欧盟共同农业政策（2014-2020）的主要做法及对我国实施“乡村振兴”战略的启示

梅坚颖

（中国人民银行佛山市中心支行 广东佛山 528099）

引言

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，通过完善农业支持保护制度，以提升农业质量效益和竞争力为目标，扩大“绿箱政策”的实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系，落实和完善对农民直接补贴制度，提高补贴效能。近年来，我国财政支持“乡村振兴”战略实施取得了一系列成绩，但是也存在财政支农资金的管理和使用效率不高、农产品价格和补贴政策市场化程度有待提升、农业补贴的公平性有待加强、对农业生态环境的支出不足、对青年农民回乡务农扶持力度不大等问题。以上这些问题的存在，对我国“乡村振兴”战略的顺利实施带来了一系列阻碍。

欧盟最新共同农业政策（下文简称“CAP （2014-2020）”）采取统筹安排支农资金，积极推进农业补贴“绿箱化”“公平化”“绿色化”，加大对青年农民补贴和职业化培训力度，取得一系列积极成效。CAP（2014-2020）实施以来，欧盟农业生态环境持续改善，动植物品种多样性明显增强；农业农村可持续发展能力不断提升，农业资源可持续管理水平显著提高；农业补贴对农产品贸易价格的扭曲程度进一步下降，食品安全有效改善；青年农民人口数量持续增加，农业创新能力明显提升。为此，我国有必要借鉴CAP（2014-2020）的一系列做法和经验，进一步完善我国财政支农的配套措施，为我国“乡村振兴”战略目标的顺利实现创造有利的条件。

一、我国财政支持“乡村振兴”战略实施面临的主要困难和挑战

（一）财政支农资金的管理和使用效率不高

一是部门间对支农资金的使用管理缺乏有效合作。尽管目前支农资金统一由财政部门管理，但是支农资金使用权限分散在各个涉农部门中，各部门对支农资金的使用要求、内容、重点各有不同，再加上各部门间支农资金使用信息沟通不畅和共享不力，相互间缺乏有效的协调、配合机制，客观上形成对资金使用的多头决策、分割安排的局面。尤其是需要跨部门合作、协调的重大项目和重点领域，资金使用更加难以协同、整合，不能有效地发挥合力，以致支农项目投资效率明显偏低。

二是对支农资金的使用管理缺乏长远规划。当前，我国农业中长期发展规划对于财政支农资金使用有整体指引，但是在支农资金的具体使用规划上，特别是在资金使用场景、支持项目、使用进度等方面，缺乏统一规划部署和具体实施方案，这导致支农资金在使用上缺乏连续性、长期性。在财政支农资金的各个年度间缺乏有效的衔接，在各个部门间缺乏足够的协调和配合，存在同一建设项目在不同年度向多个部门立项申报、多次从不同部门获得资金的现象，导致财政支农项目重复投资的现象时有发生。

（二）财政对于农产品价格支持和农业补贴不够市场化

一是最低收购价及临时收储制度阻碍市场机制在农产品价格调整中发挥决定性作用。我国分别从2004年和2006年开始对稻谷和小麦实行最低收购价政策，2007年开始对玉米、大豆等农产品实施临时收储政策。这些政策的实施最终演变成了托市收购政策，在一定程度上扭曲了农产品价格形成机制，阻碍了市场作用的充分发挥，使得我国农产品价格调控陷入两难境地。一方面，农产品生产成本上升倒逼政府加大农业补贴的力度，推升农产品价格；另一方面，农产品价格越高，与进口农产品之间的价格倒挂越严重，使得农产品进口量进一步增加，从而不利于国内农业生产。

