民族地区发展医养结合养老服务的特殊性及路径选择

摘 要：我国老年人口众多，老龄化速度快，随着人口老龄化程度的不断加深，我国面临的养老问题越发严重。据民政部 2015 年社会服务发展统计公报显示，超过 60岁的老年人已达到 2.22 亿，占人口总数的 16% ，到 2025 年将达到 4 亿多，老年人的医疗、养老问题越来越成为一个重大的社会问题。①面对如此庞大且还在持续增长的养老需求，结合我国独生子女政策带来的养护压力大、社区医疗条件有限、公办养老院数量有限等社会实际，发展医养结合养老服务模式是我国健康老龄化的必然趋势。民族地区相对于非民族地区有着经济发展相对比较落后、基础设施建设水平较低、财政投入相对不足等特殊性，本文试论民族地区在发展医养结合养老服务模式中的特殊性、面临的问题及路径的选择。

关键词：医养结合；民族地区；特殊性；路径

1 民族地区的特殊性

1.1 民族地区经济发展相对落后

由于历史发展、地理环境、民族文化与生活方式及现实原因，少数民族地区多属于经济欠发达地区。民族地区养老服务支付能力普遍不足，经济发展落后，人均收入低，社会保障基础薄弱，财政投入不足，导致社会养老服务体系建设滞后，养老服务水平低。人口老龄化、贫困、人口外流等问题叠加，进一步加深了民族地区养老服务的困境程度。②民族地区发展医养结合养老服务模式较其他地区而言面临着更加紧张的经济问题、基础设施问题和人员素质问题。此外，民族地区各区域的经济发展情况也不一致，医疗资源、公共基础设施的分配在不同区域间的差异较大，这也是由于经济发展落后造成的问题，不利于在民族地区推进医养结合的医养结合的医疗服务模式。

1.2 少数民族传统养老文化的困境

尊敬和孝顺老人是中华民族的传统美德，少数民族与汉族一样在长期的历史发展中形成了具有民族特色的传统养老文化。各少数民族习俗不同，他们的尊老敬老习俗也各有特色，如云南大理的白族把每年的农历二月初八定为“耆老节”，年满 70 岁的老年人都穿着喜庆的民族服装坐进花轿，由年轻人抬着送到村公所参加为他们设的宴席，晚辈们齐来祝福。景颇族的“敬老会”，每逢初秋时节举办的隆重节日，年轻人争相邀请老龄群体到家里做客，傍晚人们集体为他们跳“敬老舞”。另外，各少数民族具有不同的宗教信仰和宗教习俗，这些宗教教规教义中也有尊敬赡养老人的规定，对不尽赡养义务的有各种惩罚措施，发挥着约束、规范着人们行为的作用。在这些尊老敬老习俗和宗教习俗影响下，形成了尊老、敬老、孝老的社会氛围，赡养长辈已成一种共识，这为民族地区医养结合养老服务模式的发展奠定了良好的文化和社会氛围。③虽然许多没进组地区的少数民族都有着本民族独特的传统养老文化，但是由于经济发展相对落后，大多数的青壮年劳动力都离开民族地区外出打工，导致饱受关注的“留守老人”现象的出现，这样的现实背景下，片面强调少数民族传统养老文化的优势是片面的，民族地区老年人口面临的现实问题是，大多数老人成长、生活在民族地区少数民族传统养老文化的氛围中，所以不愿意去养老院等养老服务机构，即便政府有着高额的补贴等优惠政策，他们还是恪守民族传统养老文化中的习惯，期待并愿意待在家中，等待年轻人回来赡养他们，所以，笔者以为，少数民族传统养老文化对树立尊老养老爱老的道德观是有利的，但对于推进民族地区医养结合养老服务模式，由于其自身的家庭传统养老思维，是会起到一定的阻碍作用的。

