我国高职院校混合所有制研究现状述评

吴 洁

(石家庄职业技术学院 科技发展与校企合作部，河北 石家庄 050081)

作为经济领域专属概念的“混合所有制”，是一种经济形式，其核心是不同性质的主体对产权的共有。2013年，作为我国全面深化改革里程碑的党的十八届三中全会审议通过了《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中 “积极发展混合所有制经济是今后完善基本经济制度的着力点”[1]的论述为我国混合所有制的发展提供了政策依据。2014年国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”[2]。 2015年10月，教育部颁布《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》，把探索混合所有制办学列入增强院校办学活力的主要任务和举措之一，鼓励企业与公办高等职业技术院校合作办学，建立企业二级学院[3]。同年，教育部文件《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》中提出“探索集团内部产权制度改革和利益共享机制建设，开展股份制、混合所有制试点”[4]。2016年12月2日原国务院副总理刘延东在推进职业教育现代化座谈会上的讲话《加快推进职业教育现代化 开创我国现代职业教育新局面》中指出:“探索发展股份制、混合所有制职业学校，完善职教园区(职教城)运营模式，形成公办和民办职业教育共同发展的格局。”[5]各省地市也根据具体情况出台了一系列支持职业院校混合所有制办学的政策和文件,为高职院校混合所有制办学提供了政策支持，强有力推动了混合所有制办学模式的发展。

以此为契机，混合所有制高职院校成为学术界和职业教育界的一个关注热点。笔者通过中国知网以主题词“高职院校”“混合所有制”进行文献检索，设定学科为“哲学与人文科学”以及“社会科学”，时间范围为2014年至2018年，共得到论文150篇。通过比对与甄选，最后确定103篇关于“高职院校混合所有制”的文章，其数量分布情况见表1。

表1 2014—2018年我国高职院校混合所有制研究论文数量分布

通过对上述文献进一步梳理和总结发现，自2014年以来对高职院校混合所有制办学的关注日益增多，研究者从内涵、意义、困境和对策等不同角度展开讨论，提出了不同的观点。尽管各地在努力推进的过程中取得了一定的理论研究与实践探索成果，但仍面临着体制机制方面的制约和困境，在理论和实践中存在大量亟待解决的问题。本文通过概括和梳理已有的研究论著，旨在为今后的理论研究提供借鉴。

一、高职院校发展混合所有制的意义

(一)有利于办学经费来源渠道的拓宽

周俊认为，由于缺乏良好的利益回报机制，社会资本对于职业教育的投资力度相对较小，因此探索发展混合所有制职业院校，对社会主义市场经济环境下公办职业院校更好适应资本社会化和多元化的趋势而言意义非凡。发展混合所有制职业院校，不仅可以有效吸引更多的社会资本投入，而且能够推进校企深度合作和产教深度融合。[6]

杨公安和宁锐认为，许多民间资本正在积极寻拓投资渠道，而在迅速聚合、运作、优化配置社会闲散资金和生产要素方面，混合所有制具有巨大的优势，是聚集社会力量的有效途径。[7]

刘洪一认为，我国职业教育体系十分庞大，职业教育投入完全依赖政府是不可能的。因此，要想从根本上解决教育经费投入不足问题，就必须大力发展混合所有制职业院校，建立政府、企业、个人多方投入机制， 以期吸引更多的社会资本投资教育。[8]

高文杰认为探索发展混合所有制职业院校是我国经济体制改革的大势所趋，通过吸纳更多社会资本进入职业教育，可以有效弥补职业教育资本不足的问题，激发其融资活力，实现资源的合理优化配置。[9]

(二)有利于办学和管理体制改革的深化

袁广发指出，缺乏充分办学自主权将制约高职院校的改革与发展。积极探索并发展混合所有制高职院校，不仅有助于高职院校机制体制中弊端的破除，而且有利于公办高职院校根据市场需求增强办学活力，不断提高公办高职院校的办学效益。[10]

