理念、平台、体系、机制：四个维度创新和发展“枫桥经验”

摘 要 “枫桥经验”将矛盾通过各种方式解决在基层的核心精神在各地具有普遍意义。江苏省宿迁市通过构建“三位一体”纠纷化解机制，取得了良好的效果。但在运用中也面临一些现实困境。文章分析了矛盾纠纷多元化解存在难点的八个方面原因，提出应从理念、平臺、体系、机制四个维度完善矛盾纠纷多元化解机制。

关键词 “枫桥经验” 矛盾多元化解机制 江苏宿迁

作者简介：段娜，南京大学法学院在职研究生。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.304

作为江苏省最年轻的地级市，宿迁市近几年来在政治、经济、文化、社会等方面飞速发展。伴随着社会的发展，各种矛盾、利益的冲突也日益凸显。在多元化解社会矛盾的过程中，源于浙江的“枫桥经验”对宿迁的社会治理方式有了新的启发，“枫桥经验”在宿迁也因地制宜不断丰富和发展。

一、 “枫桥经验”在宿迁矛盾多元化解中的运用

（一）发挥基层人民调解组织基础性作用，筑牢多元纠纷化解机制“第一道防线”

建立人民调解网络体系。目前，宿迁市村居（社区）人民调解组织覆盖率达100%，行业性、专业性人民调解组织建设率达80%以上。优化人民调解队伍知识结构。目前，高中以上文化达到90%，具有法律专业背景达到50%以上。重视信息化应用。基层乡镇司法所和人民调解组织都配备电脑和信息员，录入矛盾纠纷信息，掌握苗头性、倾向性问题，研究制度预防、调处措施。落实经费保障机制。市司法局协调财政局、综治办联合下发《关于进一步加强全市人民调解工作经费保障的意见》，出台了《宿迁市城区医患纠纷矛盾纠纷调处个案补贴实施办法》等文件。

（二）发挥党政机关、社会团体等职能作用，拓宽矛盾纠纷化解渠道

市妇联开设紫薇调解工作室，实施婚姻家庭矛盾“五步”调解法，被命名为江苏省调解工作品牌。市人社局仲裁处全面推进基层调解中心建设，并统一调解文书格式，实现一案一卷，引导劳动者通过调解服务平台快速维权。市消协推出信用评审认定制度，如2017年1月对引发社会高度关注的两起健身、餐饮行业预付卡逃逸经营者，组织专家评审，最终认定严重失信行为并推送至信用中心，实施多部门联合惩戒，产生了广泛的社会影响。

（三）发挥人民法院引领作用，推动矛盾纠纷源头预防和多元化解

宿迁中院组织开展了以“与不少于100家单位建立和谐共建关系、组织不少于100名法官深入共建地区、单位开展不少于100场次共建活动”为主要内容的“和谐共建三百工程”活动。基层法院设立常驻当地公安交警部门的交通事故巡回法庭，与公安机关、保险机构对接，共同构建行政调解、行业调解、司法调解“三级联调”机制，全市交通事故纠纷调解率近60%，调解协议自动履行率80%以上。建立律师参与化解机制，共同研究制定了《关于建立公益律师工作站的实施方案》和《法律援助流程》，引入公益律师参与诉讼服务，协助法院化解纠纷矛盾。目前，全市法院均在诉讼服务中心设立律师工作站和人民调解工作室。