二是农业补贴仍以对农产品价格形成机制扭曲较大的“黄箱补贴”为主体。2016年以前，我国实行的是以粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等“四大补贴”为主体的农业补贴政策，“四大补贴”政策直接影响农业生产成本和农产品价格，属于WTO协定所限制的黄箱政策范畴。以2016年为例，我国农业领域“四大补贴”支出金额合计为1780亿元，占我国农业补贴总额的83．4%。从2016 年起，我国将良种补贴、粮食直补和农资综合补贴合并为“农业支持保护补贴”。尽管这一整合在一定程度上规避了WTO协定对于我国“黄箱补贴”比例的限制，但并没有从本质上改变我国农业补贴仍然以“黄箱补贴”为主体的补贴结构。

（三）农业补贴在地区间、农户间的公平性有待增强

一是各地区间农业补贴标准差异较大。在我国农业补贴中，一部分是由中央财政依据各地区耕地面积按照同一标准向下拨付的，另一部分是由地方财政对中央拨付资金的配套补贴。在分税制体制下，配套补贴标准往往与地方财力密切相关，财力雄厚的地区和财力薄弱的地区在一些项目的补贴标准上差异非常大。例如，目前北京市对种植小麦的补贴标准为每亩88元，而甘肃省仅为每亩 6．5 元，二者相差 13．5 倍。

二是对农户补贴未按照其对农业生产的贡献程度进行分配和发放。农业补贴的发放额本应依据农户的农产品生产状况而定，但是在实际操作过程中，为求简便省事，多数省份直接按照农户所占有的实际耕地面积计发补贴。这导致的后果是撂荒地的农户在没有任何农产品产出情况下仍可获得全额补贴，农户将耕地转出或转租后仍可获得农业补贴；种粮大户所获得的补贴与撂荒地农户相比每年每亩仅相差最多不到10元，利用转入、租入的耕地实际种植粮食的农户不能获得应有的补贴。

（四）财政对农业生态环境保护的重视不够、支出不足

一是缺乏直接与生态环境保护相关的农业补贴。尽管2016年财政部、农业部联合印发的《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》中要求到2020年基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制，但是到目前为止仍未有相应的绿色补贴政策推出。目前，我国农业补贴包括稳定农民收入补贴、农业结构调整补贴、农业生产支持补贴、渔业成品油价格改革补贴、退耕还林粮食折现补贴、退耕还林粮食费用补贴、农业保险保费补贴等。在整个农业补贴构成中，只有退耕还林粮食折现补贴、退耕还林粮食费用补贴两项补贴与农业生态环境保护直接相关。2017年，全国财政对退耕还林粮食折现补贴、退耕还林粮食费用补贴的支出金额合计为11．7亿元，仅占农业补贴总额的0．5%。

二是农业生态补偿占财政对农业支出的比重较低。根据全国一般公共预算所披露的相关信息，我国财政并没有对农业生态补偿单独划定预算，农业生态补偿支出只是分散在其他各项财政对农业支出之中。根据武维华（2017）的研究，我国农业生态补偿在2005～2015年11 年间仅增长9．8%（如果扣除价格因素则是负增长），农业生态补偿支出占农业补贴的比例由2011年的6．2%下降至2015年的4．6%，在2014年甚至曾达到3．2%的低位。

（五）对青年农民回乡务农的激励力度不足，职业培训机制不完善

一是对于青年农民回乡务农的补贴激励力度不足。近年来，青年农民务农收入和在城市收入的差距越来越大（杨传开，2017；王轶，2018），青年农民流向城市致力于转为城镇居民的趋势不断强化，农村人口老龄化现象越来越严重。其中一个重要原因是：国家财政对青年农民回乡务农的特殊补贴和奖励政策尚未出台，目前仅出台了保障回乡务农人员的社会保险等基本扶持政策，广大乡村对许多青年农民缺乏足够的吸引力。

二是对青年农民的职业培训机制不完善。目前，我国财政支持的农民职业化培训机制建设有待进一步加强，现有培训机制跟不上我“乡村振兴”战略实施的需要。主要表现在：一方面对青年农民的职业培训缺乏有效组织协调机制，往往是在上一级行政命令要求下组织实施的，各个执行主体的组织热情不高、培训效率较低、经费保障不力；另一方面培训内容与农民的实际需求相脱节，不是“以需定培”，而是“以培定需”，培训内容理论讲解多于实践教学，偏离农村的实际需要，脱离农民知识技能的实际情况，削弱了青年农民参与培训的积极性。

