西藏民生事业发展现状、问题和措施研究

邹贤祥 王桂胜

（①西藏警官高等专科学校 ②西藏大学中国少数民族经济发展协同创新中心 西藏拉萨 850000）

一、西藏民生事业发展现状

旧西藏的社会经济发展水平极度低下、人民生活极度贫困。占西藏总人口不足5%的农奴主占有西藏绝大部分生产资料，垄断社会财富。和平解放后，中央政府把帮助西藏发展经济、提高人民生活水平、改变贫穷落后面貌放在首位，制定了一系列特殊优惠政策，西藏经济建设实现了跨越式发展，人民生活水平大幅度提高，民生事业得到极大改善。[1]

（一）人民生活水平不断提高。和平解放以来，西藏在经济制度、经济结构和经济总量上均实现了重大飞跃，彻底告别了封闭的庄园制自然经济，正在向现代市场经济迈进。西藏的国民生产总值从1965年的3.27亿元增长到2017年的1310.63亿元，按可比价格计算，是1965年的400倍，并且连续20年保持两位数增长；人均GDP由1965年的241元增长到2017年的39259元。西藏城乡居民的收入也迅速提高，消费能力进一步增强。2017年，全区农牧民人均纯收入达到10330元，连续10年保持两位数以上的增长，城镇居民人均可支配收入达到30671元。[2]

（二）教育事业大发展。经过改革开放40年的发展，西藏教育从小到大、从弱到强，已初步建立起“中国特色、西藏特点”的现代教育体系。2011年，西藏在全国范围内率先实现两个“十五年”全覆盖，一是实现了学前至高中阶段教育（含中职教育）十五年免费教育政策全覆盖。二是将义务教育“三包”（即“包吃、包住、包基本学习费用”）及助学金政策扩大到学前至高中阶段教育所有农牧民子女和城镇困难家庭子女。另外对西藏户籍计划内录入和就读的建档立卡贫困家庭子女和农村低保家庭子女在校本专科、研究生实施免费教育政策，免除其在校期间的学费、住宿费、书本费，并补助生活费。

（三）交通发展迅速。改革开放后，囿于地理交通条件的束缚，西藏铁路建设面临多重考验。2006年7月1日，世界屋脊上的青藏铁路正式开通运行，从此西藏结束了没有铁路的历史。2014年8月，拉萨至日喀则铁路正式开通运营，川藏铁路拉萨至林芝段于当年底正式施工。2017年，随着拉萨至林芝、日喀则机场至市区、山南市泽当至贡嘎机场3条高等级公路建成通车，农村和国边防公路建设得到加强，一批边境断头路陆续打通，“四好农村路”和边境一线村公路建设加快，公路通车里程达到了8.95万千米、高等级公路达到660千米。同时西藏航空运输和机场建设也得到飞速发展。

（四）医疗卫生事业不断完善。目前西藏医疗卫生事业蓬勃发展，覆盖城乡的医疗卫生服务体系逐步完善，建成了以拉萨为中心，遍布城乡的卫生服务网。截至2015年，拉萨已全面实现公立医院基本药物零差价，基本药物优惠让利群众15%至30%。近年来，西藏加快推进分级诊疗制度建设，医疗卫生条件不断改善。截至目前，西藏已实现286种“大病”治疗不出藏、1824种“中病”不出市地就能治疗，县级医院能治疗一些常见易发的“小病”。

（五）生态环保得到大力重视。早在上世纪60年代，中国就启动了青藏地区国家级自然保护区建设，1978年以后，相继实施了一系列生态建设与环境保护工程。2009年，国务院批准实施了《西藏生态安全屏障保护与建设规划》，将西藏生态安全屏障保护与建设确定为国家重点生态工程。十二五”以来，西藏严格执行“三高”企业和项目零审批、零引进，对存在重大环境制约问题的10个项目实施了“一票否决”。西藏是世界上生物多样性最为丰富的地区之一，目前，西藏已建立各类自然保护区61处，总面积41万多平方千米，其中国家级自然保护区10处，面积居全国第一。

二、西藏民生事业发展的必要性分析

（一）西藏民生发展是全面建成小康社会的必要组成部分

自十八大提出加快全面建成小康社会以来，西藏确立了以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，不断巩固和扩大西藏经济建设所取得的成果，加速推进全区经济持续平稳较快发展和社会和谐稳定，为2020年西藏同全国一道实现全面建成小康社会打下了具有决定性意义的基础。实施“富民兴藏”战略，把加快经济社会发展同提高各族群众生活水平和质量紧密结合起来，大幅度提高公共服务水平，大力改善各族群众特别是农牧民生产生活条件，让各族群众共享改革发展成果。

（二）西藏社会和谐稳定的前提是民生发展和完善[3]