高文杰认为发展混合所有制职业院校，有利于职业院校按照市场机制配置资源，完善办学机制，使其回归职教本质。有助于产教融合，激发办学活力，不断推进现代职业学校的制度构建。[9]

孟源北和樊明成认为在职业教育领域引入混合所有制改革，将有助于打破原有的职业教育体制，建立适应市场经济体制的制度机制。混合所有制改革终将成为职业教育体制机制改革的突破口，成为构建校企合作制度机制的粘合剂。[11]

(三)有利于校企合作和产教融合的推进

校企合作和产教融合既是职业教育的特色，也是提高职业教育办学质量的重要途径。刘家枢指出加快发展混合所有制高职院校，使企业成为高职院校办学中重要的利益和责任主体，逐步建立以现代产权制度和学校制度为基础的法人治理组织，有效解决合作不深、持续时间短、效果不佳等问题，推进企业与职业教育的融合不断走向深入。[12]

闫飞龙认为混合所有制为高职院校校企高度融合提供了制度安排，它可以有效解决深化实践性教学和培养适用性人才中存在的问题。发展混合所有制高职院校有利于满足企业不断发展科技和打造人力资本平台的需要。[13]

安蓉泉强调由于缺乏与企业之间的资产纽带连接，事实上现有校企合作缺乏利益共享、风险共担的体制保障。受企业眼光、胸怀和积极性等因素的制约，校企合作的深度和持久性还远远不够。因此只有积极探索发展混合所有制高职院校，使校企间有了以资本纽带为连接的实质性合作，校企合作、产教融合等一系列难题才会迎刃而解。[14]

二、混合所有制高职院校的内涵

王安兴、何文生认为混合所有制职业院校是由包括国有资本、集体资本和非公有制资本在内的多种资本交叉投入与融合的职业院校。[15]

高文杰认为混合所有制职业院校的资本是由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉融合而成，并将混合所有制职业院校分为宏观、中观、微观三个层面。宏观层面的混合是指不同属性资本间的融合，它既包括不同类别资本的交叉融合(如公有资本与非公有资本融合、国有资本与集体资本融合)，还包括同一类别不同属性资本的交叉融合(如不同属性的国有资本与国有资本之间、不同属性的集体资本与集体资本之间、不同属性的非公资本与非公资本之间)。中观层面的混合是指公有资本与非公有资本，国有资本与集体资本之间的交叉融合。微观层面的混合是指公有资本与非公有资本之间(不包括公有资本和非公有资本内部不同属性资本)的交叉融合。[16]

刘家枢认为混合所有制高职院校是由股份制企业、私营或民营企业、外商投资企业通过各种资源要素，如资本、知识、技术、管理、设备等以投资的形式参与办学，进而将高职院校产权结构转变为不同所有制经济主体共同投入和实施高职院校的决策、人才培养、评价、改进，并最终建立现代高职院校制度与现代产权制度相结合的新型法人治理组织。[12]

三、混合所有制高职院校的特征

与传统的单一所有制高职院校不同，混合所有制高职院校的产权主体是多元化的，并且呈现出三大特征——产权结构多元化、治理方式现代化和运行机制市场化。[17]

王安兴、何文生认为混合所有制职业院校的主要特征包括如下四点：第一，由两个以上不同所有制主体共同出资举办；第二，产权归属清晰，呈现多元结构；第三，产权和办学收益以股份制形式运作；第四，建立与混合所有制相适应的法人治理结构和运行管理体制。[15]

万卫、李德武认为混合所有制职业院校具备两特征：第一，混合所有制职业院校的本质特征是资本来源的多元化，它不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本；第二，治理结构法人化和治理模式市场化，这是混合所有制职业院校面向市场办学的制度基础和动力基础。治理结构法人化表现为混合所有制职业院校独立地行使权力和承担责任。治理模式市场化则表现为院校治理主要依靠市场进行资源配置，包括专业设置市场化和高管任命市场化。[18]