二、欧盟共同农业政策（2014-2020）出台的背景

欧盟共同农业政策（简称“CAP”）始于1962年，一直是欧盟各成员国长期坚持和实施的重点政策，其主要目标是为成员国农业农村可持续发展提供资金支持，保证5亿欧洲居民能够享有供应充足、价格合理的安全食品，保障农民过上公平而体面的生活，促进农业持续健康发展。50多年来，欧盟共同农业政策经过几轮重要改革，支持的领域和目标不断多元化，重心不断向生态环境保护领域倾斜。

CAP（2014-2020）是欧盟最新的共同农业政策，于2013年下半年颁布施行，上一轮的欧盟共同农业政策政策始于2004年，已经执行接近10年的时间。欧盟之所以在2014年又对共同农业政策实行新一轮的变革，主要是基于农产品供需结构调整、农业支持手段不够市场化遭其他国家诟病、欧盟各成员国间和成员国内部农户间补贴差距大、农业生态环境遭到破坏、农村青年人口流失等背景。具体来看，在CAP（2014-2020）出台之前欧盟农业和农村发展所面临的挑战主要包括以下五个方面：

一是农产品供需结构亟待调整。新世纪以来，一方面，世界范围内对深加工、高质量、高安全性的农产品的需求在不断上升，要求不断提高；另一方面，农业生产和贸易的全球化程度不断提高，各主要粮食生产国对于农产品生产和出口的竞争不断加剧，农产品价格波动性不断上升。在此背景下，欧盟国家作为主要的农产品出口国，急需通过实施新的农业支持政策，调整农业补贴资金分配，以优化农业生产结构，增加农产品附加值，稳定农产品价格，以提升竞争力，维持欧盟在农业生产领域的优势。

二是农业支持手段不够市场化遭其他国家诟病，对欧盟形成较大的贸易谈判压力。长期以来，欧盟通过干预价格、门槛价格等价格支持手段来实现对农产品市场价格的管控，具体包括：在农产品价格跌至干预价格以下时，政府按干预价格收购农产品，对本地农产品进行“托市”；当进口农产品成本加上运输费用低于门槛价格时，欧盟对进口农产品征收差价税，提高进口农产品的市场准入门槛。这些做法具有强烈的歧视性，引起了许多贸易伙伴的反对，被世贸组织定位为“黄箱”措施，对欧盟造成了极大的贸易谈判压力。尽管在2013年之前的几轮CAP改革中欧盟不断扩大“绿箱”措施的占比，减少政府对农产品的直接价格干预，增加对农业生产者的直接补贴，但是在CAP（2014-2020）出台前的2012年，“黄箱”补贴金额仍占所有农业补贴的30%以上。

三是欧盟各成员国间和成员国内部农户间补贴差距较大，使得农民对欧盟共同农业政策的公平性提出质疑。一方面，欧盟各国间农户间补贴差距较大和成员国内部农户间补贴差距较大。以比利时为例，2013年，比利时向农户补贴的标准为每公顷435欧元，远高于欧盟平均水平的每公顷286欧元，而希腊的补贴标准仅为平均每公顷147欧元。改革后，由于从欧盟所获得的转移支付资金有所减少，比利时计划于2020年将补贴标准降低到每公顷386欧元。另一方面，成员国内部农户间补贴差距较大。以德国为例，德国全国向农户补贴标准的平均水平为每公顷181欧元，补贴标准在德国每个联邦州内部是统一的，但各联邦州之间并不一样，补贴标准最高的联邦州高达每公顷192欧元，而最低的仅有每公顷155欧元。改革后，德国计划在2019年实现补贴标准在各联邦州之间实现统一，并对在有特定自然限制的地区进行生产的农户进行补偿。

