基于政策过程的智库影响力作用机制研究

王桂侠，万劲波,2

(1.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049;2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190)

0 引言

智库是实现决策科学化民主化的制度性组织，发挥着提高决策质量的功能。现代智库研究始于1971年，美国Dickson首先界定智库为：一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学研究方法对广泛的政策问题进行跨学科研究[1]。智库影响力是智库的核心价值和生命力，其目标是影响政策过程和引领公众舆论，最终服务科学民主决策。2015年1月，中国政府出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》[2]，2015年12月，确定了首批25家国家高端智库建设试点单位[3]。“十三五”期间是中国进入全面建成小康社会的决定性阶段，破解改革发展稳定难题和应对全球性问题的复杂性艰巨性前所未有，加强智库建设和理论研究是国家科学民主依法决策迫切的战略需求。

智库是公共政策理论和实践关注的热点议题之一。实践上，2006年以来，McGann采用“资源指数、使用指数、输出指数、影响指数”四个指标对全球智库进行排名，发布《全球智库报告》[4]；2015年，上海社会科学院智库研究中心，运用“综合影响力、分项影响力、系统影响力和专业影响力、重大国家政策(议题)影响力”指标对中国智库进行排名，发布了《2016年中国智库报告》[5]；四川省社会科学院与中国科学院成都文献情报中心，运用“决策影响力、舆论影响力、社会影响力、专业影响力、国际影响力”五个指标对中国智库进行排名，发布了《中华智库影响力报告2016》[6]；2015年11月，中国社会科学院中国社会科学评价中心，运用“吸引力、管理力和影响力”三个指标对全球智库进行排名，发布了《全球智库评价报告》[7]。这些评价框架各有特色，基础是对智库影响力的不同认知。理论上，学者们对智库影响力的评价指标体系[8]、高校智库影响力[9]、智库舆论影响力[10]、智库信息传播影响力[11]、智库社交网络影响力[12]、智库学术影响力[13]等视角进行了深入研究。我们认为，智库影响力的实质是“基于政策过程对决策者和利益相关者产生知识扩散效果”，开展基于政策过程的智库影响力作用机制研究，对中国智库影响力提升具有重要的理论和实践价值。

1 政策过程理论的适用性分析

智库要产生影响力，与政策过程和政策思想产品的扩散密切相关。智库属于政策制定共同体里设法影响公共政策决策的专业组织，包括政府组织、非政府组织、公共组织、非营利性组织等类型，是为政府提供政策方案和帮助其解决政策问题和公共问题的相对独立的专业咨询机构。政策过程的研究主要包括两大流派：阶段框架[14-17]和多源流框架[18-19]。学者们基于不同的研究目标和方法，对政策过程的划分有所不同。在政策过程的不同阶段，智库参与的深度和广度、智库的资源运用能力有较大差异，智库发挥其影响力的作用方式也是不同的。运用政策过程的阶段框架理论，有利于更明晰、更精准地认识和解剖智库影响政策决策的规律。

参与政策过程是智库实施其影响力较为直接的影响路径。阶段框架理论认为，政策过程是一个国家政治体系运行和政府治理的基础逻辑，体现着政府、智库和多元社会主体在政策过程中的利益关系、认知特点和行为方式。多源流框架认为政策过程由问题流、政策流和政治流构成，三种源流平行独立运行，只有当政策之窗打开时，政策才能被制定出来。该理论从范围、强度和触发时间三个维度对政策议程创建的触发机制进行了深入分析。借鉴政策过程理论的思想，可以打开公共政策决策黑箱，更加深入地剖析在不同环节智库如何影响政府决策。

2 基于政策过程的智库影响力模型构建

2.1 政策过程的基本观点

政策是经济人进行理性选择的结果。政策过程是指政策在自身系统与环境系统交互作用下，由政策主体、客体活动构成的各个环节相互依存、相互衔接的动态运转过程。政策过程具有长期渐进变化特征。政策过程理论关注社会建构和政策结果，是规范研究与实证研究的综合，是被用来指导公共政策的政治学和社会学的重要研究。

