布罗代尔钟罩视角下的农村土地金融分析

董德利

（山东行政学院决策咨询部，济南 250014）

一、引言

长期以来，土地在我国改革开放和地方经济发展中发挥着发动机的作用，然而与城市土地相比，我国农村土地的资本化和金融化进程却远远滞后于城市土地，甚至成为市场经济尚未企及的“布罗代尔钟罩”之地。对广大农村来说，一方面是农村金融服务长期供给不足，有效抵押资产缺乏与金融机构基于资产抵押的信贷供给机制之间存在矛盾，另一方面是农村土地资产尚未充分发挥经济潜能，农民缺乏按照市场经济方式利用土地生产要素的权利，土地利用以及与之相关的农业发展方式问题仍然是农村的根本问题。实际上，土地与生俱来就孕育着金融的因子，农村土地除了用于耕种、建设等实际用途之外，还可以产生与其物质存在相平行的另一种方式，即资本。对此，进一步发挥农村土地的财产功能，充分利用农村土地的经济价值开辟新的融资渠道、创新农地金融模式，成为提高土地资源利用效率、加快农村经济发展的重要途径。［1］

二、布罗代尔钟罩及其解释

法国历史学家费尔南德·布罗代尔（Fernand Braudel）曾经对“是什么因素制约着资本主义扩展”诸如此类的问题进行探讨，并提出了市场组织层次理论。他指出，历史上所谓的资本主义早期仿佛生活在一座封闭的钟罩里，不能继续扩展乃至占据整个社会，而资本的高速形成也仅出现在某些社会部门，却没有出现在整个市场经济之中。［2］时至今日，那种被封隔的经济状态被称为“布罗代尔钟罩”。

实际上，布罗代尔是在一个广阔的历史背景中考察和分析资本主义和市场经济的，他把15—18世纪西欧资本主义的经济活动分为三个层次，第一层是物质文明，第二层是市场经济或者说是生产与交换机制，第三层是资本主义。其中，市场经济是以物质生活的进步为基础的，资本主义则是在市场经济的层面上繁荣起来的。［3］他还指出，市场经济有上层组织和下层组织之分，简单的面对面交易是市场经济的底层，也是最基本和最普遍的形式，但市场交易方式和复杂程度会因时间跨度和空间距离而有不同，上层组织对市场经济的建立至关重要，这里所谓的上层组织很大程度上就是指市场交易制度。历史发展表明，当时的欧洲经济之所以较世界其他地区更为发展，正是由于其拥有更为发达的市场交易制度，即工具与建制的优势，包括证券交易所和各种形式的信贷等。［4］

在更一般意义上，市场交易是当今社会经济增长与人们生活水平提高的主要达致路径。“斯密动力”式的分析表明，人类具有互通有无的交易倾向，而市场交易意味着竞争，竞争必然推动生产方法和交易组织形式的不断创新和扩展。从影响因素来看，尽管分工和交易是劳动生产率提高和经济增长的源泉，但使分工、交易和专业化程度不断加深的最直接因素却是资本，资本是为市场经济提供动力的发动机。然而，资产如果得不到有效表述，往往就难以产生附加值，也就无法得到最充分的利用，而僵化的资产之所以存在，是因为资本的创造是一个隐含在错综复杂的正式财产制度中的一个潜在过程。［5］

西方国家发挥资产潜能所采用的方法是，仔细描述资产在经济社会中最有利用价值的方面，并在制度系统中进行确认，人们在所有权范围内开发资产，使它们和其他资产相联系，正规的所有权制度就成为资本的诞生地。［5］当然，在国家正式制度缺失的领域，或者说在官方的法律制度之外，人们通常也会制定出属于他们自己的、有一定约束力的非正规协议来约束、保护和利用自己的资产，但是相对于有法定效力的正式制度而言，这种制度的作用域和可靠性要大打折扣，使得社会经济活动的成本和市场交易风险提高，市场范围的扩展就极为有限。一般来说，正规所有权制度至少有六种效应：［5］确定资产中的经济潜能；把分散的信息综合融入一个制度；建立责任；使资产能够互换；建立人际关系网络；保护交易。由此也就不难理解，习俗经济向市场经济的转变，正是打破前现代化社会中种种布罗代尔钟罩的过程。斯密动力机制的形成以及哈耶克式“自发合作秩序”的扩展，除了需要正式财产制度之外，还需要诸如调控市场运行的抽象规则等诸多制度和社会环境条件。［6］

