沉重的问题，还能够与现有商品房市场区隔，方便保障房的管理；“后售”则有利于建设资金的回收，还能赋予进城农民工以持续增值的财产，这有利于未来的房地产征税。从“只租不售”来看，则需要把购房者应享受的公共服务解决好，当前阶段应进一步细化和优化住房租赁的相关政策，积极推进符合条件的农民工申请和享有租赁住房的各项权益。