四是2014年之前所执行的欧盟共同农业政策对于环境保护不够重视，农业生态环境受到一定破坏。在以生产为核心的政策导向下，欧盟在21世纪初实施的部分农业生产方式对生态环境造成了过大的压力，导致了土壤枯竭、水资源短缺和污染、野生动物栖息地和生物多样性的丧失、温室气体的排放量增加等不良后果。在此背景下，欧盟急需通过加强对水、空气、生物多样性等自然资源的可持续管理，提升生物质能、可再生能源利用、碳封存和土壤碳保护，以提高能源使用效率，减少温室气体排放，净化动植物生存空间，从而降低持续的生态环境变化对农业生产造成的压力，优化欧盟的农业生态环境。

五是青年农村人口流失，已威胁到欧盟农业生产和社会稳定。在CAP新一轮改革前的2013年，欧盟农村人口的平均名义年收入（不考虑通货膨胀因素）几乎与2004年持平，而城镇人口的平均名义年收入则较2004年提升了1．2倍。城乡收入差距的拉大使得农村居民的生产积极性显著降低，居民生活获得感减少，农村人口失业率提升，农村中青年人口开始快速涌入城市，农村地区老龄化现象严重，打破了农村和城镇区域间的平衡，直接威胁到农业生产和整个社会的稳定。

通过对我国财政支农现金困难的总结和2013年欧盟实施CAP（2014-2020）改革时背景的回顾，不难发现目前我国实行“乡村振兴”战略所面临的现实问题与欧盟实施CAP（2014-2020）改革时所面临的问题颇有相通之处。而CAP（2014-2020）的实施，既为欧盟农村经济的振兴提供了内生动力，也为世界各国农业政策改革提供了外部范本。因此，在此基础上，本文接下来将详述CAP（2014-2020）的主要政策变革思路，以期对我国现阶段的农村政策改革提供有益借鉴和参考。

三、欧盟共同农业政策（2014-2020）的主要做法和经验

为了解决在上一个欧盟共同农业政策实施时期所暴露出来的问题，CAP（2014-2020）在前期的政策框架基础上新增了“可靠的粮食生产、自然资源可持续管理、平衡的区域发展”等三大长期目标，以及“促进农业和农村地区知识传播和创新、增强农业生产竞争力和活力、促进创新性技术推广、改良食品供应链结构、修复、保护和提升农业生态系统、促进农村地区社会包容”等六大优先支持领域。同时，欧盟也加大了对欧盟共同农业政策实施相关的财政投入，并优化了资金的管理模式。CAP（2014-2020）总预算约为3627．9亿欧元，占欧盟2014-2020年财政框架总预算金额的37．8%，这一比例在全世界范围内处于领先地位。CAP（2014-2020）的预算资金主要来源于欧洲农业农村发展基金（EAFRD）和欧洲农业担保基金（EAGF），其中欧洲农业农村发展基金向成员国资助1610亿欧元，其余部分由欧洲农业担保基金解决。CAP（2014-2020）支持欧盟28个成员国实施118个不同的农村发展计划（RDP），并规定每个农村发展计划中至少30%的资金必须用于与环境和气候变化相关的方面。CAP（2014-2020）的主要做法和经验包括以下五个方面内容：

（一）支农资金由两大基金依据各自的重点目标进行统筹使用，并增加预算调节的灵活性

在CAP（2014-2020）框架下，欧盟支农资金不再以分具体行业方式发放，而是将所有支农资金集中到两大基金——欧洲农业担保基金（EAGF）和欧洲农业农村发展基金（EAFRD）进行统筹使用，分别用于支持CAP（2014-2020）的“第一支柱”（增加农民收入）和“第二支柱”（促进农村发展）。其中，EAGF主要通过向农民提供各类直接补贴支付以增加农民收入，执行方式是每年度根据各成员国符合良好农业和环境条件标准的土地数量将补贴资金按比例分配给各国，再由成员国根据一定标准直接支付给农户，补贴标准约为每年每公顷350欧元；EAFRD主要用于投资农村地区重点项目，以实现提高农业林业竞争力、农业环境保护、土地管理、生物多样性保护及改善农民生活质量等农村可持续发展目标。此外，CAP（2014-2020）允许成员国把本国分配到的资金在“第一支柱”和“第二支柱”间相互调剂转换，各成员国可转换额原则上不超过分配到的资金总额的15%；同时允许每公顷土地获得的直接补贴支付额低于欧盟平均值90%的成员国将其“第二支柱”资金的25%转移到“第一支柱”，以满足其不同阶段的发展需求。