关注民生、保障民生、改善民生、促进民生，是建设和谐西藏的重要任务，是我们党执政为民的本质要求和重要体现。党的十九大报告指出，加强和创新社会治理，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，深入开展脱贫攻坚，努力让人民过上更好生活。结合实际，着重把握做好保障和改善民生工作要求，必须坚持把改善民生作为建设和谐西藏的根本出发点和落脚点。民生问题是解决和谐西藏建设中面临的突出矛盾和问题的基础和关键。

（三）民生发展可以促进西藏社会经济持续健康发展

西藏作为我国欠发达地区，在国家推行以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线的大背景下，面临加快转变经济发展方式的大好机遇。因此，要按照中央第五、六次西藏工作座谈会、自治区第八次党代会、党的十八大、党的十八届三中全会以及十九大提出的要求，根据西藏发展的实际环境和条件加快转变经济发展方式，实现西藏产业的转型升级和社会经济的协调发展。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展全区各项社会事业，使发展成果惠及全区人民。

（四）践行“治国必治边，治边先稳藏”战略必须要发展民生

习近平总书记提出的“治国必治边，治边先稳藏”以及“六个必须”等重大战略思想进一步明确了党的治藏方略，并为西藏实现全面小康社会建设指明了方向。近年来，西藏自治区深入践行党中央治边稳藏重要战略思想，紧紧抓住政治稳定和边疆安全这个牛鼻子，坚定不移地把维护祖国统一、加强民族团结作为工作的着眼点和着力点，把发展和完善民生事业作为重要抓手，把实现社会局势的持续稳定、长期稳定、全面稳定作为硬任务，有效实现政治、经济、社会、文化和生态的全面发展，社会整体进入了持续和谐稳定发展的新阶段。

三、西藏民生事业发展存在问题分析

（一）西藏经济发展基础还不够牢固

西藏经济发展基础牢固程度直接关系到西藏民生事业的物质基础是否扎实，因此对西藏经济发展基础的分析至关重要。西藏经济发展的基础是指构成西藏国民经济发展的稳定产业结构体系、社会投资和需求体系等的发展状况，概括而言，主要包括西藏产业发展基础、社会投资基础和社会需求基础。

1.西藏经济发展的产业基础

西藏经济发展的产业基础主要从西藏国民经济产业发展结构、产业从业人员结构和产业发展效率（运用劳动生产率指标分析）等角度来进行分析。衡量西藏经济发展的综合指标就是地区生产总值（GDP）。表1中的数据反映了西藏与全国的第一产业（即农林牧渔业）、工业、建筑业和第三产业的产值结构状况。由于西藏工业发展较落后，为便于比较分析，将第二产业细化为工业和建筑业两部分并与第一、三产业并列分析。

从表1可以发现，西藏第一产业产值占比略高于全国平均水平，近年来相差无几（见图1）。[4-5]而工业比重与全国平均水平相比差距甚远，一直远远低于全国平均工业比重（见图2）。建筑业比重则恰好相反，是西藏的建筑业比重大大高于全国平均比重（见图3）。西藏第三产业比重则略高于全国平均比重，近年来趋于一致（见图4）。通过数据比较分析可知，西藏的工业较为落后，所以西藏工业产值比重较低，这样就突显了西藏的建筑业比重较高，同样也解释了西藏第三产业的比重较高而劳动生产率水平却低于全国平均水平（根据表5中数据可见分析结果）。表2中数据表明，西藏第一产业从业人员比重较全国比重更高，说明西藏农业剩余劳动力较多，将来转移就业任务还很艰巨；西藏第二产业从业人员比重较低，与全国比重相比差距较大，说明西藏第二产业发展不足，在解决就业上还有较大空间；西藏第三产业从业人员比重与全国比重基本一致，说明在第三产业发展方面西藏接近于全国平均水平，从业人员结构与全国同步发展。

图1 2005—2016年西藏与全国第一产业比重变动趋势

图2 2005—2016年西藏与全国工业比重变动趋势

图3 2005—2016年西藏与全国建筑业比重变动趋势

图4 2005—2016年西藏与全国第三产业比重变动趋势

表1 2005—2016年西藏与全国产业发展结构状况单位：%

表2 2005—2016年西藏与全国三次产业从业人员结构状况单位：%

表5中数据表明，西藏第一产业劳动生产率低于全国平均水平，说明农村剩余劳动力较多，影响生产率的提高；西藏第二产业劳动生产率与全国平均水平接近，近年来差距有拉大的迹象，所以必须要加大西藏第二产业的发展力度；第三产业方面，近年来西藏劳动生产率水平也大大低于全国平均水平，这一方面就对西藏第三产业发展质量的提高提出了迫切的要求。