1.3 对机构养老认可度不高

“养儿防老”这一传统养老观念在我国根深蒂固，家庭也一直以来是老年人获得生活照料、精神慰藉的重要港灣，也是他们重要的养老场所，这在少数民族地区也不例外。④此外，一方面，因为少数民族地区一般都处在比较偏远、封闭的自然环境中，并且由于这样的自然环境滋养了比较封闭、传统的思想观念、道德标准、行为准则，所以民族地区推进医养结合养老服务模式在思想层面是有阻碍的，需要化解“养儿防老”传统养老观念造成的思维困境。另一方面，客观上来说，医养结合的养老服务模式在我国尚属新产生的新鲜事物，而且目前没有具体可推广的执行模式，许多配套的政策以及收费补贴等标准也未彻底明确，运营者资质认定及监督管理机制也不完善，所以造成了民族地区群众对于机构养老认可度不高的问题。

1.4 部门协作困难

按照我国现行的行政管理体制，“医养结合”养老服务的提供，涉及民政部门、卫生部门、社保部门、住房和城乡建设部门、国土资源部门等多个部门。其中，养老机构的审批和管理由民政部门负责，社区居家养老服务由老龄办组织实施，医疗卫生资源的调配、医疗卫生服务机构资质的审核归卫生部门管理，医保报销的准入和报销标准归社保部门管理，土地使用政策归国土资源部管理。这些部门在各自职能范围内分管部分“医养结合”养老服务，但存在职能重叠交叉，部门间政策、标准不统一，沟通协调机制不顺畅等问题难以做到协调一致，阻碍“医养结合”养老服务的健康有序发展。⑤民族地区也面临着部门协作困难的问题，甚至面临着更加严重的问题，因为民族地区的特殊属性，在推进医养结合养老服务模式落实的过程中，可能涉及更多的部门，面临更加严重的制度藩篱。

1.5 筹集稳定的养老服务资金难

伴随家庭少子化、“老少分离”形势的日益严峻，以及老年人健康水平和自理能力的下降，老年人必然要更多的依赖社会化的养老和医疗服务。就我国国情而言，也不具备采取福利国家“高税收、高福利”模式，对全体老年人口的养老服务买单。从社会保障制度看，我国现行的城镇职工基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度为城乡老年人口提供了一定的老年收入保障，但是这部分养老金只能满足基本生活需要，还不足以支付养老服务，尤其是机构养老服务。⑥养老行业本身就属于成本高、回本周期慢的行业，养老行业的运营不仅需要较大面积的专用土地，对周围的环境也有着一定的要求；再加上“医养结合”的养老服务模式的“医”、“养”特点，决定了这个行业需要购置一定数量的医疗器械设备，支付医疗养护人员的工资，导致其成本居高。但政府目前还停留在“补缺”模式上，没有长效稳定的财政支持措施，市场上面临着“好的医院不愿进，想进的不合格”的困境，社会层面上民族地区发育之后，承接养老服务能力不足，还没有具体的融资平台与政策，导致其筹集稳定的养老服务资金较为困难。

1.6 缺少规范、统一的规范标准和完善的监督管理机制

在当前推进“医养结合”的医疗服务模式过程中存在监督管理机制不完善的问题，政府 “缺位”、“越位”现象以及由于政策不科学导致的不公平竞争的现象，还存在着对服务机构的职能分类过于繁杂且存在交叉重叠而已有标准比较笼统粗糙的现象，对老年人需要的护理等级的认定标准也还不完善等问题。虽然民族地区的当地政府也制定了一些政策，但是由于数量有限，协作程度低，缺乏相应的激励机制导致在床位管理、医保报销、收费标准、服务质量标准等方面都缺少明确的规定，不利于其发展。

1.7 服务人员素质较低

老年医疗护理和养老服务专业人员是“医养结合”养老服务模式的质量保证，但目前我国老年取得执业资格的老年护理员的数量远远不能满足充分开展“医养结合”养老服务模式的需求。由于社会认可度低、收入偏低、劳动强度大、责任大等原因导致了老年护理员的人数严重不足并且流失严重，专门为老年人提供医疗服务的医生、护士更是少之又少。