二、“枫桥经验”运用的现实困境

“枫桥经验”虽然得以重视、运用和推广，但受多种因素影响，在实践中其功能和成效还没有充分发挥，目前形成了以诉讼为主体的倒金字塔形矛盾纠纷化解现状。以宿迁为例，2015年，全市人民调解组织、消协、妇联、公安派出所、交警部门、工会等处理的民事纠纷约28000件，仲裁机构（商事仲裁、劳动仲裁）处理的纠纷仅1380余件，但全市法院受理案件达106228件，人民调解、行政主管部门、行业组织、仲裁等诉外途径并未成为矛盾纠纷化解的“主力军”。就其原因，主要有以下几个方面：认识上，把法治简单等同于通过诉讼方式解决纠纷，社会思想观念尚待转变；定位上，人民调解组织业务范围模糊，影响了其职能发挥；主观上，行政主体调处民事矛盾纠纷缺乏积极性，行政部门化解纠纷成效不明显；对接上，各解纷主体之间联动不够，尚未形成化解合力；队伍上，人民调解队伍配备不足、专业化水平不高，队伍建设亟待加强；配套上，保障、考核等机制不到位，影响调解工作落实成效；信息化上，矛盾纠纷化解网络信息化水平不高，各解纷主体之间存在信息壁垒；宣传上，多元纠纷化解面向社会公众宣传不够，社会整体认同度不高。

三、“枫桥经验”对化解矛盾纠纷的启示

在新时代背景下，应当从理念、平台、体系、机制四个维度创新和发展“枫桥经验”，健全矛盾纠纷多元化解格局。

（一）树立“三个理念”，提升矛盾纠纷多元化解的科学认识

一是司法资源有限理念。引导公众应意识到司法并非矛盾纠纷调解的最佳手段，破除对诉讼机制的过分依赖；人民调解、行政、仲裁、专业机构、社会团体等要从根本上纠正化解矛盾纠纷仅是法院职能的错误观念，改变在解决社会矛盾纠纷方面消极、被动的不当；司法机关应当认识司法本身的局限性，在矛盾纠纷的处理上保持一定的谦抑性。

二是调处方式多元化理念。要强化多元化调处有利于矛盾化解的观念，引导人们从化解矛盾出发，选择最佳的调处途径和手段。对于非诉讼调处组织来说，树立多元化理念有利于明确自身的职权范围和调处手段，从而建立以诉讼为中心、多种非诉讼调处方式并存的社会矛盾多元化解体系。

三是自我修复和自主调处理念。在矛盾爆发之初，当事人双方首先应将问题进行自我处理，让社会矛盾纠纷调处更多体现出当事人的主观意志以及协调协作精神，能自我解决的部分就不用调处组织的介入，这有利于有效地节约社会成本和司法资源。

（二）打造“三大平台”，实现矛盾纠纷多元化解的共建共治

矛盾纠纷的化解是一个系统工程，各责任单位和部门应当协作配合，实现多元矛盾纠纷工作的良性互动，提升纠纷化解的有效性。

一是联席会议平台。党委政法委、综治办应当牵头建立矛盾纠纷多元化解联席会议制度，明确成员单位，定期召开成员单位协调会议，总结、分析多元化矛盾纠纷解决机制在运行中存在的问题，通报各职能部门的工作情况，同时研究社会矛盾纠纷动态，对矛盾纠纷尖锐且依靠一个部门、一个系统难以解决的问题，组织成员单位进行会商，制定相应方案，共同化解纠纷

二是委托调解平台。在联席会议制度下，建立诉讼与非诉讼成员单位之间的案件委托调解平台，实现委托案件的集中专项管理。尤其是在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承包、环境保护以及其他纠纷多发领域，人民法院与行政机关、人民调解组织、行业调解组织进行对接，委托上述部门和调解组织先行调解，形成公众愿调解、联合办调解的氛围。

三是信息共享平台。组织制定各成员单位矛盾纠纷化解信息数据的收集、管理、开放、应用等标准规范，保证及时、全面、准确地采集反映纠纷处理的各类信息，同时将各成员单位的数据信息连接起来，建立成员单位之间信息共享平台。

（三）明确“四方职责”，完善矛盾纠纷多元化解的责任体系

只有紧紧依靠党委政府，构建“党委领导、政府主导、综治推动、多方参与”的工作格局，才能最大限度地整合和利用社会资源，从根本上推动工作机制的建立。

一是明确党委政府的领导主导职责。各地党政主要负责人作为平安建设的第一责任人，要亲自研究解决可能影响本地区社会稳定的重大矛盾问题，切实担负起维护一方稳定、确保一方平安的重大政治责任。要紧紧围绕完善矛盾糾纷多元化解机制的需要，因时制宜、因物制宜、因事制宜、因地制宜出台纠纷解决机制方面规范性文件，保障矛盾纠纷多元化解在法治轨道上健康发展。