雷世平、姜群英指出混合所有制职业院校以产权结构多元化为基础，这一变化必将使职业院校出现资本所有权的分散与教育经营权的集中。混合所有制职业院校以与企业建立深入持久的校企合作为纽带，实现不同所有制资本形态的融合，利益共享，风险共担，最终实现产教融合。混合所有制职业院校以激化办学活力为表征，通过构建政校分开、管办分离、自主办学的现代学校制度，不断激发教职员工的积极性与潜力。[19]

刘志成指出混合所有制学校的特征主要有：产权明晰，政府和社会各个出资方都将拥有职业院校的办学资产。举办方明确，参与投资的各出资方的地位与权力都将得到法律保护。职业院校的法人治理结构明晰，通过组建董事会、监事会和院校行政机构逐步形成既相互独立、相互支撑又相互制约的现代职业院校治理体系。在运行机制方面，混合所有制职业院校既有公办院校的稳定性又兼具民办院校的灵活性，既能明确公益性的办学目标，又能遵循市场规律运作，具有较强的院校治理能力。[20]

四、关于混合所有制高职院校实践研究

在实践研究方面，研究者分别从地区和院校两个层面对部分开展混合所有制办学的高等职业院校相关实践探索案例进行研究，其代表性案例见表2。

表2 混合所有制代表性案例一览表

可以看出，在这些地区和院校混合所有制办学探索实践中，职业院校的混合所有制形式早已客观存在，按照其混合的程度可以将其划分为“大混合”和“小混合”两个层次。所谓“大混合” 是指国有资本与集体资本、私有资本、外资这三种资本中的一种或者几种在法人层面实现混合，共同出资办学；所谓“小混合”则主要是指学院内部包括二级学院、专业、研发中心、实训基地等载体在内的二级办学机构层面的混合，或者具体项目的混合。总之，无论哪种混合，都要符合国有资本参与并与其他资本混合和混合所有制主体必须是独立法人的双重判定标准。[21]

五、混合所有制高职院校的发展困境

(一)混合所有制高职院校的发展理念亟待突破

陈丽婷指出，长期以来“非公即私”的固有观念已成为混合所有制高职院校发展的思想桎梏，一方面，公办高职院校既希望通过引入市场竞争机制，激发办学热情，激活发展动力，同时又担心削弱自身的调控能力，导致国有资产的流失；另一方面，民办院校则担心因股权缩减和稀释而导致对学院控制权的削弱。[22]

俞林、周桂瑾认为，职业教育混合所有制办学是借鉴经济领域中的改革经验而开展的一场教育领域的体制机制改革。作为一种新型的办学模式，它将国有资本与集体资本、民营资本等一种或几种资本进行混合，为职业教育的高效发展创造了机会。但是受到“非公即私”理念的影响，我国目前仍以公办职业院校和民办职业院校两种办学格局为主，这就导致了职业院校的产权相对单一，限制了其办学自主权和办学活力。[23]

牛彦飞强调，混合所有制原本是经济学领域的概念，将这一经济学概念引入职业教育领域，必然会面临观念转变的问题。而“非公即私”的思想桎梏严重阻碍了混合所有制高职院校的发展和体制机制的创新。因此，破除观念的束缚，科学界定内涵与特征，厘清基本概念就显得尤为重要。[24]

(二)混合所有制高职院校办学基本问题亟待厘清

陈丽婷指出，自从原本只属于经济领域专业术语的“混合所有制”一词被引入职业教育领域以来，众说纷纭。高职院校混合所有制办学中如何准确界定其内涵与特征，如何合理设计产权结构，如何实现多元治理都成为混合所有制高职院校亟待厘清的重要问题。[22]