2 民族地区发展医养结合养老服务的路径选择

2.1 提高民族经济发展水平

民族地区发展“医养结合”新型养老服务模式的基础与关键是提高民族地区经济发展水平，只有经济水平提高了，民族地区群众的收入提高了，才能够为发展“医养结合”新型养老服务模式创造根本条件与消费群体。民族地区虽然地处偏远地区，但随着我国基础设施特别是道路交通系统的逐渐完善，民族地区有条件能够利用其优秀的生态自然环境发展特色产业以促进其经济发展水平。

2.2 尊重少数民族传统养老观念，宣传现代养老理念

民族地区的少数民族大多都有其独特的良好传统观念，但这种观念在一定程度上“固化”了民族地区群众“养儿防老”的传统思维，使得“医养结合”的新型养老服务模式的推进有了一些观念上的障碍，民族地区政府应该注意在以后的宣传工作中，一方面尊重少数民族传统养老观中的正确价值观，同时，也大力宣传现代养老理念，使得现代养老模式能够逐渐被当地群众接受，提高当地群众对养老机构的认可度，以促进“医养结合”养老服务模式的推广和落实。

2.3 建立统一管理部门协作机制

建立领导办公室、领导小组、项目小组、事业部等类似的组织架构，在统一领导的原则下，界定在推进“医养结合”养老服务模式过程中民政、卫生、社保、住房和城乡建设、国土资源等部门的职能界限，明确各部门的权责清单，制定配套奖惩激励措施以保证实施质量，完善“医养结合”养老服务模式的管理协作机制，确保其保质保量地推行。

2.4 改变财政支持政策，探索PPP合作模式

改变财政“补缺”政策，探索具有建设性的财政政策，为“医养结合”养老服务模式的推行提高经济保障，逐步由“补缺”导向转换为“激励”导向，完善对平台建设、创业、业务突出、反响良好的机构的财政奖励政策。同时，民族地区应该积极探索PPP合作模式，尽力结合政府、社会组织和群众的力量，聚集各方支持，为“医养结合”养老服务模式的推进建立筹资平台与合作平台。

2.5 完善相关规范政策，建立有效监督管理机制

推进“医养结合”养老服务模式，应该完善补贴政策，制定护理准入标准、护理质量标准，按照规范认定符合标准，表现优异的机构获得财政补贴政策与支持政策，减少不公平竞争现象的出现。要探索制定长期护理保险政策。可以考虑从长期护理保险的覆盖范围、筹资渠道、受益人资格认定标准等方面进行整体设计。由于我国人均收入不高，应由政府建立长期护理保险基金，把它纳入社保福利体系中，与医保基金相互衔接与互助。⑦完善相关监督政策，明确相关服务监督的主客体，建立科学的监督程序，确保结果的公正性。及时公布监督信息，增强养老服务工作的透明度，以便让老年人、社会以及相应的服务机构了解相关信息。⑧同时，对监督机构设定考核标准，确保监督的有效执行以及推行“医养结合”养老服务模式的质量。

2.6 提高薪资待遇，建立培訓考核机制提高专业人才素质

养老护理工作量大任重，工作比较辛苦，如果没有合适的薪资待遇，就难以留住有能力的专业人才，所以应该提高养老护理人员的薪资待遇以留住专业人才，增强对高素质专业人才的吸引力。可以把工龄、护理工种、夜间值班、节假日值班、绩效考核等纳入浮动工资范围。其次，加强对从业人员的职业培训。定期组织养老护理知识专题讲座，或者通过进修或短期培训的方式，为他们提供老年健康及老年医学的基础知识培训，提高护理技能⑨。也可以通过与定点医疗机构协议帮扶的方式，定期援派医护人员给予专业培训指导⑩。在使养护机构薪酬制度更加科学合理以提高机构留人与吸引外部人才的基础上，还需要建立科学合理的培训制度与考核机制，让医护人员保持良好的专业知识学习习惯，及时补充新兴产业常识与最新专业护理技术、知识并建立考核机制以保证学习培训制度的执行质量，保持养护人员的专业竞争力。

参考文献

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作者简介

王志睿（1994-），，男，汉族，云南省曲靖市人，大学本科学历，现为硕士在读。目前就读于中央民族大学管理学院行政管理专业硕士研究生二年级，学号S160381。