退休医保缴费年限的问题与完善

■文／陈申 刘夏

在我国现行制度框架下，退休医保是指参保人员符合法定缴费年限并办理退休手续之后，不再需要缴纳基本医疗保险费而直接享受医保待遇的情形。退休医保是在特定历史背景下实施的，其核心条件是缴费年限。该缴费年限的设置存在一定的问题，需要进一步予以完善。

退休医保的历史沿革

我国的退休医保制度发端于新中国建立初期的《劳动保险条例》。该条例规定，工人与职员疾病或非因工负伤，在该企业医疗所、医院、特约医院或特约中西医师处医治时，其所需诊疗费、手术费、住院费及普通药费均由企业行政方面或资方负担。在随后的几十年中，彻底形成由单位（企业）或者财政（机关、事业单位）承担职工以及退休人员医疗费用的体制。

1994年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合颁布《关于职工医疗制度改革的试点意见》（体改分[1994]51号），进行基本医疗保险试点。根据该试点意见，对于基本医疗保险的筹资，用人单位离退休人员在劳动保险费中开支；职工退休后个人不再缴纳医疗保险费，新制度实行前已退休人员也不建立个人医疗账户，新制度实行后退休人员个人医疗账户中的资金不再增加。退休人员的医疗费用首先从个人医疗账户支付，没有建立医疗账户的或个人医疗账户用完后由社会统筹医疗基金支付。社会统筹医疗基金支付时，退休人员个人负担的比例为在职职工的一半，今后，随着职工在职时个人医疗账户资金积累的增加，这种照顾将逐步减少和取消。其基本特征有三个方面：一是退休人员个人不缴纳医保费，直接享受统筹基金的医保待遇；二是单位需要为退休人员缴纳医保费；三是从个人退休时起，不再划拨个人账户资金。该试点意见正式确立了我国退休医保待遇。

我国职工基本医疗保险制度是国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号，以下简称44号文）正式确立的。相对于试点意见，该政策规定的不同点在于：一是“用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右”，即用人单位不用再为退休人员缴费；二是退休人员也存在个人账户，划入个人账户的资金比例还要比在职职工多，即“适当照顾”。该政策虽然没有规定，但是实质上划入退休人员个人账户的资金来源于统筹基金。

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44号文的主要疏漏在于，没有确定退休人员不再缴纳医保费而直接享受医保待遇的具体条件。事实上并非所有的参保人员只要办理了退休手续就当然享受退休医保待遇，否则医保制度根本无法持续。《社会保险法》第二十七条规定：参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。该法弥补了44号文的缺陷。对于什么是“国家规定年限”，《实施〈社会保险法〉若干规定》（人力资源社会保障部令第13号）第七条规定：社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。参加职工基本医疗保险的个人，基本医疗保险关系转移接续时，基本医疗保险缴费年限累计计算。简而言之，退休人员享受退休医保待遇的缴费年限，由各地具体规定。

退休医保缴费年限的设置与完善

根据《社会保险法》和《实施〈社会保险法〉若干规定》，退休人员不再缴费而直接享受医保待遇必须具备相应的累计缴费年限。如江苏省人力资源社会保障厅《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号）规定，达到退休年龄的城镇职工基本医疗保险参保人员，退休前处于连续参保状态，且累计缴费年限男满25年，女满20年，实际缴费年限达10年以上（含10年）的，退休后不再缴纳医疗保险费，享受退休人员医疗保险待遇。办理退休手续并享受养老保险待遇，但未达到以上规定的参保人员，可按照统筹地区规定的缴费基数、缴费比例等在一次性补缴或继续缴费到规定年限后，享受医疗保险待遇。类似江苏这种规定是比较常见的，即设置两个缴费年限要求，一是累计缴费年限，二是实际缴费年限。

累计缴费年限包括视同缴费年限，即参保人员在统筹地区实行医疗保险社会统筹之前的连续工龄，一般是指在国有企业或集体企业的连续工龄。其主要作用有二：一方面承认参保人员的劳动对于历史的贡献；另一方面明确享受退休医保所必须具备的累计年限（贡献）。实际缴费年限是参保人员在统筹地区实行医疗保险社会统筹之后实际缴纳医保费的年限。规定实际缴费年限制度最主要的目的在于弥补医保基金的不足，同时也督促参保人员履行法定义务。

