通往公平分配之路：基础养老金全国统筹中的政府责任分析

邓大松 贺 薇

（武汉大学社会保障研究中心 湖北武汉 430072）

随着市场经济的发展和国家区域合作的加强，劳动力跨省流动越来越频繁，现行的基本养老保险省级统筹单位形成了各自为政、基金分割的状态，无法形成相互共济、相互分担的社会效应。基于此，党的十九大报告指出，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，并尽快实现养老保险全国统筹。因此，基本养老保险全国统筹是完善我国社会保障制度的重要一步，是推行社会主义市场经济、建立公平有序的竞争环境和优化劳动力配置机制的基本保证。作为基本养老保险制度的重要组成部分，基础养老金实现全国统筹具有重大的现实意义。无论基本养老保险全国统筹目标的实现，还是基础养老金的投资、运营与管理，都离不开政府的干预和指导。因此，完善政府责任无疑是基础养老金全国统筹的重中之重，是实现基础养老保险全国统筹目标的前提。

一、基础养老金全国统筹背景下完善政府责任的价值内涵

美国经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）的公共产品理论认为，社会产品分为公共产品、准公共产品和私人产品三类，区别三类产品的标准是在享有时是否具有消费上的竞争性和收益上的排他性[1]。因此，根据萨缪尔森的观点，社会保障一定程度上具有准公共物品的属性，需要政府承担并逐渐完善相应的责任。事实上，随着经济社会的发展，政府的财政收支能力逐渐提高，提高基础养老金的统筹层次，完善政府责任同样是政府保障广大社会成员社会保障权益的重要举措。

（一）政府承担社会保障责任是完善政府责任的基本要求

现代意义上的社会保障制度产生于德国，是资本主义和市场经济发展到一定阶段的产物[2]。从社会保障制度建立时起，就存在政府究竟应该承担多少责任的辩论。总体来看，政府在社会保障中的责任主要分为三类：有限政府责任模式、兜底性政府责任模式和政府包办模式。这三种模式虽然在政府应该承担多少责任上存在一定分歧，但无不强调政府不可替代的责任。近年来，随着经济社会的发展和人口结构的转变，社会生产和生活方式从传统以家庭为主导向以社会为主导的方向转变。在此背景下，政府在社会经济生活中的责任也由传统被动干预向积极主动干涉的方向转变。作为国家良性发展最重要的社会政策之一，社会保障制度在经济发展和社会稳定方面起到了“稳定器”和“安全阀”作用。具体的社会保障制度无论从政策制定、机构设置还是推广实施，都离不开政府的干预[3]。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，在保障老年群体晚年生活方面发挥着重要作用。养老保险的政策制定、推行实施、监督管理和基金运营都离不开政府的大力支持。尤其是在基础养老金全国统筹的背景下，转变政府的现有职责，提高政府责任意识不仅是现实需要，更是源于政府社会保障责任的基本要求。

（二）提高政府社会保障治理能力是完善政府责任的根本保证

党的十八届三中全会指出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会保障治理是国家治理体系的重要组成部分，同时也是社会治理机制的核心内容。因此，提高政府社会保障治理能力是推行国家治理体系和治理能力现代化，完善社会治理机制的重要体现。长期以来，政府在社会保障治理中面临一些挑战，制约了治理能力的提高。首先，政府制定的政治效应与科学理性之间存在偏差。作为一项重要的国家治理方略，社会保障以政府为主导，通过福利安排增进国民的未来良好预期，以实现社会和谐与稳定。但政府基于自身属性和选择倾向，导致过度重视政府效果而造成路径偏差，难以保障根本目标的实现。其次，制度实践中存在着精英集团和部门利益之争。作为一项国家治理实践，社会保障在制度设计和实践中存在着部门利益之争，通常会忽视公共利益。例如部门之间争夺资源、制度实施的碎片化现象严重，既得利益者和普通民众之间的价值博弈等等。最后，制度构建中的路径依赖和非理性选择[4]。受到多种因素的影响，社会保险缴费和发放标准在某些方面缺乏科学依据，部分制度实施缺乏科学设计，不仅背离了制度设计的既定目标，一定程度上还降低了政府在社会保障中的公信度。对于现有统筹层下的养老保险制度而言，受到地区间经济发展水平差异的影响，养老保险的征缴比例存在较大差别，各级政府在养老保险制度中的责任不清，限制了政府发挥作用的空间。因此，实现基础养老金全国统筹是提高政府治理能力的重要路径。