表3 2005—2016年西藏与全国三次产业增加值状况单位：亿元

表4 2005—2014年西藏与全国三次产业从业人员状况单位：万人

表5 2005—2016年西藏与全国产业劳动生产率状况单位：万元/人

综合上述，通过对西藏和全国的产业结构、产业发展效率的比较分析，可以深刻了解西藏产业发展基础的不足，从而可以对症下药，有效实现西藏产业发展的转型升级。此外，使我们更加深刻领会了中央第六次西藏工作座谈会的主要精神，那就是抓特色产业发展、基础设施建设和生态环保。同时使我们更加坚定信心地找准西藏经济发展的脉搏，能够实现西藏发展提质增效、进一步持续健康发展，与全国同步迈入小康社会。

2.西藏经济发展的社会投资基础

西藏经济发展的社会投资基础主要从西藏全社会固定资产投资发展状况来分析。从近两年的全社会固定资产投资结构来看，国有经济投资比例较高，接近80%。可见，西藏近年来的发展投资主要是依赖国家投资，吸引民间投资不足。

通过对2016年之前10年的全社会固定资产投资的结构加以分析，就可以了解近十年来的西藏社会投资基础的变化趋势。表6和表7中数据可以表明，西藏社会投资基础中的70%以上来自于国有投资，与全国固定资产投资的国有比例相比较，严重超高，由图5可以比较清晰地比较在固定资产投资中西藏和全国的国有投资比例大小。这是我们在考察西藏社会投资基础时必须要关注的情况，即要有目的地吸收社会民间投资，实现社会投资基础的多元化，这样才会促进西藏社会投资基础的良性化，以确保西藏社会经济的长期健康发展。

表6 2006—2016年西藏与全国固定资产投资结构状况单位：亿元

表7 2006—2016年西藏与全国固定资产投资比例状况

图5 2006-2016年西藏和全国国有固定资产投资比例趋势

3.西藏经济发展的社会需求基础

西藏经济发展的社会需求基础主要从西藏社会消费品零售总额及出口总额等发展状况来分析。从表8数据可以看出，近10年来全国的社会消费品零售总额和出口总额是递增的，说明我国全国社会需求基础在上升，是经济增长的拉力。

表8数据显示西藏自治区的出口总额下降，不利于提升社会需求总量。从表9中数据可以了解，西藏和全国的社会消费品零售总额占GDP的比例是基本一致的，而西藏出口总额占GDP的比例偏低，近几年均呈下降趋势。统计数据分析说明，西藏的内需还是正常的，主要是加大出口发展；不仅要千方百计增加内需拉动经济增长，更要想方设法扩大出口需求，以保证西藏经济持续增长。中央将西藏纳入“一带一路”发展战略，是对“治边稳藏”战略的延续。西藏必须抓住这个千载难逢的发展机遇，以确保全面建成小康社会在西藏的顺利实现。

表8 2005-2016年西藏与全国社会消费品零售及出口总额状况单位：亿元

表9 2005—2016年西藏与全国社会需求基础与GDP的比例

（二）居民收入差距较大

西藏城乡居民收入差距仍然广泛存在。尽管自治区党委和政府不断采取措施，力图缩小西藏的城乡差距，并且从过去几年的情况看，这一差距总体呈缩小的态势，但与全国其他地区相比，西藏的城乡差距仍比较突出。2007年西藏城乡居民的收入水平不仅在量上与全国平均水平分别相差19.2%和32.2%，其4.0：1的差距也远高于全国3.3：1的水平，2016年全国城乡收入比2.72：1，西藏城乡收入比3.06：1。与同处西部的甘肃、贵州、青海和宁夏等省区一道，为全国城乡差距较大的地区。由此可见，以城乡差距为代表的区域发展不平衡问题将是在推进西藏民生经济发展进程中必须要跨越的一大障碍。西藏缩小城乡收入差距的任务仍很艰巨，在当前加大精准扶贫力度的有利时机下，西藏党委和政府要不断推进城镇化发展程度，提高农牧民收入水平，以力保城乡居民同步跨进小康社会，保障城乡居民民生福利最大化。

（三）市场发育不够充分

由于西藏地广人稀，因而市场较为狭小且分散。从而使西藏市场容量小，市场包容度小，所以市场物价难以控制，物价敏感性颇高。此外，由于西藏市场发育落后，市场机制和管理不完善，市场假冒伪劣商品很多，这也大大降低了人们的生活质量。由于市场不规范，这也严重影响经济发展的速度，最终也会阻碍西藏民生福利的发展。可以说，市场机制是经济发展的生命线，没有完善的市场何谈经济的长期健康发展。所以加强西藏市场的规范管理，实行依法治市，才能恢复市场的繁荣发展，这样才能保证人民的生活幸福不受影响和经济的有序发展。