政策过程的阶段框架理论。Lasswell将政策过程划分为情报-建议-规定-行使-运用-评价-终止七个阶段[14]。Brewer将政策过程划分为创始-估价-选择-执行-评估-终止六个阶段[15]。Jones[16]和Anderson[17]将政策过程分为问题确认-形成建议-决策过程-选定政策-政策执行-政策评估六个阶段。Ripley将政策过程分为：议程设定；目标与计划的形成与合法化；计划执行；对执行、表现和影响的评估；对政策和计划未来的决定[20]。他指出政策过程可能会在任何一个阶段终止，有些过程会被缩减，政策过程在任何地点和时间可以重新进入和恢复。

政策过程的多源流框架理论。Kingdon认为政策过程由问题流、政策流和政治流构成，三种源流平时独立运行，只有当政策之窗打开时，政策才能被制定出来[19]。政策议程创建具有“守门人”和“过滤器”作用。只有在建构过程中满足一些基本的“幸福”标准(如技术可行性、政策共同体的价值可接受性、可承受的费用和预期的公众默认)的社会问题，才能最终形成政策产出[19]。拉雷·N·格斯顿提出了政策议程创建的触发机制，并从范围、强度和触发时间三个维度对议程创建中触发机制做了深入阐述[21]。

2.2 智库参与政策过程的阶段划分与特征分析

依据政策过程理论思想，本文提出了智库参与政策过程的五阶段，即，议题提出，形成建议，政策制定，政策实施，政策评估，见图1。

图1 智库参与政策过程的阶段划分

议题提出是指智库提出政策议题并通过努力确保提议成为决策者首要考虑方案从而被纳入议事日程；形成建议是指政府官员和选出的精英政策制定群体就智库提出的政策议题进行深入讨论和学习；政策制定是指决策者就接受或拒绝新的政策思想做出最后决定。政策实施是指新的政策正式确立后，由负责政策执行的有关行政部门协助执行，以及为确保行政效率而进行修补改动。政策评估是指依据一定的标准和程序，对公共政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

政策过程是一个政策周期，可能会在任何阶段终止，也可能在任何地点和时间重新进入和恢复，有些政策过程会被缩减。政策过程是动态的，在实际分析中依据研究问题需要可引进其它步骤。政策过程是一个系统，包括政策输入、政策转换和政策输出[22]。智库等非政府组织在政策系统外部通过利益表达和对政治系统进行刺激，实现政策输入，政府、利益集团、智库等组织对需求进行筛选，综合政治文化和价值取向，最后政治系统对环境刺激的反作用实现了政策输出。

2.3 智库参与政策过程的影响力模型

在议题提出阶段，智库依据政府决策需求、社会问题需求或政策问题需求，提出政策议题，引领社会舆论，或对已有的政策进行评议进而引发新一轮的政策议题；形成建议阶段，智库对政府、社会大众关心和讨论的政策议题进行界定，并从事深入研究，为政策博弈注入活力，深深影响政策制定过程；政策制定阶段，智库为政府提供政策研究和政策分析证据，并提供政策方案，对政府决策或行为有潜在影响，辅助决策者形成或采用或拒绝的态度；政策实施阶段，智库对政策操作中的相关问题进行深入调研，为政策调整做好前瞻性导向工作，进而实现政策实施状况的监测；政策评估阶段，智库针对前期政策执行中存在的问题进行调查研究，对现有政策进行评估，为下一轮政策调整指导方向，也为政府和社会公众下一轮政策讨论提供议题，见图2。

图2 智库参与政策过程的影响力模型

3 智库参与政策过程的影响力作用机制分析

3.1 议题提出阶段

一个政策议题，满足政府决策需求、政策问题需求或社会问题需求，才可能进入议题提出阶段，受到决策者或社会大众的关注，成为决策者和政策制定者深入讨论的议题。

需求会导致政策议题的提出，政策议题的提出也会导致需求。智库提出值得关注的政策议题，从而会刺激政府决策需求、政策问题需求或社会问题需求，这样，了解到一个政策议题的存在会产生采纳的动力。影响对象的需求和问题的存在，刺激智库提出值得政府、媒体、社会公众关心的政策议题。