（三）保障居民平等享有养老保险权利是完善政府责任的必然选择

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险中最重要的险种之一。随着经济社会发展和生活及卫生条件的改善，我国的人口老龄化趋势明显并呈现出“未富先老”“未备先老”和“高龄化”的新特点。据统计数据显示，2017年，中国60岁以上老年人口数量达到2.31亿，老年人口占总人口比重的比例约为16.7%（中国统计局，2017）。因此，养老保险制度实施的好坏关系到2亿多老年群体的切身利益，是老年群体安度晚年最为重要的保障之一。然而，长期以来，养老保险统筹层次偏低带来了一系列负面影响。首先，统筹层次过低有悖于“大数法则”，无法体现养老保险制度共济性的特点。其次，建立统一的劳动力市场是社会主义市场经济发展的先决条件，而养老保险统筹层次低阻碍了地区之间的人才流动。最后，养老保险制度统筹层次过低造成资金使用率低下，加重了财政负担。可见，养老保险实施过程中存在的上述问题严重影响了社会养老保险目标的实现。而提高养老保险基金的统筹层次则有利于解决现阶段由于省级统筹造成的企业职工养老金转移接续的难题，缓解现阶段某些地区养老金收不抵支的压力，确保老年群体的养老保险权益。因此，实现基础养老金全国统筹不仅是健全社会养老保险的制度安排，也是保障全体居民平等享有养老保险权益和完善政府有关民生责任的必然选择。

二、我国基础养老金统筹层次的历史演变及其政府责任分析

20世纪50年代，我国建立了基本养老保险制度，经过不断补充完善，在保障我国职工养老权益和社会长治久安方面做出了重大贡献。作为我国社会保障制度的重要组成部分，基本养老保险在建立和完善过程中，统筹层次也相应发生变化。从整体上看，基本养老金统筹层次的变化和我国经济社会发展的变化是相辅相成的。

（一）全国统筹阶段（1951—1965）

新中国建立后，毛泽东同志提出了“以福利促发展”的思想。在此背景下，我国政府开始着手建立基本养老保险制度。1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，对企业职工养老保险的筹资方式、基金管理和保险待遇等具体事宜都做了详细规定。随后，1953年，政务院颁布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干意见的决定》，对职工基础养老金的征缴进行了补充完善[6]。《决定》指出，“企业应缴纳职工工资总额的3%作为养老保险保险费，形成基础养老保险基金。基金30%上交全国总工会，形成中央调剂基金，对各地区和企业进行调剂使用。其余70%划入基层养老金管理部门，以保障养老保险基金的收支平衡。”在国家百废待兴和计划经济体制下，形成的全国调剂的现收现付制的养老保险制度适应了我国的基本国情，对于保障职工的养老保险权益做出了巨大贡献。

此阶段的养老保险基金属于完全现收现付制的基金运营管理体制。因为实现了全国统筹，中央政府发挥着重要作用，地方政府配合中央政府的政策实施。具体来看，政府在基础养老金中的职责主要体现在以下四个方面。第一，建立了基本养老保险的制度框架，并颁布了一系列相关的法律规章制度，体现了政府的政策制定职责和立法职责。第二，政府监督各级工会开展养老保险各项业务，保证养老保险政策的有效实施和基础养老金的征缴，体现了监管责任。第三，政府在全国范围内建立中央调剂金制度，承担了宏观调控者的角色。第四，中央调剂金用于全国养老基金的调剂使用，在计划经济体制下，政府实际上扮演了最后兜底者的角色。

（二）企业统筹阶段（1966-1982）

由于受多方面因素影响，1966—1976的十年间，我国刚刚建立完善的养老保险制度发展停滞，负责执行养老保险相关政策的各级工会陷入瘫痪，基本养老保险制度逐渐失去了转移支付的功能。在此背景下，1969年，财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见草案》指出，“企业职工的养老保险基金由企业内部解决。”除此之外，全国总工会被取消，地方劳动保障部门事实上成为养老保险基金的监管部门。由于缺乏政府部门的直接干预，各企业的养老负担差异显著，部分企业的养老基金缺口较大，基础养老保险基金的覆盖面逐渐降低，统筹层次逐渐沦为企业统筹。