俞林、周桂瑾认为，2014年“混合所有制”被引入职业教育领域后，相关理论研究欠缺，相应政策还不够完善。在实践探索过程中，高职院校混合所有制办学的关键不在于“如何混”，而在于“混后如何管”，以期实现提高办学效益，凸显混合所有制高职院校优越性的目的，这也是此次改革的主要关注点。[23]

(三)混合所有制高职院校办学机制亟待健全

陈丽婷指出，2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》的颁布虽然标志着国家从政策层面为高职院校混合所有制办学明确了方向，但是尚未从权威的法律层面为其提供实质性的保障。法人属性尚不明确，产权归属不够明晰，多元主体的治理机制有待完善等一些列问题都成为制约混合所有制高职院校发展的关键。[22]

雷世平和卢竹认为，我国混合所有制职业院校自2014年国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》起就进入了自觉自为的实践探索阶段，同时也面临一个无法回避的现实问题即法人属性问题。但是我国相关法律对混合所有制职业院校这样一个兼具公有和非公有成分的新生事物尚未明确界定，这也成为制约其发展的重要因素。[25]

在高职院校的混合所有制改革实践中，郭光亮指出清晰的产权界定和明确的所有制主体划分是混合所有制最重要的基石。然而正是由于这两者划分不清、归属不明，致使高职院校混合所有制改革出现了一系列问题：相关法制基础和内生动力缺乏，治理机制不够健全，利益分配机制滞后，这些都严重制约了混合所有制高职院校合法合规的有序发展。[26]

童卫军、任占营则强调混合所有制职业院校的法人治理结构与普通高校“党委领导下的院长负责制”不同。现有职业院校混合所有制改革的实践探索中办学主体的实质性重组问题被忽视，职业院校党委会与董事会或者理事会之间的关系未能理清，对法人治理结构的优化问题也缺乏系统思考，这些都是需要着力解决的重大问题。[27]

六、关于发展混合所有制高职院校对策的研究

(一)打破思想桎梏，丰富办学形式

陈丽婷指出，在突破思想桎梏，从思想认识层面消除办学障碍的基础上，打破所有制中阻碍资源合理流动的障碍，深度践行多元主体合作的办学新模式，以期实现办学主体多元化，办学形式多样化，各类资源开放共享、优势互补、互利共赢的新局面。[22]

秦和认为探索发展混合所有制高职院校的重心应该放在现有公办院校的改制上。引导并鼓励部分公办职业院校积极吸引社会力量，通过允许教职工以资本、知识、技术、管理等各种要素入股的形式进行股份制改造，建立股份制学校。除此之外还应鼓励公办职业院校与行业企业、境外的职业教育机构积极开展股份制合作办学，真正实现多元化发展。[28]

(二)明晰产权归属，完善治理结构

刘洪一指出高职院校混合所有制改革可以通过民间资本基本权益的确定、管理标准和准入边界的界定、控股权与决策权的明确来逐步开展。[8]

刘家枢提出发展混合所有制高职院校必须注意八个基本问题：(1)要选择符合行业影响大、产权明晰、管理模式先进、规模发展适度、合作意愿强烈等条件的企业合作伙伴；(2)要选择致力于打造新的产业链、教育链，符合双方发展战略需要的出资方式；(3)要在项目中合作双方的资源全部资本化的基础上设计合理的股权结构；(4)要在明确各方责、权、利的基础上确定权力机构，设计法律构架；(5)要建立与现代企业制度相适应的制度与标准，完善法人治理结构；(6)要在现有法律框架下设计符合市场发展规律、有效推进混合所有制高职院校发展的商业模式；(7)要建立包括信托管理机制、股东合议机制、收益保证机制在内的运作机制和专业化管理机制；(8)为了更好地保障投资双方的权利要设计投资退出机制。[12]

可以通过确立改革试点的方式逐步推进，在制定社会资本准入职业教育“负面清单”的基础上，明晰产权结构，清晰产权归属，实现产权融合与流动，并逐步完善保障高职院校高效运转和快速发展的法人治理结构。[17]