（四）非公经济组织中的社会保障状况有待改善

近年来，西藏的社会保障体系日趋完善，同时还将寺庙在编僧尼全部纳入社会保障体系，实现了医疗保险、养老保险和最低生活保障全覆盖。但西藏非公经济组织中的劳动与社会保障状况却不尽如人意。根据有关走访调查，在西藏城镇人口中，就业于公有制机构和三资企业的人员，享有各类社会保障的比例较高。比如在党政机关、国有/集体企业、国有/集体事业单位、三资企业中，城镇养老险的覆盖率都在80%以上；而私营企业中就业人员享有的比例只有50%左右，就业于个体机构的雇员享有城镇养老险的还不足30%。其他社会保险险种也有类似的分布趋势。

此外在劳动权益保障方面，不同性质的劳动单位也有很大的差别。国有企业和三资企业的劳动合同签订率较高，80%以上的雇员签订了劳动合同；集体企业的劳动合同签订率要低一些，不到60%；私营企业的签订率要更低，只有40%左右；个体工商户中的雇工仅有10%的人签订了合同。由此可见今后要特别关注非公经济组织中，特别是私营企业和个体经营组织中就业人员的劳动和社会保障状况的改善。

四、西藏民生事业发展的措施建议

民生事业发展是确保西藏到2020年同全国一道全面建成小康社会的必然要求。在发展经济的基础上不断提高人民生活水平，是党和国家一切工作的根本目标，也是西藏各项工作的出发点和落脚点。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，坚持把改善民生作为各项工作的出发点和落脚点，在强化民生发展意识、突出民生发展的重点、紧抓落实民生发展的举措等方面要狠下功夫。

（一）树立正确的民生发展理念

特别要强调民生也是生产力，改善民生就是发展经济，这个新理念必须要深入贯彻到西藏自治区各部门各组织以及各级领导干部的日常工作思想中。要深化以人为本、立党为公、执政为民的执政理念，真正把发展和完善民生事业摆在突出的重要位置，以习近平新时代民生思想为指导，使党和政府的各项工作建立在扎实的群众利益基础上，西藏人民才会切实感受到党中央和全国人民的关心支持，也才会和全国人民一道共同奋斗，努力建设好西藏美丽家园、民族团结和谐家园。

（二）要突出民生发展重点

西藏自治区党委、政府要继续重视主抓重点民生工程建设，主要包括：一是完善农牧民安居工程建设；二是加强农牧区公共服务设施建设，使农牧民居住环境不断完善；三是抓好市场物价稳定，确保人民生活水平稳定提高；四是提高就业水平、稳定人民收入；五要不断完善社会保障体系，提高各族群众保障水平；六要继续加强提高教育教学水平；七要完善医疗卫生服务网络体系。除这些基本民生工程外，当前为确保2020年全面建成小康社会，西藏在“十三五”期间要加快精准扶贫脱贫，快速改善提高西藏各族人民的生活质量。

（三）要紧抓落实民生发展举措

西藏只有扎扎实实地贯彻落实好包括教育、医疗、就业、社会保障、收入分配等一系列涉及民生发展的各项发展举措，民生事业发展才会取得显著成效。为此，首先要继续优先发展教育事业。在西藏等边疆民族地区，尤其是条件较为艰苦的地区，必须要采取特殊优惠倾斜措施，才能不断引进优质教育人才或通过深度教育合作的模式带动西藏等边疆民族地区的教育事业大发展。其次是推动更高质量的充分就业，这也是保证民生事业发展和完善的首要选择。第三是不断完善社会保障体系。目前西藏各项社会保险参保总人数达到300万人次。当前西藏社会保障体系完善的重点，主要是要加快构建覆盖城乡居民的社会保障体系和社会救助体系，稳步提高各项社会保险参保率，发展各项社会福利事业，加快形成完善覆盖城乡居民的社会保障体系和社会救助体系。此外还要稳步提高医疗卫生服务水平和合理调节收入分配。最后要强化社会和谐稳定。只有建立一个团结稳定的社会环境，才能确保西藏长治久安。而只要大力推动社会经济发展，社会各项民生事业发展完善，社会稳定也就得到了全面扎实的保障。西藏自治区各级党委、政府领导干部必须深刻理解稳定和发展的统一关系，认识到维护社会长期稳定，搞好发展才是大计。

综合上述，为不断提高民生发展水平，一方面要不断发展社会经济，以强大的经济基础为依托；另一方面，就是全面贯彻落实民生发展政策，不折不扣地把社保、教育、就业、扶贫、安居等各项惠民政策落到实处，形成民生事业发展和完善的政策支持体系。此外，健全和完善各项民生发展机制是促进民生发展的必由之路。只有不断建立完善改善民生的民主决策机制、投入保障机制、激励引导机制、监督考核机制，形成党委领导、政府主导、社会参与的工作格局，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，才能真正有效推动西藏民生事业的大发展。