二是明确综治组织的组织协调职责。各级综治组织要在党委政府领导下，切实做好矛盾纠纷多元化解工作的调查研究、组织协调、督导检查、考评推动等工作，健全完善综治目标责任制，进一步明确各地各部门化解矛盾纠纷的职责任务，明确奖惩措施，明确问责情形，确保矛盾纠纷有人抓、有人管。

三是明确社会各方的参与化解职责。充分发挥人民调解维护稳定“第一道防线”作用，最大限度地从源头上预防和减少矛盾纠纷。司法行政部门应加强指导，推动在交通、医疗、食药、劳动、物业、消费者维权等纠纷易发多发行业和领域建立健全人民调解组织。发挥群团组织的工作优势，激发工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。

四是明确各级法院的引领导向职责。法院更要注重通过司法裁判引领公众行为的作用。要通过裁判个案，指引调解组织依法调处纠纷，特别在审理物业服务纠纷、逾期交房或办证纠纷、典型服务纠纷等类型化、群体性案件中，可选择少部分案件审理，依法对典型案例作出裁判，为该类纠纷的处理确立规则，并向社会公布，同时发送至政府部门及调解组织，供其参考。要在推动非诉讼纠纷解决机制发挥功能上花力气，加强诉讼服务过程中的宣传引导，让老百姓明白“打官司”并非最好的纠纷解决渠道，引导当事人通过协调、调解、仲裁等低成本、见效快的纠纷解决方式，将纠纷分流、对接到相关职能部门或机构处理。

（四）强化“四个建设”，完善矛盾纠纷多元化解机制

一是加强组织机构系统化建设。要建立和完善村居、乡镇、县区三级矛盾纠纷化解机构，实现矛盾纠纷层层过滤。人民调解具有基础性地位，行政调解具有综合性、高效性，行业调解具有自治性，司法调解具有专业性和中立性，要充分发挥各自的独特优势，明确各调解组织的主管部门，实现矛盾纠纷的分类化解。人民调解由司法行政部门主导和推动，司法调解由人民法院主导和推动，行业调解由行政主管部门或行业协会主导和推动。

二是加强宣传机制建设。法律的主要功能在法院之外，法律以各式各样的方式被用来控制、引导和计划我们的生活。 应通过宣传，积极引导社会改变“解决纠纷就是到法院打官司”的观念，让人民群众充分了解、自觉认同非诉讼纠纷解决方式。各级解纷组织和机构应加大面向公众的宣传，让人民群众充分了解调解组织的功能，提高群众对调解组织的知晓率、认同度。

三是加强保障机制建设。要培养一批调解专家、调解能手，组建调解人才专家库。专家库成员主要由司法行政部门从从事法律、心理咨询、医疗卫生、商品房买卖、建设工程、物业纠纷等专业性较强的行业管理部门推举产生，依据自身特长参与地方纠纷协调。定期免费组织培训，更注重具体案例剖析、调解技巧传授、调解协议书制作、经验交流等。要加强经费保障机制建设。除财政资金外，可以多渠道筹措资金，推广“以奖代补”、“以案定补”等形式，鼓励社会各界为公益性纠纷解决机构提供捐赠、资助，统筹构建财政为主、社会支持为辅的多元矛盾纠纷化解经费保障体制。

四是加强考核机制建设。要将矛盾纠纷多元化解情况纳入对基层党委政府及有关部门“平安建设”、“法治建设”和领导工作业绩考核范围，适当加大考核比重，倒逼工作开展。重点考核委托案件调解成功率、民事案件万人起诉率、刑事案件发案率、当事人满意度等指标，强化矛盾纠纷的预防和实质化解。

注释：

刘振华、蒋蕴诗.构建社会矛盾纠纷度多元化解体系的思考.山东农业工程学院学报.2016（5）.

[英]H﹒L﹒A﹒哈特著.许家馨、李冠宜译.法律的概念.法律出版社.2006.29.