三、布罗代尔钟罩下的农村土地金融

（一）农村土地金融的产生

作为人类赖以生产和生存的基本资源和环境，土地是一切社会经济活动的载体，具有自然属性和经济属性两种基本特性。其自然属性是土地所固有的，与人类对土地的占有和利用状态无关，而经济属性则是在人类利用土地的过程中产生的，是人类社会、政治、经济关系在土地方面的反映。农村土地除了用于耕种、建设等实际用途之外，还可以产生与其物质存在相平行的另一种方式，即资本。长期来看，土地是稀缺和不可再生的，社会经济越发达，土地的价值就越高，作为不断升值的不动产，土地与生俱来就孕育着金融的因子。

实际上，资本形成是一国经济增长和经济发展的核心问题之一，在某种意义上，近代西方世界的发展史就是一部资本化、金融化的历史。在全球化浪潮影响下，资本主导经济活动的趋势越来越明显，核心生产资料的资本化成为必然选择。土地是一种生产要素，更是资本性要素，从世界范围的工业化和城市化进程来看，土地是创立活跃的农业信贷市场的基础，农村土地资本化是盘活农村土地资产、提高农村土地资产运用效益并有效组织生产力发展，从而实现土地资产价值增殖的制度创新方式。以土地为基础的农村土地金融，可以扩展土地的使用价值，使土地从一般的农业生产功能发展到作为农民可抵押的固定资产功能，而进入流通领域的证券化土地资产则可以使得位置固定、不宜分割的土地具有流动性和可分割性，扩大流通范围，最终达到利用土地进行融资和规模化经营土地的目的。简单来说，当土地资源产生明确的权属关系时就成为土地资产，而当土地资产投入市场，将土地使用权及衍生的其它权利进行交易获取盈利时，就成为土地资本，进一步通过证券化则可以将资本收益转换为可流通和销售的金融产品。

当然，资本是社会化大生产高度发达的产物，资本化问题与市场经济发展密切相关。所谓资本化，是指任何资产凭其收益转换成资产现期交换价值的过程。［7］资本化本质上是融资工具市场化，即通过市场手段和力量，积聚社会资源和资金进行有效配置。在传统计划经济体制下，我国农村土地资源的配置是一个高度行政化的过程，不论土地所有权还是使用权的交易都是被禁止的。然而，土地是农村最重要的经济资源，随着城镇化进程加快，“三农”发展中的人地矛盾突出，农村土地使用权流转和土地市场化程度不断提高，农村土地蕴藏的巨大经济潜力逐渐为人们所认识，并成为利益相关者竞相追逐的对象，农村土地市场正在经历由土地资源到土地资产再到土地资本的显化和演替过程，与农村土地的资产化和资本化过程相适应，农村土地金融便应运而生。其中，资金或者说金融市场是市场体系的龙头，是土地市场的孵化器和推进器。土地只有在与货币的结合和媒介下才能完成市场交易和配置过程，农村土地流转市场的快速发展与资金市场的支持密不可分，土地资产价值的实现本质上就是土地金融或融资性土地交易的行为，土地的资本化运营则是对土地进行投融资的过程。

图1 农村土地金融产生机理

（二）产权制度对农村土地金融的作用

如果说要素资本化是农村土地金融发展的内在动力，那么，土地产权就是农村土地金融发展的制度基础。西方经济学主要以私有制为前提，认为只有完全的私有产权，才能促使生产要素在市场机制下合理流转，而当金融市场认可土地的财产功能时，土地就逐渐成为农业资金要素的重要来源。［7］

不可否认，我国农村土地制度仍然存在很多问题，如所有权主体虚位、产权权能不足、产权流动性不强、土地细碎化严重以及制度激励功能弱化等问题。［8］对此，多数研究者都认为产权清晰是产生市场效率的必要条件，农村土地所有权主体缺位容易产生类似于内部人控制的一系列问题，我国开展农地金融的前提就是要明确农地使用权的法律地位，实现所有权和使用权的分离，并在土地集体所有制前提下保证农地使用权的财产权地位，解决农地使用权的抵押和流转问题，允许农地使用权在法律允许范围内的抵押转让，从而使农地可以成为资金融通的抵押担保物。［9］

