制度继续发展有了强心针

文/张睿智 毛宗福

新一轮医改实施以来，基本药物制度作为国家基本医疗卫生服务制度立柱架梁的重要内容，发挥了积极作用。随着基本药物制度的不断覆盖和普及，实际工作中出现了不完全适应临床基本用药需求、短缺现象时有发生、质量参差不齐、与非目录药物界限越来越模糊等突出问题，使得基本药物制度何去何从遭受质疑。

2018年9月，国务院办公厅印发《关于完善国家基本药物制度的意见》。这一业内简称“88号文”的《意见》一经问世，便受到各方关注，大家普遍认为这为基本药物制度的继续发展打了一剂强心针，将更好地推动药品供应保障体系的建立和完善。

变“基层药物”为用药主导

注重理念方法创新。2009年《关于建立国家基本药物制度的实施意见》印发，业内统称“78号文”。囿于医改工作的阶段性目标，“78号文“突出强调政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，基本药物目录的遴选调整主要结合基层医疗卫生机构配备的要求；在药品供应采购中，多数地方长期存在基本药物和非基本药物两个采购平台、两套采购办法。客观上，导致了上下级医疗机构用药的品种、剂型、规格各不相同，影响基层首诊、双向转诊，不利于分级诊疗制度实施；主观上，造成部分患者以为基本药物就是“基层药物”，甚至误解为“质次廉价药物”。

针对实践中的这些突出问题，“88号文”提出，完善国家基本药物制度，全面带动药品供应保障体系建设；基本药物目录调整优化，以满足疾病防治基本用药需求为导向；做好上下级医疗机构用药衔接，推进市（县）域内公立医疗机构集中带量采购；坚持基本药物主导地位，公立医疗机构全面配备优先使用。

突出药品质量和效用。为适应仿制药一致性评价工作的全面推开、药品临床综合评价的试点推进，“88号文”更加强调基本药物“防治必需、保证质量”的功能定位。对通过一致性评价的药品品种，要按程序优先纳入基本药物目录；突出药品临床价值，坚持调入和调出并重；对新审批上市疗效确切、价格合理、效果较好的药品，能够更好地满足疾病防治需求的，可适时启动调入程序。以药品质量和效用为导向开展基本药物相关工作，不仅可以提高基本药物的性价比，从技术和循证方面保障临床首选的科学性适应性；也可以倒逼医药企业技术进步，建立与国际先进水平接轨的研发、生产与评价体系。

进一步保障临床用药需要。借鉴国际经验，针对我国药品短缺的热点问题，“88号文”充分吸收《关于改革完善短缺药品供应保障机制的实施意见》等文件要求，从药品生产、流通、使用、监管全流程改革发力，通过调整利益机制、政府搭台、市场撮合、加强短缺预警应对等综合措施，从机制体制层面完善“78号文”的不足，变被动为主动，发挥政府和市场两方面作用，更加关注特定疾病和特殊人群，更好地保障临床防治基本用药需要，同步实现药品降价与控费，增强人民群众就医用药的获得感。

资源、技术和政策须叠加生效

新一轮医改启动之初，从全面深化医药卫生体制改革的顶层设计层面，明确提出“加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药”。随后，国务院“十二五”“十三五”深化医药卫生体制改革规划，一直将“巩固完善基本药物制度”纳入重点任务。“88号文”是进一步贯彻落实党中央、国务院在卫生健康领域系列战略部署的重要体现，是在更大范围内提供更高水平、更高质量基本药物，保障人民群众疾病防治需要的重要内容。可以说，“88号文”的出现，无疑给基本药物制度的继续推进提供了持续的力量。

然而，“88号文”的实施能否达到其政策目标，能否实现基本药物“突出基本、防治必需、保障供应、优先使用、保证质量、降低负担”的功能定位，还面临着挑战。其一，基本药物制度的实施有赖于诸多跨学科技术的支撑，如基本药物目录遴选和临床使用指南制定需要科学严谨的临床综合评价证据，而我国不仅缺乏药物经济学人才，更未建立国家药品临床综合评价体系。其二，基本药物制度作为基本公共服务内容，需要财政资金保障。世界卫生组织认为，筹资是改善基本药物可获得性的重要措施，据不完全统计，国际上已有105个国家和地区，对全民或特定人群实行了基本药物免费制度。在我国，基本药物费用多由医保支付，报销补偿比例与非基本药物差异并不显著，消弱了基本药物制度的应有效力和效果。

落实“88号文”的新理念、新举措，为人民群众提供更好更优的公共产品，需要各级党委政府的重视，需要财政资金的保障，需要多学科技术的支撑，需要多部门的协同和全民参与。只有形成资源、技术和政策要素的叠加合力效应，才能助力“健全药品供应保障体系”的医改目标。