良好的内外部治理结构对于混合所有制职业院校的发展至关重要。院校的外部治理结构中最为重要的莫过于学院与政府的关系。政府要将管理理念转变为治理理念，真正将办学自主权下放到各个院校，实现管办分离。就内部治理结构而言，院校应实行董事会负责制，并在董事会中增加教职工代表、学生代表和家长代表，以便更好地推进改革，实现权力制衡、利益制衡与共赢。[29]

(三)完善顶层设计，破除制度瓶颈

郭光亮认为，法律构架的设计对于解决高职院校混合所有制改革中遇到的问题起了非常重要的作用。各项法律制度的不断健全，不仅可以为高职院校混合所有制改革扫除障碍，还可以明确各方主体的责、权、利，为高职院校混合所有制改革提供有效保障。[26]

陈丽婷指出，首先，应通过修订《教育法》《职业教育法》等相关条文，不断健全法律法规体系，为高职院校混合所有制办学提供法理依据；其次，应积极制定相关配套激励政策，为高职院校混合所有制办学提供政策支持和动力保障；最后，应以试点的方式，鼓励各地先试先行，稳步推进各项工作，为高职院校混合所有制办学探路寻径。[22]

方法林认为，首先应该打破高职院校混合所有制办学中存在的各项法律法规之间的壁垒，修订和出台一系列相关的法律法规，优化办学环境；其次，还应该在法律的框架下制定相关的制度体系，为改革保驾护航。[30]

七、对已有研究的思考

探索发展混合所有制高职院校既是深化产教融合、校企合作的新生事物，又是办学体制改革的开拓性创举，因此在其现实推进过程中必然面临困境与挑战。自2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》颁布以来，关于混合所有制高职院校发展的一系列相关问题逐渐成为职业教育研究的热点，研究成果日益增多，各地不断加大实践探索力度，产生了一系列值得推广的实践案例，并逐步升华提炼出许多具有前瞻性和先导性的理论成果。但是，由于混合所有制改革在教育领域的探索仍是新鲜事物，尚处起步阶段，因此，无论是研究范围、研究深度和广度还是可操作性上都存在着一定的不足，仍需要不断摸索。

目前已经开展的研究就其内容而言，关于混合所有制高职院校的内涵、意义、特点、面临的困境和问题、今后的发展对策及路径等方面的研究相对较多，且能否将所提出的对策建议进行有效转化并及时落地生效还未可知，而对于除资本混合外其他“混合内容”诸如知识、管理、技术等要素方面的研究相对较少。对于已开展的各项实践活动的现状、问题、对策描述较多，总结与提炼较少，理论升华不够，深度相对较弱。就各地开展的实践案例研究来说，研究方法相对单一，大多以经验总结、专家介绍为主，实证研究较少，同时对于今后高职院校混合所有制办学改革与探索的展望和发展趋势的预测研究有待进一步加强。

据此，笔者认为今后开展关于混合所有制高职院校的研究，应在现有的理论和实践研究基础上，进一步深入阐释和分析混合所有制高职院校的内涵，从深度和广度两个方面入手不断丰富混合的内容，拓展混合所有制高职院校办学的路径。不仅如此，通过选取典型性、代表性的案例，借助人员访谈、问卷调查的方法收集一手资料，在综合运用质性研究方法基础上，提升案例研究的科学性和严谨性，不断将理论研究推向纵深。最后，应立足实践，展望未来，在促进理论与实践双向融合的基础上，为确保混合所有制高职院校全面、深入、健康发展提供理论指导与支撑。

总之，探索发展混合所有制高职院校不可能一蹴而就。要想解决前进中遇到的各种问题，既要仰仗国家政策的顶层设计，更应依赖基层院校的大胆践履。在这方面既无现成模式可循，也无完备做法可依，只能根据国情在循序渐进的实践中汲取智慧，不断摸索，勇毅笃行。