具体到产权制度变革和政策设计问题上，学界还存在诸多争论，出现了土地私有化、国有化和集体化等农村土地产权制度选择的多种方案。主流观点认为，赋予农民更大土地权利，是保护农民利益和提高土地资源配置效率的必然选择。极端观点有两种，一种认为土地私有化是中国历史的常态，应成为中国农村土地制度的发展方向；另一种则认为可以推动农村土地完全国有化。介于二者之间的温和观点则认为，应当给农民更大更多更完整的土地承包权，弱化乃至虚化村社集体土地所有权。［10］

从科斯定理和模糊产权演进角度对农地制度的研究认为，产权与市场都是决定效率的重要因素，市场经济发展到一定程度必然要求财产关系走向社会化、市场化和规范化，但在不同发展阶段和市场环境条件下，对效率起决定作用的因素不同，真正有效和可行的政策应该建立在确切把握关键性决定因素的基础上，在中国经济框架中，农村土地产权调整和市场化改革应该交互进行，缺一不可。［11］产权组合视角的研究认为，不论是土地国有、土地集体所有还是土地农户私有，都不能离开特定的行为假设来比较农村土地制度的优劣，也不能离开农村土地制度变革过程中农民的心态、农地和农业生产特点以及特定历史背景来研究农村土地制度问题，并就此提出“国家所有、农民占有”的土地制度模式。［12］考虑到我国社会基本财产制度的刚性、改革的风险、公众的可接受性以及路径依赖等因素的影响，有研究认为，农村土地完全私有化是不可取的，国有化的实现难度也很大，但是主张尊重农民的土地财产权，通过制度设计使农民的土地财产权收益得到保障。比如集体以资源所有权，农户以资源使用权折股成立农村资源开发股份公司，把家庭承包制的土地经营权转变为股份合作制的准土地股权。［13］物权角度的研究认为，土地财产权既是农民获得土地收益的保障，也是农民实现其他权利的基础，在农村集体土地所有制的基础上，需要用现代物权思想构建以“用益物权”为核心的土地财产权利体系。［14］尽管我国2007年颁布的《物权法》已经明确了土地承包经营权的物权性质，但农民以集体组织形式占有使用的非农集体建设用地被排除在了物权界定范围之外，农村居民拥有的承包地和宅基地的使用权并没有被赋予完整的物权权利内涵。另外也有观点认为，在现有体制内解决三农问题已非常困难，推进农村土地使用权制度改革的最佳途径是推行农村土地证券化。［15］周其仁（2007）则提出了试办“土地交易所”的构想，他认为土地使用权之所以可以交易，是因为在土地的自用与他用之间存在利用效率和现实价值的差异。值得指出的是，贺雪峰教授从“反公地悲剧”角度认为，在中国农民众多、人均耕地狭小的国情下，赋予农民更大的土地权利往往意味着更高的集体行动成本，意味着农业生产基础条件更难改善，土地资源配置更加无效率，而农民如果将土地用于农业生产，所有权如何安排其实是不重要的，重要的是使用权，且使用权的重点不在于长期稳定，而在于方便生产。［10］

国务院发展研究中心的刘守英认为，中国土地制度改革一直受到两大约束：一个是制度约束，即土地制度是公有制的最主要实现形式；另一个是目标约束，即土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑：第一，土地制度公有制是被锁定的，城市实行土地国有制，农村采取土地集体所有制。第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章，即通过两权分离，扩大使用权的权能。第三，土地成为发展的工具。［16］

近年来，随着农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台为农村产权流转交易提供服务，对保障农民和农村集体经济组织的财产权益、提高农村要素资源配置和利用效率以及加快推进农业现代化发挥了积极作用。为此，国务院办公厅于2014年出台了关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见，指出农村产权类别较多，权属关系复杂，但法律没有限制的品种均可进入市场交易，允许农民以出租、入股等方式流转土地承包经营权，同时也明确规定，农村产权交易不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。由此表明，我国政府在农村土地使用权上将采取更加灵活的政策，农村土地的所有权、承包权和经营权将进一步“三权分离”。2016年10月，中央出台文件鼓励各地结合实际探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。至此，农村土地金融发展在政策层面上已扫清了产权制度障碍。

（三）农村土地金融的深化发展

现代社会的金融方式和融资渠道越来越多，金融规模可以看成量的规定性，而金融结构与效率则可以视为金融成长的质的规定性，金融深化发展是质与量的有机统一。从农村金融来看，主要包括与农产品商品化相配套的金融市场以及与农业生产要素相配套的金融市场，前者与经济发展是浅层次的关系，通常称为货币市场，后者与经济发展是深层次的关系，通常称为资本市场。按照金融发生学的观点，农村土地金融就是要将农村金融市场从简单的资金借贷和融通关系推向纵深，培育农村资本市场，从不动产证券化角度和市场供给侧推进农村经济发展方式的转变。