（二）以“基本补贴”取代“单一农场补贴”，实现补贴结构的“绿箱化”

在CAP（2014-2020）出台之前，CAP主要采用的是以“单一农场补贴”为主的补贴结构，这一补贴结构是以“价格挂钩补贴”为主要补贴方式，以扶持农产品价格为主要目的，属于WTO规则框架中的“黄箱政策”①WTO根据《农业协议》将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱政策”，要求成员国必须进行削减。，对农产品市场价格形成机制造成了一定的扭曲。CAP（2014-2020）取消了“单一农场补贴”为主的补贴结构，取而代之的是以基本补贴为主体以及以绿色补贴、青年农民补贴、自然条件限制区域补贴等为补充的新补贴结构。这一补贴结构以不与价格挂钩的“直接支付”补贴方式为主体，属于WTO规则框架所允许和鼓励的“绿箱政策”②绿箱政策是指政府通过服务计划，提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴。绿箱政策是WTO成员国对农业实施支持与保护的重要措施。。其中，基本补贴整合了之前CAP中的许多补贴形式，成为CAP（2014-2020）直接支付的主要方式（见下表）。这一新的补贴结构取消了对农产品的价格支持，实现了支持方式由“农产品价格支持”到“生产者直接支付”的演变，减少了补贴对农产品市场价格形成机制的扭曲，实现了农产品补贴的“绿箱化”改革。

CAP（2014-2020）的补贴结构

（三）实现内部和外部趋同，削减对大农场的补贴，加强对规模小、环境差的农户补贴，兼顾补贴支付的公平性

为兼顾补贴支付的公平性，CAP（2014-2020）对于不同国家，以及不同类型、不同条件的农户提出了四个方面的措施：一是在国家之间实现外部趋同，在国家内部实现内部趋同。一方面，逐渐减少成员国之间补贴标准的差异，目标是在2020年前所有成员国在国家层面执行统一的直接补贴标准，特别是要提升补贴标准低于欧盟平均补贴标准10%以上的成员国的补贴额度；另一方面，确保低于国家或地区平均补贴水平的农户的补贴大幅提升，并通过再分配补贴及支付封顶等措施促进国家和地区内部的补贴公平。二是削减对大农场的补贴支付。各成员国对单一农场补贴金额超过15万欧元的部分进行削减，至少强制削减5%，同时由农户选择是否自愿执行对单个农场直接支付30万欧元封顶的政策。三是加大对小农户的补贴力度。由成员国自愿执行小农户计划。符合一定标准的农户每年可获得500～1500欧元的固定支付，且在获得绿色支付时免于执行绿色要求。但是，成员国用于小农户计划的补贴金额不得超过补贴支付总额的10%。四是加强对自然及农业条件较差地区农户的补贴。对于被成员国确定的自然条件限制地区及农业环境欠佳的地区，成员国可以给予这些地区的农户不超过该国补贴支付总额5%的补贴。

（四）引入与生产脱钩的“绿色补贴”，兼具奖励性和惩罚性

CAP（2014-2020）规定直接补贴总额中的30%用于与生产脱钩的“绿色补贴”，将农户对补贴资金的获取与其对保持农业生产环境、应对气候变化、保障食品安全等环保措施的执行情况相挂钩。如果农户较好地达到保护永久性草地、保持作物多样性、保护生态重点区域等三种类型的绿色要求，则对其增益性生态服务给予“绿色补贴”奖励；相反，若农户未达到以上绿色要求则会受到相应的惩罚。惩罚方式是根据实际情况按比例削减对农户的直接补贴支付额。惩罚标准是在该农户被纳入共同农业政策执行范围的第一年和第二年，暂免于处罚；第三年及第四年，惩罚金额为不超过其所获得支付总额的25%。生产有机作物的地区被默认为自动符合绿色补贴获取条件，无需满足其他要求。