明确影响对象需求是智库在议题提出阶段发挥影响力关键因素。影响对象特性的研究对于其需求的确定具有重要价值。认知政策议题是被动的，对象的特性影响他们对政策议题所采取的行为和政策议题产生的效应。影响对象倾向于接触与其兴趣、需求(政府决策需求、政策问题需求、社会问题需求)相一致的政策议题。影响对象有选择性接触特点，即有意或无意避免与其兴趣和需求矛盾的政策议题。选择性接触就像大脑的百叶窗，把政策议题关在外面。如果影响对象认为政策议题不满足自身需求，那么对这一新政策议题的考虑就无法超越政策设定阶段。

研究影响对象特性，是探析智库提升其影响力规律的基础。影响对象特性见表1。

表1 影响对象特性与政策议题的认知

对政策议题中涉及的问题的理论认识能够增强影响对象决定是否采纳该政策议题的能力。一般来说，没有对政策议题中涉及的问题的理论认识，影响对象可能会采纳该政策议题，但误用的危险性很大，且可能导致中止实施。如果影响对象采纳该政策议题出现问题，那么对出现问题的理论知识可能有利于解决出现的问题。

3.2 形成建议阶段

在形成建议阶段，个人或组织对政策议题形成赞成或不赞成的态度。个人或组织只有了解政策议题，才能开始对其形成观点和态度。在这个阶段，影响对象主要是在心理上参与政策议题；寻求该政策议题的信息；影响对象会接收到什么信息，又如何理解接收到的信息。“选择性认知”在决定影响对象行为方面很重要，因为影响对象在形成建议阶段才提高了对相关政策议题的总体认识。在这个阶段，思想产品的前瞻性比其相对优势、相容性、复杂性等特性更重要。

关于思想产品的评价对影响对象采用或拒绝的决定形成有重要作用。在形成建议阶段，影响对象积极寻求思想产品的评估信息，以降低产品应用后的不确定性。影响对象想知道这些问题的答案：“这个思想产品采用后的结果是什么，有什么优势和弊端？”和影响对象关系密切的伙伴对思想产品的主观看法具有很强的说服性。但是，对思想产品的赞同或不赞同信息并未必然导致采用或拒绝决定的形成。影响渠道是态度不能转化为行为的一个重要原因。与思想产品评价满意者亲近的潜在影响对象，往往立即决定采用。在影响网络中处于不佳位置的潜在影响对象，在人际交往中不了解该思想产品，或与之亲密的影响对象都不是采用了该思想产品并对之满意的人。因而，即使影响对象对某个思想产品抱赞同态度，在他与采用了该思想产品而收到满意效果的影响对象交往之前，可能不会采用该思想产品。

3.3 政策制定阶段

影响对象所进行的活动将导致选择采用接受或拒绝某思想产品，这是政策过程的政策制定阶段。“采用”是决定把某个思想产品作为有可能实行的最好的政策解决方案来充分利用；“拒绝”是决定不采用该思想产品。

思想产品的结果具有不确定性，解决这一问题的方法之一是分阶段地实施该思想产品。中国经济特区、开放城市政策，国家级高新区政策，都是从部分先行先试开始，从沿海推广到内陆，从东部推广到西部[23]。1980年8月26日，全国人大常委会表决批准国务院提出的《广东省经济特区条例》，条例规定，在深圳、珠海、汕头设立经济特区；同年10月，国务院批准在厦门设立经济特区[24]。

政策过程会产生采用某思想产品的决策，也必然会产生拒绝某思想产品的决策。政策过程的每个阶段都有可能出现拒绝。例如，在议题提出阶段，只要在获得最初的感知之后忘掉它，就可能拒绝一个思想产品。拒绝在最初做出采纳决策之后也可能发生，即中止。1969年，美国国会通过税务改革法，禁止基金会资助任何可能“影响”立法和政治竞选“结果”的活动[25]。由布鲁斯金等著名智库组成的联合会，以给国会议员写信的方式，并在听证会上表示反对对提议做出的修改，最终中止了美国税务改革法[25]。