就金融发展的共性来看，金融制度与经济发展之间存在相互促进和相互制约的关系。有研究认为，在经济增长的起步阶段，金融引导经济增长，在经济快速增长阶段，金融服务需求增加，呈现需求尾随发展模式。［17］当然，尽管金融功能在一定时期内具有相对稳定性，但金融机构会随着金融发展的初始条件和环境而不断发生改变，进而导致金融功能发挥作用的方式、绩效和行使基本功能的机构主体的性质和组织结构也随之发生变化。实际上，我国农村土地产权权能不足抑制了农村金融发展，导致农民在农村和城市中的双重贫困，而通过土地金融机制可以增加农业资本投入和推动农村经济长期增长，当前我国农村可以选择的土地金融模式按照金融化程度依次为土地信用合作社、土地融资租赁和土地证券化。［13］农地金融制度是解决农村金融抑制的有效途径，［18］农地债券化和证券化是可行的路径方式，应加快构建农地估价体系，［19］以及与农地金融制度相适应的经济、法律和社会环境配套条件，并进一步完善农地产权流转。［20］

当然，农地金融与农村土地流转互为条件，土地流转过程是土地要素逐步市场化的过程，也是实现土地增值和土地资本化的过程。有学者通过建立农地流转市场化强度的评判指标体系，认为我国农村土地使用权流转仍存在弱市场化特征，这是由农地流转市场本身的组成、结构和功能上的缺陷造成的。［21］我国农地金融发展还存在很多制约因素，尤其农地的流转和集中可能会导致失地农民阶层的出现，进而影响社会稳定，在社会保障体系不完善的情况下，土地的保障功能不容忽视，对农村土地自由流转的担忧有多个方面，其中一个非常重要的方面是，人们担心农村土地自由流转会带来土地的大规模兼并，进而出现“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的恶果，有研究指出我国农村土地金融应该缓行。也正是基于这种忧虑，虽然十八届三中全会决定要让“市场在资源配置中起决定性作用”，但也出现了反对集体土地自由流转的声音。［22］对此，有必要高度重视农地金融存在的各类风险，建立合理的农地金融风险分摊机制。

（四）农村土地金融的制度创新

金融发展的历史也是金融工具、金融市场和金融制度不断创新的过程，尤其伴随现代资本市场的出现以及金融市场化、自由化进程的加快，经济活动的行为规则和运行轨迹正在发生重大变化。现代金融不仅是一种资金融通行为，更是一种信用创造和风险分担的机制，同财产、合约、交易成本等新制度经济学的基本概念密切相关。从制度发生学角度，农村土地金融的发展源于土地从资源到资产再到资本的转化，并建立在农村土地的流动性、增殖性基础之上，需要形成一种以土地产权维系的借贷双方之间的社会化风险分担机制，农村土地金融的发展必然包含了对土地制度创新和金融制度创新两方面的要求。

从国内外农村土地金融发展的实践来看，由于最初建立农地金融制度面临的主要问题和初衷不同，其经济发展阶段、文化特征等方面存在差异，因此，各国农地金融制度发展各异。有研究认为，金融利益集团的力量对金融发展有着稳定而显著的负面作用，金融利益集团的力量往往与金融资源的垄断程度相一致，从而不利于金融创新发展。［23］而金融创新是创造新的金融合约的行为，是市场主体在金融活动中对各自的财产权利和财产责任进行重新组合和配置，以达到有效管理风险、减少交易成本和提高交易效率的目的，因此，金融创新的核心问题被认为是产权问题。［24］也有研究认为，金融制度有多种机制促进经济增长，放松金融管制并不能自动保证金融的健康发展，反而可能导致金融交易的混乱和金融危机的发生。［25］制度金融学的研究更注重经验分析，将效率标准和制度选择绩效定位于真实的金融世界，并用演进的视角来分析金融制度产生及存在的合理性，认为任何金融制度都具有存在的内生合理性，在考察金融制度绩效时，不能只看单个制度要素是否有效，而要看组合起来是否有效，因而强调个体与总体之间的加总逻辑。［26］