部分国家为了强化补贴的绿色效能，在欧盟方案的基础上突出了其本国的环境改善目标，同时加大了执行检查和惩罚的力度。例如：德国在沿袭欧盟绿色补贴的基础之上，突出对水、土壤和生物多样性的保护，要求农户存储、分装、使用化肥必须离水源地有一定距离。同时，德国政府加大了对农户是否满足绿色补贴获取条件的检查，一旦发现由于农户生产活动中有违反绿色补贴获取条件的情况，视具体情节扣减1%、3%或5%的绿色补贴资金；如果农户违反绿色补贴获取条件的情况再次出现，资金扣减比例会达到初始比例的3倍；如果被发现农户存在“故意”违反绿色补贴获取条件的情况，将扣减20%以上的绿色补贴资金。

（五）加大对青年农民的补贴力度，鼓励青年农民回归农业生产

欧盟统计局2010年的统计数据显示，在欧盟农村人口中，35岁以下的仅占 8%，35～54岁的占 40%，55～64岁的占 24%，65岁以上的占30%，农民老龄化现象较为严重。为了吸引40岁以下的青年加入农业生产，CAP（2014-2020）新设了“青年农民计划”（Young Farmers Scheme），通过采取加大补贴和培训力度的方式支持青年农民回归农业生产。

一是从2015年起，要求成员国必须将不超过本国补贴支付资金总额的2%用于支持40岁以下的青年农民③CAP（2014-2020）对“青年农民”的认定标准是：申领直接支付时年龄未超过40岁，掌握足够的农业技能，并首次以实际控制人身份经营农场，经营时间不超过5年。。青年农民除可获得基本补贴之外，还可以获得其已获补贴总额25%的额外补贴，补贴期限最长为五年，补贴既可以直接向青年农民发放，也可以向青年农民所控制的法人机构发放。但是，为保证补贴发放的公平性，CAP（2014-2020）同时引入了“积极农民”概念，只有被认定为“积极农民”的农户才可申领补贴，这一做法把保留农地而不从事农业生产以及同时兼职其他高收入行业的青年农户排除在青年农民补贴支持范围之外。

二是实施知识传播和信息行动计划以及咨询服务、农场管理和农场救济服务计划，加大对青年农民专业技能培训的补贴和支持力度。实施知识传播和信息行动计划，凡是针对农业从业人员和农村地区中小型企业经营者开展的职业培训和职业技能提升行动、信息传播活动均能获得财政补贴，并明确要求培训或知识传播行动的提供者是补贴的受益人，且补贴应能覆盖开展上述活动的成本。实施咨询服务、农场管理和农场救济服务计划，促进农业科研向田间实践转化，帮助青年农民、农村地区中小企业通过获得专业咨询服务而受益。

四、欧盟共同农业政策（2014-2020）对我国实施“乡村振兴”战略的主要启示

CAP（2014-2020）的做法和经验为我国完善支农资金使用机制、提升财政资金支农效率、实现“乡村振兴”战略目标提供了有益借鉴。具体来看，主要体现在以下五个方面：

（一）根据“乡村振兴”战略目标对支农资金使用进行明确安排和分配

CAP（2014-2020）确定了“增加农民收入”和“促进农村发展”的两大支柱，并围绕两大支柱设立基金提供资金支持，所有资金支持纳入欧盟的总体预算，对资金在各个项目上的使用比例都进行了明确安排。我国“乡村振兴”战略也提出了“农业综合生产能力稳步提升、农民增收渠道进一步拓宽、农村基础设施建设深入推进、农村生态环境明显好转”等战略目标，但是对于每个目标如何安排相应比例的财政资金予以支持却缺乏明确的指引。因此，可以借鉴CAP（2014-2020）的做法和经验，针对“乡村振兴”战略的各个目标安排相应的资金预算，并厘清中央和地方政府之间的支农事权、支出责任，根据实际情况明确资金使用原则、使用比例、使用范围、使用额度、支持条件等具体规定。