受国内外环境影响，这一时期，我国基本养老保险制度发展停滞，养老保险制度的发展背离了健康发展的轨道。由于缺乏政府部门的支持干预，企业成为了养老保险制度的主要责任承担者。受行业和企业发展差异的影响，企业负担的养老保险金待遇存在较大差别，不仅不利于企业减轻“包袱”，一心一意从事企业经营和谋发展，而且也损害了企业职工长远的社会保障权益。

（三）县市统筹阶段（1983-1997）

1978年党的十一届三中全会的召开拉开了建立中国特色社会主义市场经济的序幕，政企分开使得企业成为自负盈亏的市场个体，企业逐渐进入快速发展的新时期。随着人口老龄化水平的提高，企业统筹的弊端日益显现，企业养老负担过重。在此背景下，1983年，我国召开了全国社会保险会议，确立了全民所有制企业进行社会统筹的改革试点，并在全国范围内的县、市推行，全国有超过300个县市加入了试点改革（冯彦君，2009）[7]。通过努力，截止1991年，全国超过2300多个县市实现了县市统筹。1991年，国务院颁布了《国务院关于企业职工基本养老保险制度改革的决定》（国发﹝1991﹞33号），指出“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。1995年，国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度的通知》（国发﹝1995﹞6号），明确指出“建立统账结合的养老保险制度，同时允许各地根据实际情况选择不同的方案进行实施”（见表1）。基于此，1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发﹝1997﹞26号），指出要建立“社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化”的养老保险制度。并要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。这项决定奠定了我国养老保险制度的基础，同时也明确了逐步实现省级统筹及迈向全国统筹的基本目标。

表1 “统账结合”实施方案及实施地区

此阶段，政府主导了养老保险制度的改革试点，推行并实现了基础养老金县市改革，建立了统账结合的基本养老保险制度。中央政府进行了政策制定和实施，并颁布了一系列政策文件，承担了政策制定责任。以国务院为主的政府部门颁布的政策文件规定了基础养老金的资金来源，体现了财政责任。另外，虽然基础养老金仅实现了县市统筹，但中央政府对统筹资金的收支进行了监督管理，并进行协调控制，承担了监督职责。

（四）省级统筹过渡阶段（1998至今）

县市统筹难以发挥养老保险互助共济功能。1998年，国务院颁布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发﹝1998﹞28号），再一次明确提出推进省级统筹的发展目标。2003年，十六届三中全会指出，“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹”。经过不断的发展完善，全国绝大多数省、市（直辖市）、自治区宣布实现了省级统筹，但需要说明的是，当时的省级统筹只是名义上的，而不是实质性的省级统筹。2011年，“十二五”规划指出，“要全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老保险全国统筹。”2015年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中表示要在未来五年的时间里实现基础养老金的全国统筹，进一步强调了全国统筹的发展目标。但关于全国统筹如何具体实施的政策文件并没有出台，也没有取得实质性进展。因此，这一阶段，我国仍处于省级统筹不断完善的时期，虽然明确提出了实现省级统筹并不断向全国统筹发展，但受到多方面因素的影响，各地区之间的统筹制度差异较大，统筹发展进度参差不齐。

这一阶段，我国基本养老保险制度发展较快，政府在提高基础养老金统筹层次中发挥着主导作用。具体来看，首先，政府根据现有的统筹现状，不断明确基础养老基金要实现的统筹层次，明确提出各地区要在实现省级统筹的基础上逐渐实现全国统筹，承担了政策设计责任。其次，政府加大对养老保险基金的缴费补贴力度，并对基金的使用进行监督管理，承担了财政责任和监管责任。最后，政府制定并出台了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称“社会保险法”），填补了我国社会保障国家立法的空白，政府的责权边界更加明晰。

三、全国统筹背景下完善我国政府责任的实践路径

无论是企业统筹，还是县市统筹，基础养老保险制度的发展都面临一系列问题，无法保障老年群体的基本权益。十九大明确提出推进基础养老保险制度全国统筹的基本目标。然而，现阶段，我国养老保险制度正处于改革和完善过程中，受到历史因素、地区经济发展差异等一系列因素的影响，政府在建立和完善基本养老保险过程中存在一些问题，限制了全国统筹目标的实现。在这一过程中，作为国家政府应承担哪些责任呢？根据我国社会保障制度的长期实践，我们认为：