从根本上说，不同利益主体之间的博弈决定了新制度是否形成以及如何变化，利益集团是制度创新和变迁的直接推动力。从市场关系来看，我国农村土地金融的需求主体主要有农户、农民专业合作经济组织以及从事土地规模经营的农业企业等，它们对农村土地金融发展的要求主要是便利性、可获得性。而农村土地金融的直接供给主体包括商业金融、政策性金融、合作性金融以及民间金融等金融机构，它们对农村土地金融发展的要求是安全性、盈利性和流动性。然而，由于农村土地金融制度的合法性最终需要国家的认可和确认，中央政府和地方政府作为国家的代理人成为农地金融正式制度的最后供给者。另外，我国农村土地产权关系的复杂性、土地经营的分散性以及土地产权交易的受限性，决定了我国农村土地金融无法完全依靠市场机制来实现，而农业生产的高风险性、分散型、微利性等特点，决定了农业金融服务的成本高、收益低、风险大，农村金融发展存在市场失灵的问题，因此，农村土地金融创新发展需要全面有力的政策支持，农地金融制度的构建和创新需要遵循以下原则：坚持市场化导向；有效分散农地金融风险；推动土地适度规模经营；有利于农业可持续发展。

四、结语

对广大农村来说，进一步发挥农村土地的财产功能，充分利用农村土地的经济价值开辟新的融资渠道、创新农地金融模式，是提高土地资源利用效率、加快农村经济转型发展的可选路径。农村土地金融发展应以产权制度和信用制度创新为基础，以农业产业和金融结合为目的，推进农地流转和农地金融市场基础设施建设，探索土地金融支持下的新型农业发展方式。对此，建议如下：

一是强化农村土地金融基础设施建设。金融基础设施是影响农地金融发展的重要影响因素，是包括一整套支持金融市场和金融中介有效运行的法律制度、会计制度、信息披露机制、交易与清算组织、监管机构等金融制度运行所需要的制度基础、环境条件以及配套措施。具体到农地金融来说，则需要政策引导和法律支持，完善农业保险和农村社会保障体系。需要注意的是，我国农村社会化服务体系滞后于农业发展需要，而农村土地流转需要中介组织提供市场信息、咨询服务、价格评估等服务，社会化中介服务组织的成熟度是土地市场发达程度的重要标志，它能够将农民从传统的村社推向制度化和社会化程度更高的市场组织当中去，从而在农民与市场之间建立起连接纽带。

二是规范农地使用权流转市场。农地金融发展需要以农地使用权流转市场的良好运行为前提，涉及土地价格评估、中介服务、交易体系制度构建等各个方面，尤其要健全土地使用权抵押立法，健全农地金融监管体系和交易平台建设。把一定区域内分散的土地使用权分类整合，打破细碎、分散和自给自足的小农生产方式，加快农村土地使用权的流转和农村新型合作经济组织的发展，推动农业产业化和规模化经营，积极构建和完善农村土地流转市场，为我国农地金融发展奠定良好的市场基础。

三是适度放开农村金融市场。在农业现代化过程中，农业缺少的是流动性，而农村土地金融就是以土地资本化的改革思路，在农业领域创造和产生更多的流动性。为此，要适度放开农村金融市场，鼓励开展农村土地证券化融资试点，同时，探索建立区域性的农村土地银行，建立多种金融机构并存、协调运转的机制，打破和消除垄断格局，合理界定政策金融和商业金融边界，通过扩大金融服务供给鼓励多元化发展，适度放开民间金融，大力发展合作金融，真正形成基于竞争的农村金融市场。

四是构建功能互补、结构合理的农村土地金融服务体系。根据服务范围、服务对象以及风险承受能力的不同，逐渐形成正规金融机构和民间金融机构功能互补的服务体系。明确商业性金融机构的定位和市场化取向的改革，加大政策性金融机构的资金投入，扩大业务范围，同时完善政府作为农村土地金融最终监管人的职能，为农村土地金融发展提供可靠保障，为土地适度规模经营解除后顾之忧。

五是创新农地金融产品和服务方式。针对农村土地流转的金融需求，以资源开发为基础，以市场需求为导向，因地制宜的培育信贷载体，探索建立区域性的农村土地银行，有针对性的创新农村土地信贷机制和信贷管理方式，促使金融机构真正按照成本和风险进行风险定价。

六是将农村土地金融与产业发展相结合。将农村土地金融与农业发展方式转变相结合，避免出现就金融而金融的形式创新，要使农村土地金融最终建立在农业产业链和产业支撑的基础之上，实现可持续发展。