根据自然规律，人越年轻则疾病越少，年纪越大则疾病越多。如果退休人员仅仅依据视同缴费年限即过去的连续工龄而在在职期间都无须缴纳医保费也仍然可以享受退休医保待遇，那么很多参保人员特别是那些比较健康的参保人员在退休之前的工作时间内将不会积极缴费，而会消极地熬到退休后直接享受医保待遇。这不仅会大幅度减少医保基金的收入，同时也增加医保基金的支出，恶化医保基金的收支结构。从1998年开始在全国普遍实行医疗保险社会统筹以来，已经过去20年。在未来一定期限内，有较长视同缴费年限的参保人员仍然有很多。如果单纯依赖视同缴费就可以在退休后直接享受退休医保待遇，对于保持医保基金的收支平衡是不利的。通过设立实际缴费年限制度，要求参保人员必须具备最低的实际缴费年限要求，增加了参保人员享受退休医保待遇的门槛，不仅培养、树立了参保人员的缴费意识，也平衡了有视同缴费年限与没有视同缴费年限人员之间的公平性，可以在一定程度上保障基金的收支平衡，促进医保制度可持续发展。

对于实际缴费年限的要求，总体而言越来越长。有的甚至要求在本地实行社会统筹以后必须连续缴费才能享受退休医保待遇。如《威海市职工基本医疗保险规定》（威政发[2008]10号）规定，男性参保人员累计缴费年限应当不少于25年，女性参保人员累计缴费年限应当不少于20年；达到或超过最低缴费年限的参保人员退休后，不再缴纳基本医疗保险费；该市建立医疗保险制度后，参保人员连续缴费或补足欠缴基本医疗保险费的，其医疗保险制度建立前符合国家和省有关规定的工龄，可计入基本医疗保险缴费年限。该市自1999年5月建立医保制度，则从1999年5月起连续缴纳医疗保险费或虽未连续缴纳但补齐所欠缴医疗保险费的，1999年5月以前符合国家规定的工龄才能视同医疗保险缴费年限，与实际缴费（含补缴）年限合并计算；如果没有视同缴费年限，则实际缴费年限必须达到男25年、女20年才能享受退休医保待遇。这实际上要求在当地实施医保统筹以后必须连续缴费，这个方向是正确的。国家主管部门对实际缴费年限的功能、作用、基本年限要求等最好出台指导性意见，以免各地差异过大，形成地区间的不公平。

医保缴费年限的财政补偿责任

根据44号文规定，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户资金构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入本人的个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入单位参保职工的个人账户。这被称为“统账结合”的医疗保险模式。对于退休人员，个人账户不仅要“计入金额”且计入比例（实际金额）要“适当照顾”，即大于在职职工。计入退休人员个人账户的资金来源于统筹基金，亦即由当下的参保单位实际承担；因为用人单位是替职工缴纳医保费，由用人单位缴费所形成的统筹基金划拨退休人员个人账户资金，实际上也有参保职工的贡献。更为主要的，对于退休人员通过视同缴费年限而享受的由统筹基金支付医疗费用的待遇，系由全体当下的参保单位和个人缴费所保障，承担责任的主体完全是当下的参保单位和个人。

基本医疗保险和基本养老保险具有一定的相似性，都是从单位保障转向社会保障，都承认了参保人员劳动的历史贡献，都具有部分积累和现收现付的混合制度特征。但是两者对于历史贡献（历史债务）的承担方式是不同的。《社会保险法》第十三条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”每年财政通过转移支付对基本养老保险金的支付投入数千亿元予以保障，可以说在一定意义上承担了政府责任。但是如前所述，基本医疗保险视同缴费所产生的保障责任，是完全由当下的参保单位和个人来承担的，这既无理论根据，也实际上侵犯了当下的参保单位和个人的权益。另外，财政对城乡居民基本医疗保险缴费均有补贴。建议参照基本养老保险制度，由财政对职工医保视同年限期间应当缴纳的医保费实行财政补偿。■