（一）完善全国统筹的顶层设计，落实政府责任的法律基础

完善基础养老金全国统筹的政策体系是实现全国统筹目标的前提，同样是政府应当承担的首要责任。另外，法律对于社会保险制度的建立及实施的重要性是不可替代的。因此，应该完善全国统筹中的法律规范体系，以保障全国统筹的有效实施。

1.尽早完成基础养老金全国统筹制度的顶层设计。现阶段看，基础养老金全国统筹的实施路径主要分为两种，第一，直接实现全国统筹。在现有统筹层次的基础上，直接实现基础养老金全国统收统支，在全国范围内统一制度、缴费比例、计发方法和管理机制。第二，逐渐过渡到全国统筹。主要包括三种措施，一是建立全国养老金调剂金制度；二是实现省级统收统支，再根据经济发展区域差异，实行区域统筹，最后实现全国统筹；三是完善省级统筹过渡，然后实现全国统筹。无论政府选择哪一种实施方案，都应该做好制度实施的顶层设计，制度的实施目标、基本原则，政府职责权限等等都应该进行系统界定，以保障统筹方案有效实施。

2.加强立法，明确全国统筹中政府责任的法律基础。立法滞后、立法层次低是我国社会保障领域的基本现状。政府制定颁布了《社会保险法》，以法律形式规范了社会保险制度的推广实施。虽然《社会保险法》的出台填补了我国社会保障立法方面的空白，但现有关于中央和地方政府关系的规定也只停留在《通知》《条例》《办法》等相关政策文件中。因此，在全国统筹过程中，必须完善养老保险的法律责任规范，理清中央政府和地方政府的责权关系，明确职权范围和责任边界，依法推进基础养老金全国统筹目标的实现。

（二）优化财务协调机制，完善全国统筹的税务支持体系

稳定的资金来源是养老保险制度良性发展的基础。政府作为养老保险的主要承担者之一，在养老金全国统筹过程中应该承担兜底性责任。因此，优化中央政府和地方政府的财务责任权限是保障养老保险全国统筹的重要内容，也是提高政府治理能力的基本要求。

1.规范中央政府和地方政府财政补贴和协调机制。合理的财政补贴与调节机制是我国基础养老保险制度可持续发展的重要手段[9]。首先，增加政府公共财政补贴，形成固定补偿机制。中央政府和地方政府的补贴额度和比例应该和自身财政收入相匹配。其次，建立中央财政的动态调整机制，进一步发挥中央和地方财政的统筹协调功能。

2.完善基础养老金全国统筹的税务支持体系。在全国统筹过程中，中央政府需要在养老保险基金收支和管理运营方面进行相关税务制度的设计与规范。首先，地方政府对于养老保险财政补贴力度较小，应通过相关立法和制度设计，充分发挥地方政府的积极性，其次，进一步优化税务体系结构，建立公正、公开、公平的运作机制，加强监督与反馈，同时确保税收增量。

（三）健全政府监督管理机制，完善政府信息化建设

履行政府的监督管理责任是实现基础养老金全国统筹的根本保证。政府的监管职责指的是在基础养老金全国统筹政策的基础上，制定规范的监督管理准则，以监督、管理基础养老金全国统筹的实施情况。

1.完善基础养老金的监督管理体制。目前，在全国统筹背景下，当务之急是政府建立全国养老保险调剂基金管理机构和管理规则，确保调剂基金做实、安全与合理使用。其次，建立健全养老保险基金营运与监管机制，净化与优化投资环境，明晰投资主体权责，以保证养老保险基金安全积累和保值增值，增强养老保险基金的偿付能力。再次，建立健全养老保险缴费激励机制，充分调动地方各级政府、各单位和个人缴纳养老保险费的积极性，把社保基金“蛋糕”做大。

2.在养老保险基金全国统筹的背景下，加强信息化建设，完善政府监管的信息共享平台，是当下政府的应尽职责。首先，各级政府应根据实际需要，下拨专款建立统一的标准化的信息平台；其次，严格信息数据的收集和录用，保证数据真实有效；最后，加强信息平台监管，科学设置基础信息共享权限，实现平台数据共建共享，为最终实现养老保险基金全国统筹目标提供技术支撑。