（二）引导农业补贴向“绿箱化”方向演进

鉴于目前我国农业生产的实际情况，遵照CAP（2014-2020）经验全面实施“与价格脱钩直接支付”的“绿箱补贴”条件尚不成熟，但应当引导农业补贴向“绿箱化”方向演进。一是农业补贴政策措施应当尽可能少地干预市场资源配置、扭曲价格信号形成机制，重视发挥市场在农业资源配置中的决定性作用。二是将流通环节的补贴逐步转到生产环节，有针对性地创设不与农产品价格挂钩的“绿箱”补贴，缓解“黄箱”补贴触顶的压力。三是考虑到“黄箱”补贴仍然是目前农业补贴的主体，应尽可能地提升“黄箱”补贴的效率，用好用足“黄箱”补贴的空间。

（三）强化农业补贴在地区间以及不同耕种责任农户间的公平性

为兼顾针对性和公平性，CAP（2014-2020）对于不同类型、不同条件的农户设置了不同的补贴标准，以此来确保补贴支付的公平性。我国可以借鉴欧盟的做法和经验，强化农业补贴在地区间以及不同耕种责任农户间的公平性。一是基于权利与义务对等原则，为了避免各地区之间农业补贴标准差距过大，可以考虑调高对粮食主产区农户的补贴标准，降低或维持对非粮食主产区农户的补贴标准。中央财政可以考虑适当缩减经济发达省份的农业补贴额度，将腾出的资金优先用于增加13 个产粮大省的补贴额度。二是农业补贴在实际发放时应切实履行“谁种地补贴谁”的原则，按农户产量或实际耕种土地面积计发补贴，加大补贴发放过程的核查力度，特别是对撂荒地、转包转租耕地农户以及在耕地上种植非农作物，应当少给或不予发放农业补贴，以便在广大农村培育和形成“种粮才有补贴”的良好风气和氛围，最大限度地发挥农业补贴的激励效应和正向引导作用。

（四）加大对绿色补贴的支持力度，建立健全绿色补贴的支持条件

CAP（2014-2020）设置了绿色补贴，并将绿色补贴的发放和获取与农户环保状况相挂钩，取得了良好的效果。为此，我国可借鉴欧盟的做法和经验，采取以下两个方面的措施：一是加大对环境友好型领域绿色补贴的支持力度。例如，强化退耕还林（草）与湿地恢复支持补贴，增设土壤与水资源保护补贴，为使用有机肥等环境友好型生产措施提供补贴，等等。二是要求农民在申请绿色补贴时必须满足一定的条件。例如，要求土地达到良好的农业和环境条件标准，在生产过程中限制化肥、农药的使用次数和数量，转而使用无污染的秸秆、粪便等绿肥。

（五）加大对青年农民补贴的支持力度，探索建立新型职业农民培训制度，构建和完善农业技术转化网络

CAP（2014-2020）对青年农民给予额外补贴，提供资金和技术支持，较好地吸引了高素质青年回归农业生产，有助于持续提高农业生产的职业化、专业化和现代化。为此，我国可借鉴欧盟的做法和经验，采取以下三方面的措施加强对青年农民的扶持：一是加大对青年农民和种植大户、专业大户等新型职业农民的直接补贴支持力度，引导农村青年向新型职业农民转化。二是探索建立新型职业农民培训制度，针对新型职业农民在农业生产活动中的突出技术问题提供专业性、针对性的技术培训，培养一批高素质的新型职业农民。三是构建涵盖农户、科研人员、食品企业、消费者等在内的农业知识与创新技术研发转化网络，支持农业农村基础设施重建和现代化改造。