3.4 政策实施阶段

当一个思想产品被采纳成为一项政策或政策的一部分或启发了影响对象，即进入政策实施阶段。在政策实施阶段，影响对象希望知道这些问题：“该思想产品从何而来？”“怎样运用这个思想产品？”“该思想产品提出的背景是什么？”“如果该思想产品成为一项政策或政策的一部分，会遇到哪些问题？”的答案。因此，多数积极的信息搜寻工作发生在这个阶段。在实施中，智库主要为影响对象提供技术上的帮助。

促使影响对象参与思想产品的生产和研究，提升影响对象吸收思想产品的能力。政策过程是由影响对象支配的。思想产品随着时间的推移和经过不同的影响对象往往会被改变。影响对象通常认为思想产品做适当调整是有必要的。潜在影响对象对思想产品的态度是采纳或拒绝，也可以选择对部分思想产品做适当调整。适当调整思想产品对影响对象是有利的，毕竟影响对象更加了解适用的环境和不断变换的条件，也不容易导致“中止”现象。

思想产品被采纳并做调整的原因是多方面的。思想产品的相对复杂性；影响对象对思想产品缺乏足够了解；思想产品是为了解决影响对象使用范围较广的各类问题；决策问题与思想产品相匹配方面，很大程度上存在着异质性；智库鼓励影响对象去调整思想产品等。

3.5 政策评估阶段

智库在这个阶段扮演着特殊角色，为决策者提供支持性信息，努力避免决策者陷入不调和状态，进而促使决策者坚定当初的决定；智库无法保证避免中止行为，对某思想产品的否定性信息，决策者是通过自身人际关系网传播的。

(1)不可调和。影响对象思想或行为改变是由于他要减少或消除内在的不均衡和不调和状态。感觉到不调和的影响对象通常会因而改变他或她的认识、观点或行为以减弱这种状态。当影响对象意识到需求时，他就会寻求相关思想产品的信息以满足其需求。当影响对象所相信的东西与其正在做的事情间的不调和，会促使其接受相关思想产品。当影响对象开始进入政策制定阶段时，影响对象会获得更多思想产品的信息，说服其放弃采用该产品，这种不调和会因中止采用而消除；当影响对象最初拒绝某思想产品，影响对象可能受到该产品正面信息影响，而已采纳该产品来消除这种不调和状态。

(2)中止。在已经采用了某思想产品，又决定拒绝该思想产品，即为中止。中止包括两类：取代、醒悟。取代中止是为了采用一种更好的思想产品而拒绝另一种思想产品的决策。醒悟中止是指因为对实施某思想产品之后的情况不满意而决定放弃该思想产品。例如，1964年，《外科医生》的报告称，吸烟有害健康，该报告建立在对吸烟影响健康科学研究基础之上，掀起了美国戒烟运动高潮[26]。一个具有较低相对优势的思想产品有较慢的扩散速度和较快的中止速度。以研究为基础的有关危害健康的知识发展，引起了戒烟这一生活方式的革命，并为香烟销售规章制度和个人吸烟场所的限制提供了依据[27]。

4 结论

在政策过程不同阶段，考察智库发挥什么作用和智库的影响力作用机制，对智库影响力提升具有重要的理论参考价值和实践指导作用。

在议题提出阶段，智库主要是发出问题警告，引导舆论，评价原有政策，提供政策修正导向；在形成建议阶段，智库帮助界定政策议题，为政策博弈注入活力；在政策制定阶段，智库提供政策方案，深度参与政策制定过程；在政策实施阶段，智库对政策操作过程中存在的问题进行调研，并提供前瞻性导向；在政策评估阶段，智库对原有政策进行评价，为下一轮政策修正展开讨论。另外，以提升智库影响力为价值指导，智库参与不同政策过程作用的研究，有利于智库选择恰当的参与时机。

从政策过程不同阶段解析智库影响力的作用机制，是对智库内生性影响要素的剖析，有利于从影响机理上发现智库影响机制的规律。影响对象特性分析是从客户需求维度探析智库的影响要素，思想产品属性分析从产品维度探析智库的影响要素，影响过程特征分析是从思想产品扩散渠道探析智库的影响要素。